Sentencia 10862 de enero 30 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA EN MATERIA CONTABLE

REGULACIONES ESPECÍFICAS PARA LOS AJUSTES POR INFLACIÓN

EXTRACTOS: «Solicita el actor se declare la nulidad de las circulares externas 70 de septiembre 28 de 1998 y 50 de agosto 10 de 1999, expedidas por la Superintendencia Bancaria, en cuanto ordenan a las entidades vigiladas no ajustar por inflación las inversiones permanentes, por considerar que con tal disposición, excede la entidad supervisora sus facultades de regulación en materia contable (lits. a y b num. 3º art. 326 del EOSF), toda vez que los artículos 49, 51 y 68 del Decreto 2649 de 1993, ordenan ajustar por inflación los activos no monetarios, como son las “inversiones permanentes”.

Facultades de la Superintendencia Bancaria en materia contable.

Sea lo primero precisar que si bien corresponde a la Superintendencia Bancaria ejercer privativamente la función de control y vigilancia de las instituciones financieras, y entre sus objetivos está “asegurar la confianza pública en el sistema financiero y velar por que las instituciones que lo integran mantengan permanente solidez económica...”, así como “Prevenir situaciones que puedan derivar en la pérdida de confianza del público, protegiendo el interés general...”, tal como está previsto en el numeral 1º, literales a y e del artículo 325 del estatuto orgánico del sistema financiero; se ha entendido que en cumplimiento de tales objetivos no puede dicha entidad, en ejercicio de la facultad de instrucción, desconocer el contenido y alcance de las normas legales y reglamentarias que rigen la materia contable, puesto que tal como lo ha precisado la Sala en anteriores oportunidades (1) , y se infiere de lo previsto en el artículo 137 del Decreto 2649 de 1993 “por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia”, la facultad de instrucción dirigida a los entes vigilados en materia contable está subordinada a las normas expedidas por el Gobierno Nacional a quien se asigna la competencia de regulación en esta materia.

(1) Sentencias de marzo 5 de 1999, expediente 8971, C.P. Daniel Manrique Guzmán; marzo 26 de 1999 expediente 8930 C.P. Germán Ayala Mantilla; marzo 24 de 2000, expediente 9551 C.P. Delio Gómez Leyva.

El anterior criterio ha tenido como respaldo las disposiciones contenidas en los artículos 95 y 326 numeral 1º literales a y b del estatuto orgánico del sistema financiero, antes de ser modificados por la Ley 510 de 1999, que en su orden disponen:

“ART. 95.—Contabilidad. Régimen general. Las entidades vigiladas deberán observar las reglas generales que en materia contable dicte la Superintendencia Bancaria, sin perjuicio de su autonomía para escoger y utilizar métodos accesorios, siempre que éstos no se opongan, directa o indirectamente, a las instrucciones generales impartidas por la Superintendencia”.

“ART. 326.—Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. Para el ejercicio de los objetivos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia Bancaria tendrá las funciones y facultades consagradas en los numerales siguientes, sin perjuicio de las que por virtud de otras disposiciones legales le correspondan (...).

3. Funciones de control y vigilancia. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes funciones de control y vigilancia:

a) Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;

b) Fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad, sin perjuicio de la autonomía reconocida a estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios; siempre que éstos no se opongan, directa o indirectamente, a las instrucciones generales impartidas por la Superintendencia”.

Con la expedición de la Ley 510 de 1999, artículo 38, se modificó el artículo 95 del estatuto orgánico del sistema financiero, en los siguientes términos:

“ART. 95.—Contabilidad. Régimen general. La Superintendencia Bancaria se encuentra facultada para dictar las normas generales que en materia contable deban observar las entidades vigiladas, sin perjuicio de la autonomía de estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, de conformidad con la ley”.

De otra parte, la misma ley, modificó el literal b del numeral 3º del artículo 326 antes transcrito, así:

“b) Dictar las normas generales que deben observar las instituciones vigiladas en su contabilidad, sin perjuicio de la autonomía reconocida a estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, de conformidad con la ley”.

De acuerdo con los términos de las anteriores disposiciones, podría entenderse que con la nueva ley, se otorgaron a la Superintendencia Bancaria facultades más amplias en materia contable, al señalarse expresamente que tal entidad “se encuentra facultada para dictar las normas generales que en materia contable deban observar las entidades vigiladas”; disposición que difiere en cuanto a su contenido y alcance de la anterior, toda vez que aquella estaba limitada a “fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad”.

