•Sentencia 10731 de febrero 8 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RESPONSABILIDAD ESTATAL

ATENTADOS TERRORISTAS AL SERVICIO DE TRANSPORTE

EXTRACTOS: «Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 8 de febrero de 1995, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Antecedentes procesales

1. Las pretensiones.

El día 13 de julio de 1992, Eduardo Navarro Guarín quien obra en nombre propio, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que se declarara a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional responsable de la destrucción del vehículo de placas XK 97-59, modelo 88, de transporte público, ocurrida en el municipio de Lebrija, Santander, el día 12 de julio de 1990 y en consecuencia que se condenara a la demandada al pago de los perjuicios materiales y morales causados con el hecho.

2. Fundamentos de hecho.

El vehículo de placas XK 97-59, marca chevrolet, clase tracto-camión, modelo 1988, servicio público de carga, de propiedad del señor Eduardo Navarro Guarín, afiliado a la empresa de transportes Cotrasur fue retenido el día 12 de julio de 1990 por personas que se identificaron como subversivos, mientras cumplía la ruta Barrancabermeja-Medellín. Los delincuentes luego de intimidar al conductor del vehículo para que lo abandonara procedieron a incinerarlo, causando su destrucción total.

3. La sentencia recurrida.

El tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que de las pruebas que obran en el proceso no se deduce la responsabilidad del Estado, pues aunque se aceptara en gracia de discusión que la vigilancia policiva en las carreteras por donde los buses tenían que hacer sus recorridos fue ineficaz, este hecho no es suficiente para afirmar que la incineración del vehículo se produjo por la inoperancia de las autoridades, toda vez que se “desconocen la verdadera causa y autores del hecho, teniendo en cuenta que existen diversos motivos por los cuales puede producirse el incendio de un automotor, como son el corto circuito, el manejo indebido de productos inflamables u otros que necesariamente no implican actos terroristas”.

Agrega que “las pruebas recaudadas tampoco permiten determinar cuál era la situación de orden público de los municipios de Lebrija y Barrancabermeja para la época de los hechos, esto es, si existía paro cívico o desórdenes propiciados por grupos guerrilleros, bien a causa de alza en los precios de servicio público o por simples intereses bandoleros que generaran una situación de notoria inseguridad, o de constreñimiento para la prestación del servicio público de transporte, circunstancias que desde luego hubiesen requerido la intervención de las autoridades, redoblando la vigilancia en el lugar”.

Concluye que no es admisible la responsabilidad que se pretende deducir contra la Nación porque “no existe el soporte probatorio válido que demuestre la ineficiencia del ente demandado en el cumplimiento de su obligación constitucional o el desequilibrio de las cargas públicas sobre el cual se pueda edificar juiciosamente un fallo de condena”.

(...).

Consideraciones de la Sala

La Sala confirmará el fallo de instancia por las razones que pasan a exponerse.

1. La responsabilidad del Estado por atentados terroristas.

En relación con la responsabilidad del Estado por los daños producidos a las personas o a los vehículos que prestan servicio público de transporte o de carga por actos terroristas, la jurisprudencia ha considerado que hay lugar a condenar al Estado cuando el hecho se produce con ocasión de una falla del servicio de vigilancia, porque se solicite la protección a las autoridades públicas o se presenten situaciones de particular alteración del orden público debidas regularmente al alza en el transporte y aquéllas no brinden la protección requerida o lo hagan de manera insuficiente.

También ha considerado que en los casos en que se obliga al transportador a prestar el servicio en momentos de alteración del orden público, el Estado debe responder por los perjuicios que aquéllos sufran, así se preste la debida vigilancia, porque se produce en estos casos un desequilibrio en las cargas públicas (daño especial).

En los demás eventos se ha exonerado a la administración de responsabilidad en razón del carácter relativo de la falla del servicio, en consideración a los recursos con que cuenta el Estado para confrontar los grupos al margen de la ley y la imposibilidad en que se encuentra para brindar a cada persona una vigilancia especial.

Así en sentencia del 11 de diciembre de 1990, consejero ponente Carlos Betancur Jaramillo, expediente 5417, actor Julia María Cáceres Buitrago y otros, se condenó al Estado por la muerte de una persona que viajaba como pasajera en un bus que fue incinerado por un grupo de agitadores que protestaba por el alza en el servicio público de transporte, cerca a la UIS en Santander, por considerar que hubo falla del servicio al no prestarse una adecuada protección en un sitio de alta peligrosidad, conocido de antemano por las autoridades. Dijo la Sala:

“Si bien es cierto la Sala estima que en casos como el narrado en la demanda no puede exigírsele a la autoridad que ponga a cada vehículo de transporte de pasajeros una escolta especial, por carencia de medios y de personal, sí considera que en estados especiales de agitación se debe redoblar la vigilancia en aquellos lugares de mayor riesgo dentro del perímetro urbano de la ciudad y en especial en ciertas rutas.

