•Sentencia 10757 B 323-6 de marzo 18 de 1999

Consejo Superior de la Judicatura

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Magistrado Ponente

Enrique Camilo Noguera Aaron

CSJ. Cundinamarca

Ref.: Apelación en proceso disciplinario al doctor Néstor Olinto Quintero Álvarez, Juez 25 Civil del Circuito de Bogotá.

Aprobado según acta de Sala Nº 12 del 18 de marzo de 1999.

Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS.

II. Consideraciones previas:

Para los efectos de situar el caso dentro del marco conceptual de la violación de la Constitución y la ley como falta disciplinaria, conviene expresar las siguientes consideraciones:

1. Varias son las normas constitucionales que establecen como deber de los habitantes del territorio el acatamiento a la Constitución y la ley, deber al cual los funcionarios judiciales, más que las demás personas, están obligados cumplir por ser su función prístina declarar el derecho y técnicamente como la función pública encargada de administrar justicia (arts. 4º, 6º, 95, 230 de la Constitución Nacional entre otros) aplicando la ley a los casos sometidos a su decisión.

Diversas pueden ser igualmente las consecuencias del incumplimiento de la Constitución y la ley por parte del juez, generadoras de diversas acciones como son la acción de tutela en los casos constitutivos de “vías de hecho”, la de reparación directa por error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o privación de la libertad, la acción penal y la disciplinaria, según sea el bien jurídico protegido.

No siendo del caso examinar las condiciones excepcionales en que proceden la acción de tutela por las llamadas “vías de hecho” ni la de reparación directa por el error judicial, ni tampoco la penal, corresponde dilucidar si todo incumplimiento de la ley y la Constitución por parte del juez es constitutivo de falta disciplinaria.

2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha ido reiterativa en el sentido de que el ejercicio autónomo e independiente de la función judicial no es susceptible de controvertirse a través de la acción disciplinaria, bajo el entendido de que esta función se concreta y expresa en la interpretación de la norma y la valoración de la prueba existente en el caso particular objeto de decisión. Este criterio pone de presente por consiguiente, que las equivocaciones en los expresados aspectos en que puedan incurrir los jueces de primer grado deben corregirse o enmendarse en un primer plano por el juez de grado superior dentro de la misma jurisdicción, tal es la finalidad de la doble instancia y en general de los recursos establecidos por las leyes procedimentales, y en un segundo estadio por el ejercicio excepcional de las acciones de protección constitucional y de responsabilidad por acción de los funcionarios judiciales. Esta consideración de encontrar en la función judicial autonomía e independencia en su ejercicio sirve adicionalmente para estimar que la acción disciplinaria en principio carece de aptitud y virtud para entrar a revisar los fundamentos jurídicos y fácticos consignados en providencias de otras jurisdicciones.

En sentencia T-625 de 1997 (nov. 28) la Corte Constitucional razonó así en torno a este aspecto:

“De ninguna manera la jurisdicción disciplinaria puede tener el alcance ni el sentido de última instancia respecto de las decisiones judiciales en las distintas especialidades del derecho, ni su papel puede constituir motivo ni razón válida para que, a través de ella, tome para sí el nivel —que no le da la Constitución— de supremo e incontrovertible intérprete de la normatividad legal en todos los órdenes y en todas las ramas de la jurisdicción, arrasando las competencias y coartando a los jueces la libertad que la Carta Política les garantiza en el análisis de los hechos y del derecho aplicable en los asuntos que son sometidos a su consideración”.

3. No es entonces el ordinario y común incumplimiento del deber de ceñirse a la Constitución, la ley o el reglamento, el constitutivo de falta disciplinaria de los funcionarios judiciales, sino el que por las características de la transgresión sea “manifiesto”. Esta afirmación sirve para fijar con mejor precisión la falta disciplinaria de que trata el artículo 153-1 de la Ley 270 de 1996, lo que se hace con fundamento en el artículo 278 de la Constitución, que no porque se refiera a funciones del Procurador General de la Nación, puede dejar de ser el catálogo fundamental de las más graves faltas en que pueden incurrir los servidores públicos, entre los que están los funcionarios judiciales y que acarrean o pueden acarrear destitución.

Si bien, como lo ha sostenido la Sala, el poder disciplinario radicado en la Procuraduría General de la Nación es distinto del otorgado constitucionalmente a esta corporación en atención a que el primero se expresa en actos administrativos y el segundo en actos jurisdiccionales, las conductas antiéticas señaladas en el artículo 278 de la Constitución Política están concebidos como verdaderos atentados contra los fines de la función pública, de la que es parte esencial la actividad judicial, en las que puede incurrir, por sus mismas condiciones, cualquier servidor público.