Lo anterior, porque, la expresión “fijar las reglas generales” que en materia contable deben atender las entidades vigiladas, que se utiliza en la nueva ley (sic), puede entenderse, desde el punto de vista conceptual, como equivalente al ejercicio de precisar, señalar o especificar, las formalidades y sistemas contables que deben emplearse, sin modificar la naturaleza y principios propios de los temas específicos objeto de regulación; mientras que el término “dictar las normas generales”, implicaría el ejercicio de pronunciar, promulgar o decretar los procedimientos que faciliten el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que rigen la materia contable. Sin embargo, esta última disposición no puede interpretarse como una permisibilidad del legislador para que el ente supervisor, pueda apartarse de los principios generales y normas básicas que rigen la materia contable.

En efecto, si bien puede la Superintendencia Bancaria decretar válidamente los procedimientos que regulan temas específicos, no puede desconocer las normas legales y reglamentarias que limitan su facultad reguladora en materia contable, ya que ésta se entiende referida a sus funciones de control, esto es a ordenar los correctivos necesarios para subsanar una situación concreta de orden contable de los entes vigilados, que debe ser ejercida dentro de los objetivos y principios generalmente aceptados.

El caso concreto.

Debe precisarse en primer término que mediante Circular Externa 14 de 2001 la Superintendencia Bancaria dispuso la eliminación de los ajustes por inflación para efectos contables en las entidades vigiladas, con aplicación a partir de los estados financieros correspondientes al mes de marzo del mismo año.

Lo anterior implica que la disposición contenida en las circulares 70 de septiembre 28 de 1998 y 50 de agosto 10 de 1999, según la cual se ordena no ajustar por inflación las “inversiones permanentes”, sobre la cual recae la demanda de nulidad ha perdido su vigencia. Sin embargo, corresponde a la Sala pronunciarse sobre su legalidad, pues como se ha reiterado por parte de la corporación, el acto administrativo derogado sigue amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo del mismo durante su vigencia; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declarada ajustado a derecho (2) .

(2) Sentencias de Sala Plena de enero 14 de 1991, expediente S-157, C.P. Carlos Gustavo Arrieta y de marzo 6 de 1991, expediente148, C.P. Jaime Abella Zárate.

Frente a las razones de ilegalidad denunciadas, proceden las siguientes consideraciones:

Dispone en lo pertinente el artículo 51 del Decreto 2649 de 1993:

“ART. 51.—Ajuste de la unidad de medida. Los estados financieros se deben ajustar para reconocer el efecto de la inflación, aplicando el sistema integral.

El ajuste se debe calcular con relación a las partidas no monetarias, utilizando para ello el PAAG anual, mensual acumulado, o mensual, según corresponda.

Son partidas no monetarias aquellas que, por mantener su valor económico, son susceptibles de adquirir un mayor valor nominal como consecuencia de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

Las partidas no monetarias que a la fecha de ajuste estén expresadas al valor actual o al valor presente no serán objeto de ajuste por inflación”.

Tratándose del ajuste de “inversiones”, establece el artículo 61 del mismo decreto:

“ART. 61.—Inversiones. Las inversiones están representadas en títulos valores y demás documentos a cargo de otros entes económicos, conservados con el fin de obtener rentas fijas o variables, de controlar otros entes o de asegurar el mantenimiento de relaciones con estos.

Cuando representan activos de fácil enajenación, respecto de los cuales se tiene el propósito de convertirlos en efectivo antes de un año, se denominan inversiones temporales. Las que no cumplen con estas condiciones se denominan inversiones permanentes.

El valor histórico de las inversiones, el cual incluye los costos ocasionados por su adquisición tales como comisiones, honorarios e impuestos, una vez reexpresado como consecuencia de la inflación cuando sea el caso, debe ser ajustado al final del período al valor de realización, mediante provisiones o valorizaciones”.

