Sentencia 10624 de septiembre 21 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 1100103270002000039801.

Rad.: 10624

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Silvia Isabel Reyes Cepeda

Bogotá, D.C., veintiuno de septiembre de dos mil uno.

Acción pública de nulidad contra el artículo 1º, parcial, del Decreto Reglamentario 1344 del 22 de julio de 1999.

Fallo

La ciudadana Silvia Isabel Reyes Cepeda en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad parcial del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1344 del 22 de julio de 1999.

La norma demandada

Se solicita la nulidad de los siguientes apartes del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1344 del 22 de julio de 1999:

“ART. 1º—Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:

Partida arancelariaDescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa) %Tarifa promedio implícita
10.03Cebada17.92.9

Demanda

La demandante solicitó decretar la nulidad parcial del artículo 1º del Decreto 1344 de 1999 transcrito, por considerar que vulnera el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario (sustituido por la L. 488/98, art. 43).

Fundamentó la violación en que de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario, están exceptuados del impuesto sobre las ventas promedio implícito, aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna, sin que pueda equipararse insuficiencia a carencia de los mismos.

Señaló que la insuficiencia de la producción nacional de cebada se demuestra con los datos estadísticos publicados por el Centro de Estudios Ganaderos y Agrícolas, CEGA, en la revista “Coyuntura Colombiana” Nº 65 de abril de 2000, sobre la producción anual por toneladas desde 1996, tomados del Ministerio de Agricultura; así como con los datos de la DIAN, oficina de estudios económicos sobre las importaciones de cebada para usos distintos a la siembra en el mismo período, medidas por toneladas así:

AñoProducción nacional de cebada (Minagricultura)Importaciones de cebada
(DIAN)
199639.700263.492
199719.000205.799
199812.100181.020
199915.300130.164

Consideró que teniendo en cuenta las anteriores cifras, resulta evidente la insuficiencia de la producción nacional de cebada.

Concluyó que el gobierno se excedió en el ejercicio de su facultad reglamentaria, por lo que vulneró directamente el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.

La accionante también invocó el oficio Nº 71000010980 del 29 de abril de 1999, en el que la directora de la DIAN comunicó a Bavaria S.A. que: “…el Gobierno Nacional en el proyecto de decreto reglamentario sobre este tema, el cual se encuentra para la firma del señor Presidente de la República, no incluyó la cebada como bien sujeto a impuesto en su importación, teniendo en cuenta que se trata de un producto cuya oferta es insuficiente en el país para atender las necesidades del mercado doméstico...” además que: “…esta situación ubica a la cebada dentro de las excepciones que trae la norma en comento para no aplicar el impuesto correspondiente...”.

También citó el oficio Nº 10020 del 18 de agosto de 1999, del secretario general del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el que teniendo en cuenta las estadísticas referentes a área producción y rendimientos del cultivo de cebada en Colombia, como los datos de importación, se concluyó: “De las anteriores estadísticas, puede desprenderse la insuficiencia de la producción nacional para atender la demanda interna”.

Suspensión provisional

Mediante auto de fecha 28 de julio de 2000 fue decretada la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.

La apoderada de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, la cual fue confirmada mediante auto de fecha 20 de octubre de 2000.

Oposición

La apoderada de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó reconocer la legalidad del acto demandado.

Estimó que la finalidad del legislador al gravar la importación de algunos productos, es proteger la producción nacional de los mismos bienes, dado que la adquisición de insumos gravados con IVA, genera un mayor valor de los mismos, situación que no se presenta en la importación.

Indicó que se entiende que la oferta es insuficiente, porque existe escasez de mercancías a la venta, que para el Ministerio de Agricultura la oferta está compuesta por inventarios, producción e importaciones, por lo cual debe tenerse en cuenta tanto la producción doméstica como las importaciones, concluyendo que existe insuficiencia cuando no hay abastecimiento del mercado interno.

Invocó el oficio de Planeación Nacional Nº 05 del 4 de marzo de 1999 que señaló que para equilibrar las condiciones de competencia entre los productos nacionales y los importados de la misma clase, el IVA implícito debe aplicarse sobre todos los productos en que exista producción nacional y que la insuficiencia del producto sólo es comprobable en el caso de no producción.

También la comunicación del Ministerio de Agricultura de fecha 22 de junio de 1999 en el que conceptúa que todas las importaciones de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales producidos en el país, deben ser gravadas, para no discriminar a la producción nacional.