En otras palabras, cuando la administración le exige a los transportadores que asuman una carga excepcional o riesgo especial para que no se paralice el servicio, deberá como contrapartida redoblar la vigilancia para evitar los desmanes contra los que lo presten en condiciones adversas. Si pese a haberlo hecho se produce el daño, sin que pueda hablarse de fuerza mayor, la indemnización de éste se hará con base en el rompimiento del principio de la igualdad frente a las cargas públicas. En cambio, si a pesar de las circunstancias adversas no se dio ninguna protección especial a los transportadores el asunto podrá resolverse como un caso más de falla del servicio”.

Esta posición fue reiterada en sentencia del 11 de noviembre de 1993, consejero ponente Daniel Suárez Hernández, expediente 8233, actor Hilario Mantilla Mantilla, en la cual se condenó a la Nación por los perjuicios ocasionados al actor por el incendio del vehículo de su propiedad, producido por grupos terroristas, que protestaron por un alza del transporte. Dijo la Sala:

“…si el Estado admite que el particular intervenga como colaborador, éste es digno de que se le preste una especial protección, más aún, cuando se presentan circunstancias notorias de inseguridad, de constreñimiento para la no prestación del servicio como ocurre en épocas de paro cívico o protestas por alzas en las tarifas o simplemente por el prurito de los grupos guerrilleros o terroristas de salir a hacer arengas o a cometer fechorías en esos centros de aglutinamiento humano”.

Igualmente, en sentencia del 30 de octubre de 1997, consejero ponente Juan de Dios Montes Hernández, expediente 12.273, actor Camel Bulfaif Gattas, se condenó a la Nación por los daños sufridos por el vehículo de servicio público que cubría la ruta Cali-Buenaventura al considerar que hubo falla del servicio, pues no obstante la solicitud de la empresa para suspender la ruta en consideración a la escalada terrorista que se venía desarrollando en el sector y en particular contra los vehículos de la empresa Expreso Trejos Ltda., el Intra se negó a atender su petición bajo amenaza de sanción y tampoco prestó la vigilancia requerida. En esa oportunidad dijo la Sala:

“En el caso que se examina, la Policía Nacional inobservó el deber que le imponían la Constitución Nacional, la ley y los reglamentos del servicio, de asegurar el mantenimiento del orden público y por contera, garantizar la prestación eficiente del servicio público de transporte a todos los habitantes del territorio nacional y de proteger tanto la vida como los bienes de los particulares encargados de realizarlo.

Tales obligaciones fueron violadas, si se tiene en cuenta que la empresa de transporte público a donde el bus se encontraba afiliado se le exigía, pese a la forma sistemática como se venía atentando contra su patrimonio, continuar prestando el servicio de transporte a la comunidad, aun cuando no se adelantaron operativos tendientes a restablecer el orden, lo cual facilitó se consumara el acto terrorista”.

Así mismo, la Sala ha negado las pretensiones de los demandantes frente a supuestos de daños a los vehículos de servicio público causados por particulares, cuando no se acredita que el interesado haya solicitado especial protección del Estado o que se esté en presencia de situaciones de alteración del orden público, v.gr. en la sentencia de 7 de octubre de 1994, consejero ponente Daniel Suárez Hernández, expediente 9343, actor Aureliano Saavedra Archila, consideró la Sala lo siguiente:

“…sin desconocer que la región del Magdalena Medio está afectada por la presencia de movimientos subversivos, lo cierto es que no demostró el actor que hubiera reclamado alguna protección especial para en esa forma prestar el servicio de transporte a que se había comprometido. Si no hubo, pues, exigencia de vigilancia especial, previa a la prestación del servicio, de lo cual no hay prueba en el proceso, mal podría cuestionarse a la demandada por no suministrar ese servicio individualizado. Cabe recordar cómo el testigo y conductor del bus…expresó que antes del incendio del automotor “pasamos por el ejército y no nos requisó entonces seguimos”, lo que permite deducir que la fuerza pública sí se hallaba en la región y que procuraba la protección de los habitantes del sector. Otra cosa es la imposibilidad física en que se encuentran las fuerzas del orden para ejercer en forma total y permanente la vigilancia sobre el sistema vial nacional o siquiera sobre las carreteras que llegan a las zonas de mayor alteración del orden público. Esta utópica posición ciertamente no puede exigírsele al Estado colombiano y, por consiguiente, mal haría en atribuirle responsabilidad a la administración por hechos respecto de los cuales física y humanamente está imposibilitada para atender”.

