Sentencia 10581 de enero 19 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

EFECTOS DE LOS FALLOS DE NULIDAD

AFECTAN E INCIDEN EN LAS SITUACIONES EN DISCUSIÓN

EXTRACTOS: «La controversia planteada se concreta en determinar la legalidad de los actos acusados, mediante los cuales la administración negó la petición de corrección de la declaración de importación Nº 06167010228773 de agosto 26 de 1994.

El expediente da cuenta de los siguientes hechos:

Las Empresas Públicas de Medellín, presentaron el 26 de agosto de 1994 la declaración de importación radicada con el Nº 06167010228773 (fl. 4), en la cual se declaró la importación, de repuestos para maquinaria pesada. En dicha declaración la mencionada entidad liquidó y pago el arancel ($ 4.236.490) y el impuesto a las ventas ($ 12.455.279).

El 24 de febrero de 1995 las Empresas Públicas de Medellín solicitaron a la división de liquidación, de la Administración de lmpuestos y Aduanas Nacionales de Medellín proferir una liquidación oficial de corrección sobre la citada declaración de importación Nº 06167010228773 de agosto 26 de 1994, para tramitar la correspondiente devolución (fl. 8).

Al respecto adujo la entidad que los bienes descritos en la declaración eran partes y piezas de maquinaria posada utilizados en las industrias básicas, exentos de IVA de conformidad con lo previsto en el literal e del artículo 428 del estatuto tributario, que el artículo 4º del Decreto Reglamentario 1803 de 1994 no dispuso que los repuestos y parte de la maquinaria pesada estuvieran excluidos de la exención y que si se interpretara en tal sentido se estaría violando la norma superior contenida en el citado artículo 428 ib., que no efectuó ninguna discriminación. Además expresó que a través del oficio 028667 de diciembre 2 de 1993 (fl. 24) el Incomex certificó la inexistencia de producción nacional de los bienes importados en cuestión, amparados con la licencia de importación Nº 011713 de noviembre 3 de 1993 (fl. 5), con vigencia hasta noviembre 15 de 1994.

Por medio de la Resolución 29 de abril 28 de 1995 (fl. 12), la administración negó la petición formulada por considerar que para tener derecho a la exclusión prevista en el literal e del artículo 428 del estatuto tributario debía invocarse en el texto de la declaración de importación, de acuerdo con el Decreto 1803 de 1994.

Interpuestos los recursos de reposición y subsidiario de apelación (fl. 16), el anterior acto fue confirmado por la administración a través de la Resolución 36 de junio 6 de 1995 (fl. 19), en la cual se ordenó que se surtiera el recurso de apelación, pero transcurrido el término legal sin decisión expresa, se configuró el silencio administrativo negativo.

Mediante la Resolución 42 de junio 24 de 1997 (fl. 70 cdno. a.) la administración se declaró inhibida para conocer de fondo el recurso de apelación, debido a que por el acaecimiento del silencio administrativo negativo la actora acudió ante la jurisdicción, lo que determinó que la administración perdiera competencia para emitir pronunciamiento al respecto.

El tribunal accedió a las súplicas de la demanda con fundamento en que la declaratoria de nulidad del artículo 4º del Decreto Reglamentario 1803 de 1994 decretada por el Consejo de Estado a través de la sentencia de agosto 4 de 1995 afectó una situación jurídica no consolidada, pues para la fecha de dicha providencia no estaba en firme la declaración de importación y no se había resuelto el recurso de apelación contra el acto que negó la solicitud de corrección.

Por su parte, la entidad recurrente se pronunció por la legalidad de los actos acusados y al efecto señaló que con independencia de que en el momento de la demanda se encontrara o no vigente el artículo 4º del Decreto 1803 de 1994, debía tenerse en cuenta que para el momento de la ocurrencia de los hechos que originaron la actuación administrativa demandada tal norma se encontraba vigente, por lo que debía observarse dicha normatividad.

Al respecto se observa lo siguiente:

La importación efectuada por la actora de repuestos partes y piezas de maquinaria pesada utilizados en las industrias básicas está excluida del impuesto a las ventas de conformidad con el litera e artículo 428 del estatuto tributario que consagra tal exclusión para la “importación de maquinaria pesada para industrias básicas siempre y cuando dicha maquinaria no se produzca en el país”.

La citada disposición legal fue reglamentada por el Decreto 1803 de 1994, en cuyo artículo 4º se dispuso que “la importación de los elementos que excedan el número de los requeridos para constituir una máquina completa o incompleta con las características de la máquina completa deberá efectuarse por el régimen general que regula las importaciones y no se considerarán como componentes de la máquina pesada. Por lo tanto su importación causará el impuesto sobre las ventas vigente en la fecha de la presentación de la declaración de importación”.

La norma reglamentaria transcrita fue anulada por esta corporación a través de la sentencia de agosto 4 de 1995 expediente 5975, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva oportunidad en la cual la Sala precisó:

“Enseña claramente la norma transcrita y sin hacer distinción alguna que la importación de maquinaria pesada para industrias básicas no causa impuesto sobre las ventas.