Un análisis integral de las anteriores disposiciones permite llegar a las siguientes conclusiones: la norma general (art. 51, inc. 4º) establece que no serán objeto de ajustes por inflación las partidas no monetarias que a la fecha del reajuste estén reexpresadas al valor actual o valor presente; mientras que la norma específica (art. 61, inc. 3º) dispone, en relación con las inversiones, que una vez éstas hayan sido reexpresadas como consecuencia de la inflación, cuando sea el caso, deben ser ajustadas mediante provisiones o valorizaciones. Es decir, que respecto de los activos no monetarios representados inversiones, no en todos los casos es procedente aplicar el ajuste por inflación, sino que ello depende de si el valor histórico de la inversión es inferior al valor actual o valor presente.

Así que, si el valor de la inversión inicial está conforme al valor actual o valor presente, no habrá lugar a efectuar el ajuste por inflación; y en tales condiciones dicho monto se comparará con el valor de realización para efectos de la presentación en los estados financieros, puesto que el objetivo de reconocer los efectos inflacionarios en los estados financieros es precisamente mantener actualizado el valor o costo histórico de la inversión. Por consiguiente si el valor de la inversión se encuentra actualizado no habría lugar a producirse ajuste alguno sobre el mismo tal como lo dispone el inciso 4º del artículo 51, al referirse bien sea al valor actual o al valor presente.

Ahora bien como de acuerdo con lo dispuesto en las circulares 70 de 1998 y 50 de 1999 objeto de la demanda, se dispone, en relación con las inversiones permanentes, una forma de contabilización distinta a la prevista en la norma específica contable a que se ha hecho referencia, tomando en consideración que el valor de mercado sea superior al costo por el cual se encuentra registrada la inversión; o por el contrario, que el valor de mercado sea inferior al costo por el que se encuentra registrada la inversión, reconociendo en cada caso la valorización o desvalorización de la inversión, resulta perfectamente viable, que sobre tales inversiones no se efectué el ajuste por inflación, pues con tal procedimiento se estaría presentando en los estados financieros un valor conforme a la situación de mercado que presenten las inversiones a una fecha determinada, o valor actual.

De otra parte, según lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 174 de 1994 y su Decreto Reglamentario 326 de 1995, artículo 8º, las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, deben atender las disposiciones que en materia de ajustes por inflación expida dicha entidad, lo cual implica que dentro de las facultades que tiene la superintendencia, se encuentra la de regular de manera específica el tema, por lo que en ejercicio de tales facultades puede disponer las medidas que considere pertinentes para dar aplicación al ajuste por inflación sobre los activos “no monetarios” sujetos a ajustes por inflación.

Así las cosas, no es aplicable a las entidades financieras, el artículo 61 inciso 3º del Decreto 2649 de 1993, en cuanto a reexpresar como consecuencia de los ajustes por inflación, el valor histórico de las inversiones, ya que existe norma especial para el registro contable de dichos activos como son las disposiciones contenidas en los numerales “4.3.2. Inversiones permanentes”, de las circulares objeto de la demanda, de las que hace parte el instructivo acusado, según el cual dichas inversiones no se ajustan por inflación, y para lo cual, como se dijo, tiene competencia la entidad supervisora.

Se concluye entonces, que si bien de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 inciso 2º y 51 inciso 2º del Decreto 2649 de 1993, se prevé el ajuste por inflación para todos los activos “no monetarios”, tales disposiciones de carácter general no son oponibles a las normas específicas que sobre el tema de los ajustes por inflación puede expedir la Superbancaria, por autorización legal.

En cuanto al artículo 68 inciso 1º ib., por el cual se ordena el ajuste por inflación sobre “los aportes en otros entes económicos”, concepto del cual participan las “inversiones permanentes” a que se refieren los actos acusados, debe precisarse que tal artículo hace parte de las normas técnicas específicas del estatuto contable, sobre las cuales la Superintendencia Bancaria tiene facultad para regular lo atinente al manejo de los activos pasivos y patrimonio de los entes vigilados por ella, por lo que tampoco se considera dicho precepto normativo oponible al instructivo que dispone el no ajuste por inflación de las inversiones permanentes, o aportes en otros entes económicos.

En conclusión, no incurren los apartes demandados en infracción a las normas específicas que rigen lo atinente a la materia contable en lo referente a los ajustes por inflación, así como tampoco a los principios generales consagrados en la primera parte del Decreto 2649 de 1993, por lo que se reconocen ajustados a la legalidad».

(Sentencia de 30 de enero de 2003. Expediente 10.862. Consejero Ponente: Dr. Germán Ayala Mantilla).

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