En el mismo sentido se profirieron las sentencias del 5 de septiembre de 1996, expediente 10.461, actor Laureano Calvache y otro, y del 2 de mayo de 1998, expediente 12.508, actor Aseguradora Colseguros, ambas con ponencia del consejero Jesús María Carrillo Ballesteros, por considerar que no hubo requerimiento previo a la autoridad para la protección y que el carácter relativo de la falla del servicio permite exonerar al Estado de responsabilidad en relación con hechos ejecutados por grupos al margen de la ley. En la primera de las providencias relacionadas se dijo lo siguiente:

“El presente caso visto a la luz de la jurisprudencia que reiteradamente ha elaborado la corporación, no permite a la Sala acceder a las súplicas de la demanda, ni definirse el sub examine bajo la tesis de la falta o falla del servicio ni al del daño especial.

Se predica lo primero porque en esencia se trata de un acto terrorista que por su naturaleza es de ejecución intempestiva y éste no fue precedido por ningún aviso a la fuerza pública. Y porque tampoco está acreditado que la institución hubiese podido, dentro de sus funciones constitucionales y legales de guardadora del orden público como de protectora de la vida y los bienes de los ciudadanos, establecer con certeza las condiciones de tiempo, modo y lugar de la posible ejecución del ataque terrorista.

Y menos existe la posibilidad de deducirle responsabilidad a la administración por los hechos que se le imputan cuando en el plenario no está acreditado que las fuerzas del orden participaran directa o indirectamente en los hechos con motivo de los referidos acontecimientos. Igualmente no está acreditado que los damnificados solicitaran especial protección para sus bienes. Caso en el cual si ello hubiere acontecido y no proporcionada en forma efectiva por la autoridad, dicha negligencia comprometería la responsabilidad patrimonial de la administración (…).

En cuanto a lo segundo, es decir, la imposibilidad jurídica de aplicar la tesis del daño especial resulta pertinente indicar que, en primer lugar, los hechos y daños fueron causados por terceros que, si bien obraron al margen de la ley, no por ello automática e indefectiblemente vinculan patrimonialmente al Estado para resarcir los perjuicios, pues no es dable exigir de la administración lo imposible, o aquellas cargas que superen su verdadera capacidad de acción y reacción para controlar el orden público, toda vez que sus recursos no permiten disponer al pie de cada ciudadano, en cada metro de las vías, en cada rincón del país, un agente del orden para garantizar la seguridad en términos absolutos de nuestra organización política”.

Si bien la falla del servicio ha sido el fundamento de la responsabilidad en la generalidad de las sentencias por actos terroristas, también se destacan los casos en que se ha considerado que se produjo un daño especial porque el acto estuvo dirigido contra un objetivo claro, representativo de la entidad estatal en ejecución del cual se afectó un interés particular. Se ha entendido que por razones de equidad esos daños no deben ser asumidos por la víctima, sino por el Estado que es el objetivo contra el cual están dirigidos, quien con su actividad ha generado dicha reacción y por lo tanto están a su cargo. Así, en sentencia del 23 de septiembre de 1994 se dijo lo siguiente:

“Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado”(1).

(1) C.P. Julio César Uribe Acosta, expediente 8577, actor Justo Vicente Cuervo Londoño. En igual sentido sentencias del 5 de julio de 1991, C.P. Daniel Suárez Hernández, expediente 1082, actor Aníbal Orozco Cifuentes y del 9 de febrero de 1995, C.P. Julio César Uribe Acosta, expediente 9550, actor Luis Carlos Castellanos Ruiz y Otros.

Igualmente, la Sala al resolver algunos casos relacionados con el acto terrorista perpetrado el 6 de diciembre de 1989 contra las instalaciones del DAS, en Bogotá, no obstante proferir las sentencias con fundamento en la falla del servicio, hizo la siguiente reflexión:

“De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que la administración incurrió en falla del servicio público de vigilancia y seguridad y que si bien el servicio funcionó, lo hizo en forma defectuosa, lo cual compromete su responsabilidad.

No obstante la conclusión precedente, encuentra la Sala que podría declararse igualmente la responsabilidad administrativa del Estado aun si no existiera en el acervo probatorio evidencia de la negligencia y omisión de la entidad demandada en el cumplimiento de sus funciones, con fundamento en la teoría de la responsabilidad por daño especial.

