Sentencia 10610 de octubre 7 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL

TERCEROS LEGITIMADOS PARA SOLICITARLA

EXTRACTOS: «El artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 17 del Decreto-Ley 2304 de 1989, vigente para la época de presentación de la demanda, establecía con respecto a las acciones relativas a contratos lo siguiente:

“Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones.

Los causahabientes de los contratistas también podrán promover las controversias contractuales.

El Ministerio Público o el tercero que acredite un interés directo en el contrato está facultado para solicitar también su nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrada en el proceso y siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes” (subrayas de la Sala).

El texto original del artículo 87 que traía el Decreto-Ley 01 de 1984, ya hacía referencia a que podía intentar la nulidad del contrato “quien demuestre interés directo en el contrato”, presupuesto que se mantiene después de su modificación por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. Se hace sí la salvedad, que si bien es cierto la Ley 80 de 1993 —estatuto de la contratación estatal— estableció en el artículo 45 que la nulidad absoluta del contrato estatal podía alegarse “por cualquier persona”, convirtiéndola en una acción pública de legalidad, dicha situación fue temporal, ya que con la Ley 446 de 1998 se volvió al sistema original del código, al asignar la titularidad de la acción a “cualquier tercero que acredite un interés directo” para pedir que la nulidad se declare.

En estas condiciones, hoy la legitimación para el ejercicio de la acción de nulidad de un contrato estatal, la tienen en primer lugar las partes del contrato en virtud del acuerdo de voluntades que surge entre la entidad estatal y la persona natural o jurídica para la realización de la labor encomendada que genera derechos y obligaciones recíprocas. La posee también el Ministerio Público como defensor del orden jurídico y como parte en todos los procesos e incidentes que se promuevan ante la jurisdicción administrativa (art. 277 num. 7º Constitución Política) y por atribución que le otorgara antes la Ley 50 de 1936 en los eventos de objeto o causa ilícitos y en interés de la moral y de la ley.

¿Y cuáles son los terceros con interés directo en pedir la nulidad del contrato, al tenor de las normas del Código Contencioso Administrativo? El profesor Carlos Betancur Jaramillo en su obra Derecho procesal administrativo al hacer referencia a las partes legitimadas para ejercer la acción de nulidad contractual, señala que la reforma introducida por la Ley 446 de 1998 en cuanto a que la legitimación ya no la posee cualquier persona en interés del orden jurídico sino sólo aquella que acredite un interés directo, “tiene su sentido porque ese interés simple o común de legalidad, que se presume en todas las personas, no puede confundirse con el particularizado o concreto, de sentido o incidencia económica, requerido y justificado para pedir la nulidad absoluta del contrato”(1).

(1) Derecho Procesal Administrativo. Medellín, Señal Editora, 1999, 5ª edición, pág. 546.

Esta sección en sentencia de enero 30 de 1987, expediente 3627, manifestó al respecto:

“El interés de los terceros para pedir esa nulidad surgió en el derecho colombiano con la Ley 50 de 1936 (art. 2º). Aunque el artículo 78 del Decreto 222 de 1983 guardó silencio a ese respecto, el Decreto 01 de 1984 lo reafirmó.

Y la jurisprudencia también ha definido ese alcance. El interés no debe ser el simple de legalidad, propio de la acción pública de anulación de un acto administrativo unilateral, sino un interés concreto, personal y directo, como el que tiene un licitante vencido frente al acto de adjudicación del contrato que considera ilegalmente expedido. En tal sentido, si ese interés puede predicarse de dichos licitantes, en idéntica forma puede alegarse por aquellas personas que sin haber podido participar en la licitación (porque la administración no la abrió, por ejemplo, porque acudió a la contratación directa) sí tenía la capacidad, la intención, la experiencia necesaria para ofertar idénticos servicios”.

De esta manera, en principio son los terceros intervinientes en el proceso licitatorio para la adjudicación del contrato los que tendrán interés directo en que se declare la nulidad del contrato cuando éste se haya celebrado con otro proponente ya sea con pretermisión de las exigencias legales, ya sea porque considere viciado el acto de adjudicación. También estarán legitimadas las personas que pudieron ser licitantes por reunir las condiciones para presentarse al proceso licitatorio y sin embargo la entidad contratante les impidió hacerlo sin justificación legal. Pero en el primer caso, ese interés directo no nace del solo hecho de haber participado en la licitación; es necesario que el proponente que después decida impugnarla al igual que el contrato que se celebró con ocasión de ella, haya licitado u ofrecido para ejecutar el contrato que en particular cuestiona».

(Sentencia de octubre 7 de 1999. Expediente 10.610. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

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