De esta suerte, el artículo 153-1 de la Ley 270 de 1996 debe entenderse en el sentido de que el incumplimiento o la transgresión de la Constitución, la ley o el reglamento deben ser “manifiestos” y que la incursión en ella puede dar lugar a destitución.

“Manifiesto”, según el Diccionario de la Lengua Española es lo que es patente, claro y ostensible, que puede mostrarse; lo que significa que el incumplimiento de la norma debe percibirse a simple vista o comprenderse a la simple comparación de la decisión en que se materializa la conducta con la norma específica que ha debido observarse, sin necesidad de lucubraciones o razonamientos sobre el tema.

La percepción manifiesta, como forma de cognición sensorial refleja el objeto con el conjunto de sus particularidades visibles y exteriores, sin adentrarse en sus aspectos esenciales y generales, lo cual significa, descendiendo a la hipótesis legal tipificadora de la falta disciplinaria consistente en incurrir en el incumplimiento de la Constitución o la ley, que es indispensable que la conducta transgresora se visualice prima facie, sin que se derive o deduzca de otro comportamiento.

4. Como la falta a que se refiere el fallo apelado tuvo lugar con ocasión del trámite dado a una acción de tutela y por razón de la decisión tomada en el caso, importa examinar si los derechos fundamentales protegidos constitucionalmente son absolutos o si por el contrario relativos y limitados por la convivencia social.

El artículo 2º de la Carta Política consagra como fines esenciales del Estado colombiano aparejados a la protección y efectividad de los derechos y deberes constitucionales y a la promoción de la prosperidad general, el aseguramiento, por parte de las autoridades públicas, del cumplimiento de los deberes sociales del Estado. A su vez el artículo 1º del mismo estatuto superior, al definir al Estado como una república democrática participativa y pluralista, establece que tales atributos se fundan en el respeto a la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad de quienes la integran y en la prevalencia del interés general.

Se deduce de la lectura y esencia de las normas constitucionales a que se ha hecho referencia que la finalidad prístina del Estado colombiano, así el concepto aparezca referido sólo a la actividad económica (C.N., art. 333) es el “bien común” noción que concilia las pugnas entre la libertad de los gobernados y la autoridad de los gobernantes y que consiste al decir de Johannes Messner (profesor vienés citado por José Castán Toberías en “Los derechos del hombre”) “en una realidad propia del todo social, en cuanto tal, que hace posible a los miembros de la sociedad la existencia plenamente humana” y que bien puede traducirse en el orden práctico en el bien de la sociedad comunitariamente considerada.

Los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos y amparados por la acción de tutela de esta suerte están inseparablemente vinculados al desenvolvimiento de la personalidad y a la realización del “bien común”, cuyos alcances fija y determina el Estado para delimitar el contenido de tales derechos. O sea que los derechos fundamentales están limitados por el bienestar o interés general o “bien común”.

En la ponderación del bien común y para hacer efectivos los derechos ciudadanos, unas de las actividades en que se expresa el poder público, la función ejecutiva, asume a través de su órgano un poder que se denomina poder de policía administrativa cuando se trata de intervenciones de la administración pública destinadas a imponer limitaciones a las libertades de los individuos con el propósito de asegurar el orden público (André de Laubadere) o la disciplina exigida por la vida en sociedad (Jean Rivero); y poder de policía judicial si tiene por objeto buscar y poner a disposición de los jueces a los autores de las infracciones ya cometidas y a preparar la represión que ha de ejercer el juez penal como delegatorio que es del poder público de castigar los atentados contra el orden social.

De esta manera queda fuera de deuda que las actividades y actos en que se manifiesta la “policía administrativa” corresponden en estricto sentido a funciones administrativas desarrolladas por órganos y autoridades de la rama ejecutiva del poder público; y que de igual modo son administrativas las funciones desplegadas por quienes ejercen el “poder de policía judicial” así se trate de servidores públicos adscritos a la rama judicial (Fiscalía) o a la rama ejecutiva, tal es el caso de las superintendencias y el DAS o a los organismos de control como la Procuraduría y la Fiscalía.