En efecto, aun si el obrar del centro jurídico de imputación demandado hubiese sido diligente y cuidadoso en el cumplimiento de las órdenes acerca de las medidas de protección y seguridad impartidas por sus superiores, la entidad pública debe responder patrimonialmente con base en los principios de equidad, solidaridad social y el de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas como fundamentos mediatos de responsabilidad, porque una persona o un grupo de ellas no tiene por qué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional frente a las fuerzas desestabilizadoras de ese orden (...).

Si bien es cierto que en el presente caso el atentado terrorista no fue dirigido contra un establecimiento militar del gobierno, sí lo fue contra el edificio en donde funcionaba el Departamento Administrativo de Seguridad del Estado. Y lo propio cabría decir cuando esos hechos se dirigen contra las instalaciones en donde funcione la fuerza pública, la cual está integrada no sólo por las fuerzas militares sino también por la Policía Nacional (C.P., art. 216)”(2).

(2) Sentencia del 4 de julio de 1997, expediente: 10.098, actor Abraham Ávila Rondón y otros. En el mismo sentido sentencias de julio 10 de 1997, expediente 10.229, actor sociedad Díaz y Cía. S. en C.; del 14 de agosto de 1997, expediente 10.235, actor María Cristina Bríñez; del 14 de agosto de 1997, expediente 10.490, actor José Uriel Chávez y del 28 de agosto del 1997, expediente 10.697, actor Blanca Nelly Poveda de Pulido y otros, todas con ponencia de quien redacta este fallo.

2. La ayuda humanitaria prevista en la ley para las víctimas de atentados terroristas.

En ejercicio de las facultades derivadas de la declaración del estado de conmoción interior (D. 1793/92 y D. 261/93), el Presidente de la República expidió el Decreto 444 de 1993 con el objeto de responder a la necesidad de prestar una ayuda humanitaria a las víctimas de atentados terroristas, con fundamento en los principios constitucionales de respeto a la dignidad humana, la prevalencia del interés general, la igualdad y la solidaridad social, entre otros.

Allí se precisó que dicha ayuda no implicaba el reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva entidad pública de responsabilidad por los perjuicios causados con los atentados terroristas (art. 29) y además que en el evento en que dichas entidades fueran condenadas a reparar los daños causados a las víctimas, del monto total de los perjuicios habrían de deducirse las sumas(3) que hubieren entregado en razón de los programas de asistencia previstos en el decreto (art. 30).

(3) Esta disposición ha sido aplicada por la Sala, por ejemplo, en sentencias del 22 de julio de 1996, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, expediente 10.396, actor sociedad Compañía Importadora Automotriz de Partes y Accesorios Ltda. y del 10 de julio de 1997, expediente 10.229, actor sociedad Díaz y Cía. S. en C., con ponencia de quien redacta este fallo.

Estas dos últimas disposiciones fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional(4), por considerar que el mandato del artículo 29 del decreto no impedía que “a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se defina lo relativo a la existencia o inexistencia de la responsabilidad que pueda corresponderle a determinado sujeto público, por los perjuicios recibidos por las víctimas del terrorismo”.

(4) Sentencia 197 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Y en cuanto a la reducción de las sumas reconocidas por razón del decreto de las indemnizaciones a que fuera condenada la entidad, la Corte Constitucional consideró que dicha disposición era exequible porque además de consultar los principios de justicia y equidad se ajustaba al ordenamiento superior pues “la reparación del daño con fundamento en la responsabilidad estatal no puede constituir una fuente de enriquecimiento. El resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con la magnitud del daño causado, mas no puede superar ese límite; y es obvio, que si el Estado ha reparado, en parte, ese perjuicio, no puede ser condenado de nuevo a reparar la porción ya satisfecha”.

Con un contenido similar, se expidió la Ley 104 de 1993, que tuvo una vigencia inicial de dos años(5) y que en desarrollo del principio de solidaridad social y dado el daño especial sufrido por las víctimas, dispuso en el título II la asistencia humanitaria a través del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Inurbe y demás entidades públicas dentro del marco de su competencia legal, en materia de salud, vivienda, crédito y educación. Concretamente en relación con vehículos de transporte público urbano se dispuso en el parágrafo del artículo 35 que “no obstante las líneas de crédito para reposición o reparación de vehículos, el Gobierno Nacional mantendrá el seguro de protección de vehículos de transporte público urbano e intermunicipal contra atentados terroristas”.

(5) La ley fue prorrogada por dos años más mediante la Ley 241 de 1995. Así mismo, el artículo 131 de la Ley 418 de 1997 estableció una vigencia de dos años que se extiende hasta el 26 de diciembre de 1999.

