Sentencia 10703 de julio 28 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Juan de Dios Montes Hernández

Ref.: Expediente 10.703

Actor: Sociedad Bradford y Rodríguez Ltda.

Demandado: Ecopetrol.

Santafé de Bogotá, D.C., julio diez y ocho de mil novecientos noventa y siete.

EXTRACTOS: «Las pautas jurisprudenciales de la Sala y la doctrina han puntualizado en qué consisten los límites temporales, dentro de las cuales la administración pública ejerce sus potestades, así, en sentencia del 6 de junio de 1996, Expediente 2240, con ponencia de quien proyecta esta sentencia se dijo:

“2. Límites temporales de la subordinación jurídica. El cocontratante, en este caso personería jurídica de derecho privado, estaba subordinado a las autoridades, pero también estaba jurídicamente a la entidad estatal Ferrocarriles Nacionales, conforme a la cláusula décima tercera del contrato. Correlativamente, la administración estaba investida de función administrativa con relación a él (cocontratista) dentro de unos límites entre ellos el temporal, el cual iba hasta la terminación normal del contrato: vencimiento del plazo o el cumplimiento del objeto del mismo; o hasta la terminación en forma anormal, por ejemplo aplicando la caducidad por incumplimiento.

“Sobre el particular, el profesor Carlos Betancur Jaramillo, en su obra derecho procesal administrativo, Señal Editores, 1994, precisa así los límites temporales de los poderes exorbitantes.

“Dentro del tema de los actos cabe hablar de la órbita de acción de la administración en este campo. Así, tanto la doctrina como la jurisprudencia han aceptado que la exorbitancia se manifiesta dentro de la operación contractual mediante la expedición de decisiones administrativas unilaterales o actos administrativos que, como ya explicamos, tienen un tratamiento especial dentro del código administrativo. También ha dicho la doctrina que esos poderes pueden ejercerse desde la iniciación de la etapa precontractual hasta el vencimiento del contrato y que ellos encuentran su fundamento en la ley y en el contrato mismo.

“En este orden de ideas, la jurisprudencia ha sido reiterada en el sentido de que la caducidad y en general las formas anormales de terminación unilateral en los contratos de tracto sucesivo, no podrán declararse después de su vencimiento. Vale decir, que con dicho vencimiento cesa el aludido poder exorbitante. Esa declaración extemporánea hace anulable (no existente) el acto que la contiene.

“Se da así una forma de incompetencia por razón del tiempo.

“La idea procedente se hizo extensiva, en un principio, a la declaración de incumplimiento en los contratos de obra pública. Pero luego, la sección III del Consejo de Estado en sentencia de 29 de enero de 1988 rectificó la doctrina en cuanto a la declaración de incumplimiento y la mantuvo frente a la caducidad. En dicho fallo y a guisa de conclusión se dijo:

“En suma, la administración podrá declarar el incumplimiento después del vencimiento del plazo contractual de ejecución y antes de la liquidación o dentro del acto liquidado mismo, pero no después de la expedición de éste.

Esto último habrá de entenderlo con referencia al sistema anterior, vigente hasta la expedición de la Ley 80, porque en dicho sistema esa declaratoria de incumplimiento tenía como única finalidad hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, en los términos del artículo 72 del derogado Decreto 222 de 1983.

“Frente a la nueva ley de contratación el poder exorbitante de declaración unilateral de incumplimiento desapareció como posibilidad autónoma, durante la vida del contrato o con posterioridad a su vencimiento, puesto que la administración no podrá declarar dicho cumplimiento sino como supuesto o apoyo para la declaratoria de caducidad del contrato.

“Desapareció así la posibilidad que traía el artículo 72 del Decreto 222 para hacer efectiva, como se dijo, la cláusula penal pecuniaria; cláusula que ya no figura dentro del nuevo estatuto como cláusula obligatoria, pero que sí podrá pactarse de común acuerdo entre las partes.

“Se observa en la imposibilidad para declarar ese incumplimiento algún retroceso, pero quizás en esa forma la administración será más cuidadosa en la utilización de los otros medios que la ley le confiere para lograr el cumplimiento del objeto contractual por parte de los contratistas.

Se anota que los límites temporales de los poderes exorbitantes de la administración, estudiados atrás y con referencia al régimen anterior, se conservan frente a la ley 80, ya que así lo dan a entender en forma inequívoca sus artículos 14, 15, 16, 17 y 18.

“Las voces de tales normas no dan margen a otra interpretación. Así, los artículos 15 y 16 hablan de la interpretación y de la modificación unilaterales durante la etapa de ejecución del contrato para evitar su paralización. En sentido similar los artículos 17 y 18 se refieren, en su orden, a la terminación anticipada en las hipótesis allí contempladas y a la caducidad del contrato si se presentan hechos graves de incumplimiento que evidencien su inminente paralización. En suma, pues, sólo podrán ejercerse esos poderes antes del vencimiento del contrato, excepción hecha de la liquidación unilateral del mismo en los casos en que ésta procesa, ya que, como es obvio, será una medida posterior a la terminación o anormal del convenio”.

(C.E., Sec. 3ª, jul. 18/97. Exp. 10703. M.P. Juan de Dios Montes Hernández).

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