Es verdad inconcusa entonces que el poder de policía judicial es ejercicio de la función administrativa que sin desvirtuarse en su misión de constatar la comisión de la infracción, identificar a los autores y reunir las pruebas con la finalidad de hacer eficaz la acción de la jurisdicción penal y precisamente para garantizar tal fin, puede imponer limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales.

El Decreto 2110 de 1992, atribuye al Departamento Administrativo de Seguridad funciones de policía judicial a términos del artículo 7º cuyo inciso primero es del siguiente tenor:

“ART. 7º—Funcionamiento de la policía judicial. Para el cumplimiento de las atribuciones propias del Departamento Administrativo de Seguridad, ejercen permanentemente funciones de policía judicial”.

En consecuencia, el DAS puede imponer limitaciones a los derechos fundamentales en desarrollo y ejercicio de su poder de policía judicial; pero además como dependencia que es de la rama ejecutiva en este organismo se materializa, por razón de esta específica función, la colaboración que debe prestar el gobierno a los funcionarios judiciales conforme al mandato de los artículos 113 y 201 de la Carta Política disposiciones en que indudablemente y de manera patente se fundamenta el poder policivo que se ha venido examinando.

5. En lo que atañe a la regla general del “non bis in idem” con relación al régimen disciplinario de las funciones judiciales cabe decir que la compatibilidad de las sanciones disciplinarias impuestas por un hecho determinado y las penas a que penalmente ese mismo hecho pueda dar lugar, encuentra su justificación en la diferencia de bienes jurídicos lesionados que en el caso de la infracción disciplinaria es la organización y función judicial y en el delito por parte del funcionario, el servicio que la sociedad exige de los jueces.

III. Revisión en la instancia y sanción penal

La conducta inmersa y contenida en el fallo de tutela proferido por el juez 25 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá de entonces doctor N. Q., materia de esta investigación, fue rectificada por fallo de agosto 4 de 1995 proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá por medio del cual se revocó la sentencia de 5 de julio de 1995 del mencionado juzgado 25 y en su lugar se negó el amparo constitucional solicitado (fls. 89 a 107 c. ppal.).

De otra parte y como consecuencia de la correspondiente investigación penal, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá por intermedio de su Sala Penal y por sentencia de agosto 2 de 1996, condenó al doctor N. O. en su calidad de juez a cuarenta (40) meses de prisión y multa de cincuenta y cuatro (54) salarios mínimos por haberlo encontrado responsable de haber cometido el delito de prevaricado por acción, decisión que fue confirmada por sentencia de agosto 27 de 1997 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia (anexo 6).

IV. Las diversas transgresiones legales imputadas

1. Se dice en el fallo apelado que, por razón de la decisión tomada se causó agravio al inciso segundo del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 así como al 13 del mismo estatuto en atención a que al pedirse la protección de derechos fundamentales del actor y de su familia, se resultó tutelando derechos del señor M. R. sin que en la demanda se hubiera manifestado que ésta no estaba en condición de promover su propia defensa, y que la persona contra quien se dirigió la acción era un simple ejecutor de una orden y no el responsable de la decisión de limitarle el derecho pretendidamente violado, condiciones de procesabilidad de indispensable observancia que fueron omitidas.

Las violaciones de las normas aludidas no resultan patentes y ostensibles ya que la orden de retirar la propaganda, afiches y volantes alusivos a la recompensa por los informes conducentes a la captura del señor M. R. pudo ser —en criterio del juez— un efecto de la protección del derecho del actor. Es más razonable considerar que la decisión tomada desborda la finalidad de la acción de tutela, por cuanto reclamándose por esta acción la protección de derechos subjetivos beneficiados con una protección constitucional superpuesta a la protección judicial ordinaria, la decisión y efecto de la misma no puede trascender del actor, menos si nada se dijo sobre el agenciamiento de derechos ajenos; y en cuanto a la parte demandada, no existen elementos de juicio, para negar que el juez entendió o pudo entender que la acción. También se dirigió contra el DAS, pues tal se deriva del artículo 1º del fallo.

La demanda de tutela da cuenta que el actor manifestó, bajo juramento no haber presentado otra acción sobre los mismos hechos, razón por la que el requerimiento que el fallo echa de menos al confrontar ésta con la acción de A. C., no resulta razonable (fl. 11, anexo 1º).

Tampoco resulta manifiesta la violación a los artículo 19 y 20 del mencionado Decreto 2591 de 1991, pues estas disposiciones otorgan facultades al juez para que las ejerzan según su criterio. Las expresiones “el juez podrá requerir informes” (art. 19) y “salvo que el juez estime necesario otra averiguación...” están concebidas como facultades discrecionales cuyo no ejercicio no es evidentemente “violación manifiesta” de las normas que las contienen.