En las últimas normas del título II de la ley se previó igualmente que “la asistencia que la Nación o las entidades públicas presten a las víctimas de los atentados terroristas…no implica reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva entidad de responsabilidad alguna por los perjuicios causados por el atentado terrorista” (art. 46) y que “en el evento en que la Nación o las entidades territoriales sean condenadas a reparar los daños a las víctimas de atentados terroristas, del monto total de los perjuicios que se liquiden se deducirán las sumas que la Nación o las entidades públicas hayan entregado a las víctimas o en favor de las mismas…”.

En términos muy similares, la Ley 418 de 1997 prevé en el título II la “atención a las víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado”, la cual será prestada por la red de solidaridad social “y por las demás entidades públicas dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho”. De igual manera prevé la ley que la asistencia que la Nación o las entidades públicas presten a las víctimas no implica reconocimiento por parte suya de “responsabilidad alguna por los perjuicios causados por tales actos” (art. 47).

En relación con la reparación de los daños que pudieran sufrir los propietarios de los vehículos de transporte público por razones de actos terroristas, con anterioridad a 1992, el Estado contrataba seguros de amparo para cubrir dichos riesgos por los lapsos en los que se anunciaba la celebración de actos que implicaran posibles perturbaciones del orden público. Así, por ejemplo, el Presidente de la República, haciendo uso de las facultades derivadas de la declaración de estado de sitio (hoy estado de conmoción interior, art. 213 de la Constitución) celebró mediante Decreto 2205 de 1988 con La Previsora S.A., compañía de seguros, un contrato de seguros para amparar los vehículos de servicio público de transporte colectivo de pasajeros, para garantizar la prestación del servicio durante los actos de alteración del orden, con cobertura en todo el territorio nacional por el término de 72 horas, comprendidas entre las 00:00 horas del día 26 hasta las 24:00 horas del día 28 de octubre de 1990, fechas en las cuales estaba prevista la realización de un paro organizado por las centrales obreras.

De igual manera, mediante Decreto 2764 de 1990 se ordenó contratar con la misma entidad un seguro por el término de 72 horas, comprendidas entre las 18:00 horas del día 13 hasta las 18:00 horas del día 16 de noviembre de 1990, para cubrir los riesgos que eventualmente pudieran sufrir los vehículos que prestaran el servicio público de pasajeros durante esas fechas en las cuales estaba prevista la realización de un paro laboral.

A partir de 1992, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público celebró con La Previsora S.A. un contrato de seguro para amparar los vehículos de servicio público que sufrieran daños causados “por actos malintencionados de terceros”, que ha prorrogado y modificado en forma sucesiva para cubrir en la actualidad los daños que sufran los vehículos por “actos provenientes de huelgas, amotinamientos, conmociones civiles y/o terrorismo cometidos por grupos subversivos” y que excluye los riesgos amparados por el Instituto Nacional de Vías conforme a la póliza que contrajo con la misma entidad aseguradora para cubrir daños causados por actos terroristas.

En este orden de ideas se concluye que el Estado ha previsto mecanismos de ayuda humanitaria para las víctimas de actos terroristas, que no implican la aceptación de responsabilidad por esos hechos. En consecuencia, para deducir dicha responsabilidad no basta acreditar la ocurrencia de tales actos sino que es necesario demostrar además que ellos son constitutivos de una falla del servicio o de un daño especial, de conformidad con los criterios que la ley y la jurisprudencia han desarrollado al respecto.

3. La inexistencia de responsabilidad del Estado en el caso concreto.

En relación con las circunstancias en que se produjo el daño, obra el testimonio del señor Jairo Navarro Lizarazo, hijo del actor y quien conducía el vehículo en el momento de los hechos.

(...).

Dado que en relación con el hecho no se aportó ninguna prueba diferente al testimonio del señor Jairo Navarro Lizarazo y que éste ni presenció el hecho pues fue obligado a ocultarse en una alcantarilla, ni tiene conocimiento de los móviles ni de los autores del mismo y por lo tanto no está acreditado que el hecho constituyó un acto terrorista dirigido contra un objetivo representativo del Estado, forzoso es concluir que no se dan los presupuestos para proferir una condena por daño especial.

Tampoco podrá condenarse al Estado por falla del servicio porque no se demostró que el día de los hechos se hubiera presentado en el área una situación de perturbación del orden público que demandara una especial vigilancia del Estado; tampoco se acreditó que el actor hubiera requerido de las autoridades una mayor protección con anterioridad a la ocurrencia del hecho ni que las autoridades hubieran desatendido su deber de prever y controlar el hecho, pues sólo tuvieron conocimiento del mismo con posterioridad a su ejecución».

(Sentencia de febrero 8 de 1999. Expediente 10.731. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

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