Es decir que toda importación de maquinaria para industrias básicas sea total o por partes no causa el impuesto sobre las ventas.

Si se analiza el hecho de que las exclusiones y exoneraciones impositivas, como la del caso, tienen como objeto dentro del campo de la política fiscal, incentivar el desarrollo del país propendiendo por el auge de aquellas industrias que son básicas para el cumplimiento de tal fin, y que para la consecución de tal objetivo era necesaria la exclusión del IVA a la maquinaria pesada en razón de no producirse en el país, es innegable que las partes y repuestos necesarios para su funcionamiento deben gozar del mismo beneficio fiscal, establecido para el todo, en razón de la finalidad perseguida.

No tiene sentido permitir el ingreso al país de maquinaria pesada y negar el beneficio a cualquiera de sus componentes, partes y repuestos, que permitan su utilización óptima en el desarrollo del país.

Entonces, cuando el gobierno al reglamentar en el año de 1994 una norma existente desde el año de 1974 (D. Legislativo 2368 de 1974 artículo 17 posteriormente reproducido en el artículo 61 del Decreto 3541 de 1983; hoy artículo 428, literal e del estatuto tributario), para introducir restricciones no previstas en la norma superior, con el fin de gravar con el impuesto los componentes o partes que excedan al número de las requeridas para constituir una máquina completa o incompleta, contraría la norma superior reglamentada.

Adicionalmente, cuando el artículo acusado introduce elementos equívocos, que dejan a discrecionalidad de la administración, señalar qué se entiende por máquina completa, qué por maquinaria incompleta, y qué número de elementos la configuran en cada caso, restando precisión a la ley, no sólo contraría la norma que pretende reglamentar, sino que contradice el artículo 338 de la Constitución Política que ordena que los elementos de la obligación tributaria, entre ellos, las causales de exclusión o exoneración, sean hechas por la ley, no por el Presidente de la República y menos por los funcionarios de la administración.

De otra parte, si para efectos de la clasificación de los bienes sujetos al IVA en excluidos, gravados y exentos, la ley tributaria utiliza la nomenclatura arancelaria (E.T., arts. 424, 424-2 y 424-3) y si mediante el Decreto 3104 de 1990 se adoptó el arancel de aduanas no puede el gobierno desconocer para variar la ley, las mismas reglas conceptos y definiciones (partes de máquinas) dados en el arancel que se adoptó de manera general.

En conclusión cuando el Presidente de la República en el artículo acusado, introduce distinciones y elementos ajenos a la norma superior para restringir el beneficio tributario de exclusión del IVA para los bienes allí señalados, no sólo la transgrede, sino que se arroga, so pretexto de reglamentar, una función legislativa que no le pertenece incurriendo así en violación de las normas constitucionales que radican la competencia de la función legislativa en materia de tributos, en forma exclusiva en el Congreso de la República en tiempos de paz (C.P., arts. 150 y 338) (se subraya).

Así mismo excede la potestad reglamentaria prevista en el artículo 11, la que sólo debe ejercerse en la medida que sea necesaria para la cumplida ejecución de la ley observando una fidelidad completa con el espíritu de las normas superiores objeto de reglamentación”.

De acuerdo con lo anterior y en oposición a lo entendido por la apelante en cuanto a la vigencia y aplicabilidad al caso del artículo 4º del Decreto 1803 de 1994 se advierte que como para la fecha de la declaratoria de nulidad del citado artículo 4º del Decreto 1803 de 1994 respecto de los actos acusados no se estaba frente a una situación consolidada, dicha providencia incide en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas (como ocurrió en el sub lite) o jurisdiccionales por lo que se concluye que ante la declaratoria de nulidad de la mencionada disposición los actos acusados carecen de sustento jurídico, aspecto que de suyo determina la nulidad de los mismos.

En efecto, declarada la nulidad de la disposición reglamentaria que hacía improcedente la exclusión del impuesto a las ventas de los bienes importados por la actora, opera el decaimiento y se presenta la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos acusados, por desaparecer su fundamento de derecho como resultado de la nulidad declarada, de conformidad con los precisos términos del numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Además, conforme la jurisprudencia y la doctrina, los efectos del fallo de nulidad afectan e inciden en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, como ya se dijo que ocurre en el caso respecto de los actos administrativos demandados, toda vez que la declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc, esto es, se retrotraen al momento en que nació el acto administrativo viciado de nulidad, excluyendo las situaciones consolidadas, en aras de la seguridad jurídica.

No ocurre lo mismo con respecto a las situaciones cumplidas que aún no se hayan consolidado, esto es, aquellas que al momento de ser dictada la sentencia de nulidad se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o están demandadas ante la jurisdicción contenciosa y sobre las cuales no ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada a que se refiere el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, pues en este evento la declaratoria de nulidad sí las afecta.