Los posibles errores conceptuales y violaciones indirectas de la normatividad en que pudo incurrir el juez en relación con los aspectos reseñados caben perfectamente dentro del marco de la autonomía funcional del juez y la revisión y corrección de los mismos disponiéndose la modificación, reforma o revocación del proveído que los contiene por parte del juez de grado superior, tal como efectivamente ocurrió en el caso bajo examen, es justamente el objeto de la doble instancia que se surte dentro de la misma jurisdicción.

Las providencias contentivas de equivocaciones no perceptibles a primera vista no son legítimamente revisables ni examinables por la jurisdicción disciplinaria, porque están originadas en una interpretación de la ley y porque además de hacerlo se corre el riesgo de asumirse la condición de juez de segunda instancia en una jurisdicción distinta de la suya.

De esta suerte, es claro que los errores y falencias a que nos hemos referido precedentemente y en los que la Sala a quo encontró conducta antiética, fueron enmendados por la Sala Civil del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, al revocar el fallo de tutela del cuestionado juez N. Q., cumpliéndose así a plenitud la finalidad de la segunda instancia dentro de la misma jurisdicción.

2. Lo que sí no podía desconocer el juez disciplinado era que por virtud del poder de policía judicial, que es elemento constitutivo del “bien común” y de la finalidad del Estado dentro de los que además cabe el derecho de castigar de que el mismo es exclusivo titular, el Gobierno Nacional en desarrollo y cumplimiento de su función constitucional de prestar a la justicia la colaboración y el auxilio necesarios para hacer efectivas sus providencias (C.N., arts. 113 y 201), tal es la forma práctica de expresarse dicho poder de policía judicial, podía imponer limitaciones a los derechos fundamentales y específicamente a los invocados por el actor.

En este orden de ideas, como se ha visto, el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como organismo de la rama ejecutiva del poder público que es, ejerce por mandato de la ley, funciones de policía judicial, entre las cuales la específica señalada en el artículo 89 del Decreto 2110 de diciembre 29 de 1992, justamente destinada a poner a disposición de la justicia al autor de una infracción, disposición que dice:

“ART. 89.—Recompensas. Corresponde al director del Departamento Administrativo de Seguridad determinar los casos en los cuales se reconozcan recompensas, su cuantía y la oportunidad de su pago, a quien suministre informes que permitan hacer efectivo el cumplimiento de órdenes de captura dictadas con ocasión de la comisión de delitos en el territorio nacional o fuera de él, a la persona que proporcione informaciones y pruebas eficaces que fundamenten la responsabilidad penal o permitan hacerla extensiva a otras personas”.

Concuerda esta corporación con la Sala a quo en este aspecto, pues no era lógicamente posible soslayar ni desconocer las normas constitucionales y legales que facultaban al Gobierno Nacional para ejercer el poder de policía judicial precisamente cuestionado por la demanda de tutela instaurada. Estas violaciones de la Constitución y la ley resultan con observancia y aplicación del artículo 278-1 de la Carta, “manifiestas” y directas pues al confrontarlas con la cuestionada decisión se visualiza sin necesidad de mayor discernimiento ni lucubraciones que ésta se tomó como si la normatividad jurídica y concretamente los artículos 113 y 201 de la Constitución Nacional y el reproducido artículo 89 del Decreto 2210 de 1992, no existieran. Existe en el caso una patente inaplicación de unas normas, cuya ignorancia es inexcusable en el juez. Esta infracción de la Constitución (arts. 113 y 210) y de la Ley (D. 2110/92, art. 89) es gravísima por el alto grado de culpabilidad del funcionario, la perturbación causada en el servicio de justicia y los efectos de desconfianza e incredulidad de la sociedad frente a la administración de justicia.

En torno a este punto importa decir que la transgresión manifiesta de la Constitución y la ley por parte de un funcionario judicial, valorados los graves efectos del acto en que se expresa la infracción, puede dar lugar a destitución de conformidad con el artículo 278-1 de la Constitución.