Concluyó que el gravar con IVA la importación de la cebada, responde a la necesidad del gobierno de hacer operativa la disposición legal, cuando la oferta del producto sea suficiente para atender el mercado interno.

Alegatos de conclusión

La accionante reiteró los cargos de la demanda haciendo énfasis en la diferencia entre los criterios “insuficiencia del producto”, con la “carencia del mismo”, para lo cual citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de fecha 2 de mayo de 2000, expediente 9873, C.P. Daniel Manrique Guzmán.

La demandada también reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, adicionándolos al señalar que atendiendo la Sentencia C-597 del 24 de mayo de 2000 de la Corte Constitucional, el Decreto 2085 de 2000 definió el término “oferta insuficiente”, indicando que se presenta cuando no existe producción nacional de un producto, lo cual se acredita con la certificación que expide la Dirección General de Comercio Exterior, de acuerdo con sus registros.

El Ministerio Público

La procuradora sexta delegada ante esta corporación solicitó acceder a las pretensiones de la demanda.

Estimó la representante del Ministerio Público que el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario exceptuó del impuesto sobre las ventas en la importación de bienes excluidos, a aquellos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna.

Por lo que no sólo se requiere que la oferta sea insuficiente, sino que además no alcance para remediar la demanda interna, es decir si el producto está por debajo de la demanda, no se requiere de otra condición para considerar que es insuficiente.

Consideró que las cifras que aportó el demandado son suficientes para acreditar la insuficiencia del producto, por lo que se violaron las normas invocadas.

Consideraciones de la sección

Corresponde a la Sala determinar la legalidad del artículo 1º del Decreto 1344 de 1999, en cuanto gravó con impuesto sobre las ventas, la importación de cebada, clasificado en el arancel con la partida 10.03.

El Decreto 1344 de 1999 fue derogado expresamente por el Decreto 2085 del 18 de octubre de 2000. Sin embargo, teniendo en cuenta que la sentencia de nulidad tiene efectos ex tunc (desde entonces), pueden verse afectadas situaciones jurídicas no consolidadas, la Sala se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Se acusa a la norma de vulnerar directamente el parágrafo primero del artículo 424 del estatuto tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, que disponía:

“PAR. 1º—La importación de los bienes previstos en el presente artículo (se refiere a los bienes excluidos del IVA) estará gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna (resalta la Sala).

Para efectos de la liquidación y pago del impuesto sobre las ventas por las importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional deberá publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional.

(...)”.

El accionante considera que la cebada se encuentra dentro de la excepción prevista por el legislador, por lo que se excedió el gobierno al establecerle una tarifa del impuesto sobre las ventas en su importación.

De acuerdo con la norma transcrita, para que no se considerara gravada la importación de un producto de los mencionados en el artículo 424 del estatuto tributario, debía demostrarse que la producción interna no alcanza a cubrir la demanda del país.

Tal era el requisito que exigía la ley en ese momento para la exclusión del impuesto, por lo que no puede ser admisible el argumento de la demandada, en el sentido que se exigía la ausencia de producción nacional.

Según los datos aportados por la parte actora, provenientes del Centro de Estudios Ganaderos y Agrícolas, CEGA, tomados a su vez del Ministerio de Agricultura, y los datos sobre importación provenientes de la DIAN, transcritos anteriormente, para satisfacer la demanda interna de cebada, no es suficiente la producción interna, la cual ha sido notablemente inferior al consumo nacional.

En el mismo sentido obra a folio 159 del expediente, la comunicación de la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales y de Leguminosas que señala: “En cuanto a la demanda interna de este cereal, tanto para siembra como para otros usos, la producción nacional no es suficiente y se hace necesario importarla”.

La demandada no contradice las pruebas mencionadas, por lo que se encuentra acreditado que la oferta de cebada es insuficiente para atender la demanda interna, por lo que no era procedente gravar la importación del producto mencionado, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 (E.T., art. 424).

La Sala concluye que el Gobierno Nacional excedió sus facultades reglamentarias, al establecer el impuesto sobre las ventas implícito en la importación de cebada, por lo que accederá a declarar la nulidad del aparte demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE:

DECLÁRASE la nulidad del aparte que se resalta a continuación del artículo 1º del Decreto 1344 de 1999:

“ART. 1º—Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:

Partida
arancelaria
DescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa) %Tarifa
promedio
implícita
10.03Cebada17.92.9

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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