En este sentido se ha pronunciado la Sala, entre otras, en las sentencias de junio 19 de 1998, expediente 8812, actor Hoechst AG; octubre 9 de 1998, expediente 8986, consejero ponente Germán Ayala Mantilla; septiembre 9 de 1999, expediente 9561, C.P. Julio E. Correa Restrepo; febrero 19 de 1999, expediente 9240, actor Fernando Belmont Anderson.

De conformidad con las razones expuestas la Sala no le dará prosperidad al recurso de apelación interpuesto por la demandada y procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual el a quo declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y como restablecimiento del derecho ordenó a la administración practicar la liquidación oficial de corrección sobre la declaración de importación Nº 06167010228773 de agosto 26 de 1994, declaró que la actora había efectuado un pago en exceso por $ 12.455.279 al liquidar el IVA sobre las mercancías importadas y que tenía derecho a la devolución de las sumas pagadas en exceso, para lo cual podía formular solicitud ante la administración, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia».

(Sentencia de enero 19 de 2001. Radicación 10.851. Consejero Ponente: Dr. Daniel Manrique Guzmán).

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, la salvedad de voto se sustenta en las razones expuestas en la ponencia que me fue negada en la cual, sobre el punto de fondo, se afirmaba:

“Lo primero que se debe precisar es lo atinente a los efectos de la sentencia de agosto 4 de 1995, mediante la cual esta corporación declaró la nulidad del artículo 4º del Decreto 1803 de 1994; ya que como lo resalta la parte demandada, ahora apelante, en el presente caso, tal decreto entró a regir el día 4 de agosto de 1994 y la declaración de importación se presentó el 26 de agosto del mismo año, es decir, en plena vigencia del citado decreto.

En relación con los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta corporación, al precisar que éstos son “ex tunc”'', esto es, que producen efectos desde entonces, es decir, desde el momento en que se expidió el acto acusado, por lo que las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban previa a la expedición del acto.

De igual modo, se ha precisado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, únicamente afecta aquellas situaciones cumplidas, que no se encuentran consolidadas, bien porque al momento de producirse el fallo se encontraban en discusión ante las autoridades administrativas, o bien porque se encontraban demandadas ante la jurisdicción. Por lo que se repite, tal declaratoria de nulidad no afecta situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la fecha del fallo que así lo dispone, ni revive sus términos para su impugnación.

De otra parte, y en lo atinente a la materia impositiva, la corporación ha expresado que “debe considerarse que si bien en principio toda nulidad que se decrete por el Contencioso Administrativo tiene efectos retroactivos; en este evento, tratándose especialmente de asuntos tributarios, deberá tenerse en cuenta que las normas impositivas tienen aplicación dentro de determinados períodos fiscales y por ello, así hayan sido derogadas, la nulidad que se ordene no puede afectarlas en cuanto al lapso en que tuvieron vigencia, o sea que debe ser una nulidad con efectos hacia el futuro” (Sent., mayo 7/84, Exp. 6665, actor Pedro Silvio Pulido Pinto, Ponente Gustavo Humberto Rodríguez reiterada en sentencia de feb. 5/93, Exp. 4476 actor Corporación Financiera de Boyacá, M.P. Guillermo Chaín Lizcano).

Teniendo en cuenta el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala estima que en el presente caso, la nulidad del artículo 4º del Decreto 1803 de 1994, no puede afectar la declaración de importación presentada por la sociedad actora, por cuanto en el momento de la importación tal norma se encontraba vigente, y por ende, era de obligatorio cumplimiento, tal y como la acató la parte demandante al liquidar y pagar el impuesto a las ventas respectivo.

Además, el hecho de que se hubiera presentado una solicitud para que la administración expidiera una “liquidación oficial de corrección” que no se produjo por improcedente, como se verá más adelante, en cuya solicitud se cuestionó la legalidad del artículo 4º del Decreto 1803 de 1994, pues en ese momento la norma no había sido declarada nula por esta corporación, no puede deducirse de ello, que se trata de una situación discutida al momento de expedirse la sentencia de nulidad, pues de una parte, la administración en relación con dicha declaración no había expedido ninguna actuación encaminada a modificar la declaración de importación, y de otra, como se anotó anteriormente, la actora declaró, liquidó y pagó el impuesto con base en una norma plenamente vigente, en el momento de la importación, la que, por Las razones antes expuestas, no debe ser afectada por la sentencia de nulidad.

Por tanto, no se está de acuerdo con la conclusión del tribunal, en el sentido de que en el presente caso no es procedente hablar de situaciones jurídicas consolidadas, por cuanto de conformidad con el artículo 26 del Decreto 1909 de 1992, la firmeza de la declaración sólo ocurría el 26 de agosto de 1996, y por cuanto la solicitud de devolución se presentó dentro del término de los seis meses previsto en el artículo 84 del citado decreto, pues es evidente que esta tesis no sólo desconoce la jurisprudencia de la corporación, sino que además, involucra temas que nada tienen que ver con el asunto discutido”.

Delio Gómez Leyva.

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