La consideración de que tal precepto no es aplicable a los funcionarios judiciales tiene el inconveniente práctico de que habiendo incurrido dos funcionarios judiciales en un hecho disciplinable (dos magistrados de un tribunal por ejemplo) uno de ellos investigado por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio del poder preferente, y el otro por el Consejo Superior de la Judicatura, al primero se le podría destituir por incumplir la ley y la Constitución, en tanto que al segundo deberá imponérsele —por la misma falta cometida en idénticas circunstancias— una sanción más benigna, por no estar según esa misma opinión, tipificado tal comportamiento como falta gravísima en el artículo 25 de la Ley 200 de 1995; hipótesis que implicaría en esencia una flagrante transgresión al principio de igualdad frente a la ley consagrado en el artículo 13 de la Constitución cuyo inciso primero dice:

“ART. 13.—Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”.

Pero es que el artículo 25 de la Ley 200 de 1995, no señala en verdad todas las faltas gravísimas.

La Corte Constitucional al dar a entender que es falta gravísima que acarrea destitución, la consistente en “hacer contribuciones” a los partidos políticos por servidores públicos (art. 110 de la Constitución) así dijo:

“9. En relación con el inciso final del artículo 32, según el cual las faltas gravísimas, esto es, las descritas por el artículo 25 de ese mismo estatuto, se sancionan con terminación del contrato, es necesario hacer la siguiente precisión: el artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas haga contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a otros a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, los numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición constitucional pero no cubren todas las hipótesis, por lo cual la Corte entiende que esta prohibición constitucional sigue operando de manera autónoma como causa de terminación de los contratos, pues mal podría el legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional. Por ello la expresión acusada terminación del contrato de trabajo este artículo 32 será declarada exequible pero con esa precisión”.

De modo que no porque no esté en listada en el artículo 25 de la Ley 200 de 1995 la infracción “de manera manifiesta de la Constitución o la ley” deja de ser gravísimo el comportamiento y por tanto sancionable con destitución.

Además, ha señalado el alto tribunal constitucional en fallo 244 de 1996 (mayo 30):

“Con respecto a los funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278, numeral 1º, de la Constitución, que dice”:

(...).

“De conformidad con lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, la atribución de “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley”, sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario (C.N., art. 277, num. 6º)”.

De esta suerte, es indudable que los funcionarios judiciales están siempre en posibilidad objetiva de incurrir en las faltas tipificadas en el artículo 278-1 de la Constitución y particularmente pueden “infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley...” y ser “desvinculados del cargo” o destituidos si la conducta reviste características de gravísimas, tal es la conducta examinada.

3. En lo que atañe a la falta consistente en “derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones”, señalada como gravísima en el artículo 25-1 de la Ley 200 de 1995 y como causal de desvinculación en el artículo 278-1 de la Constitución, tal comportamiento se deduce de la misma violación manifiesta de la Constitución y la ley, de la conversación telefónica interceptada al señor M. R. relacionada con la acción de tutela y de las incidencias recaídas en el trámite de la misma, circunstancias independientes debida y plenamente probadas, la primera como indicio seguro y como falta autónoma según el análisis realizado, y las demás como hechos indicadores convergentes con el primero que llevan a una misma conclusión y que en último análisis, constituyen un conjunto de probabilidades susceptibles de provocar en el espíritu del juzgador de esta instancia la certeza de que el procesado debió recibir una compensación económica como contraprestación de la decisión tomada en el caso, máxime si como es evidente, se dio perfectamente además el indicio de oportunidad (Pietro Ellero) consistente en este particular evento en que el disciplinado se encontraba por razón del ejercicio del cargo de juez civil del circuito y con relación a la específica acción de tutela sometida a su decisión, en posición fácil para incurrir en la falta, único en el que se podía dar el contenido de la conversación telefónica.

V. Síntesis

Síntesis y compendio de lo expuesto es que el disciplinado incurrió en las faltas de que tratan los artículos 25-1 de la Ley 200 de 1995 y 153-1 de la Ley 270 de 1996 en concordancia con el artículo 278 de la Constitución.

Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR en todas sus partes el fallo de octubre 7 de 1998 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca en cuanto sancionó al ex juez N. O. con DESTITUCIÓN por las razones expuestas.

2. REGÍSTRESE la sanción impuesta conforme y para los efectos de los artículos 33 de la Ley 200 de 1995 y 62 del Decreto 196 de 1971.

Desanótese, notifíquese, comuníquese a la oficina de registro y control del Ministerio Público, al Tribunal Superior del Circuito Judicial de Cundinamarca, a la Sala administrativa de este consejo superior y devuélvase el expediente a la corporación a quo quien surtirá la notificación personal de esta providencia.

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