Sentencia 10865 de agosto 31 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECLAMACIÓN DE PERJUICIOS CONTRA EL ESTADO

INCIDENCIA DE LA CONDENA PENAL EN PERJUICIOS CONTRA EL AGENTE

EXTRACTOS: «Por los hechos objeto de este proceso, el día 19 de diciembre de 1995, el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Popayán condenó al señor Rodrigo Alegría López a la pena principal de dos años de prisión, multa de mil pesos, suspensión de un año en el oficio de conductor de vehículos automotores y al pago de 2.569 gramos de oro por los perjuicios materiales y de 100 gramos de oro por los perjuicios morales causados con el delito (fls. 268-291 C-6).

En relación con la procedencia de la acción de reparación directa en contra del Estado, no obstante la existencia de condena al pago de los perjuicios contra el agente causante del daño en el proceso penal, dijo la Sala en sentencias del 15 de mayo de 1997, expediente 10.150, actor Fortunato Pérez Polo y del 5 de junio de 1997, expediente 10.254, actores Stella Martínez de Posse y otro, ambos con ponencia de quien redacta este fallo, lo siguiente:

“1. La incidencia de la condena al pago de perjuicios en el proceso penal.

En el campo de la indemnización de perjuicios causados por el delito no cabe hablar de cosa juzgada frente a la acción indemnizatoria de perjuicios instaurada contra la administración, ni tampoco el asunto podrá gobernarse por las reglas de la prejudicialidad cuando simultáneamente se haya pedido la indemnización de perjuicios tanto en el proceso penal como en el de responsabilidad civil o patrimonial.

Para corroborar este aserto, se anota:

En la responsabilidad estatal por la falla del servicio se observan dos manifestaciones o hipótesis diferentes correspondientes al mismo fenómeno, así: a) De un lado, se observa falla del servicio anónima, en la cual se da el fenómeno perjudicial, pero no se identifica el funcionario que con su conducta irregular comprometió la responsabilidad del ente público al cual presta su servicio. b) Y de otro, se presenta la falta del servicio del funcionario, en la cual se identifica plenamente al sujeto responsable. En ambos eventos, se pone de presente que el servicio funcionó mal, no funcionó o funcionó tardíamente. Se entiende la falta del servicio del funcionario conexa con el servicio por oposición a la falta personal de éste, deslindada en un todo del servicio y que no compromete la responsabilidad del Estado.

En la primera hipótesis la administración es, en principio, la única responsable y la acción será sólo la de reparación directa para el restablecimiento de los perjuicios causados con el hecho u omisión de la entidad pública.

En la segunda hipótesis, en cambio, con la identificación del sujeto responsable, la persona damnificada tendrá dos acciones a su disposición para el restablecimiento de su derecho y aun dos sujetos responsables. De un lado, podrá demandar a la administración en acción de reparación directa; y de otro, podrá demandar al funcionario que con su proceder doloso o gravemente culposo le causó el daño (CCA, arts. 77 y 78; C.N., art. 90).

En esta segunda hipótesis —falta personal del funcionario— si el acto o la omisión de éste constituye un delito, su conducta personal deberá subsumirse, en primer término, en la normatividad penal; y podrá, en el caso de que esa conducta implique una falla del servicio, subsumirse en el régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado, porque esa conducta así individualizada, como lo ha reiterado la jurisprudencia, podrá poner en evidencia que el servicio público no funcionó, funcionó mal o funcionó tardíamente.

En este orden de ideas, cuando el accionar del funcionario constituya delito y evidencie la existencia de la falla del servicio, la persona damnificada podrá buscar el resarcimiento por dos vías legales diferentes, frente a dos sujetos responsables también diferentes: a través de la acción civil dentro del proceso penal contra el delincuente; o a través de la acción de reparación directa o patrimonial contra la entidad pública que tenía a su servicio al funcionario responsable.

Esas vías son alternativas, y este es el único sentido que les ha dado la ley, porque no puede aceptarse que puedan ejercerse conjuntamente para obtener, por cada una de ellas, la indemnización correspondiente, ya que en tal evento la persona damnificada se enriquecería en forma indebida o injusta.

Lo lógico sería, para evitar ese enriquecimiento, entonces, que utilizada una de las vías para el resarcimiento, no pudiera instaurarse la otra. Pero instauradas ambas no puede ni hablarse de una posible cosa juzgada, cuando ya una se haya decidido y esté la otra pendiente, ni de prejudicialidad.

No se da la cosa juzgada porque entre la sentencia penal que condena al pago de perjuicios y la acción de reparación directa que dispone ese pago, no existirá identidad de sujetos, uno de los supuestos para que tal figura se produzca. Obsérvese que en la acción civil dentro del proceso penal contienden el delincuente y el damnificado; y en la de reparación directa desaparece aquél para ser reemplazado por la administración.

Y no es un problema de prejudicialidad tampoco, porque la suerte de la una no está condicionada a la de la otra y porque las relaciones están sometidas a normatividades diferentes: la conducta delictuosa del sujeto implicado desde la perspectiva del ordenamiento penal; y la falla del servicio, desde la perspectiva de las reglas que gobiernan su funcionamiento.

Tan consciente de esta situación fue el legislador que señaló la prevalencia de la acción civil o patrimonial de responsabilidad (se habla de esta última frente a la responsabilidad estatal) sobre la civil dentro del proceso penal.

No otro sentido tiene el actual Código de Procedimiento Penal, el cual en su artículo 55 dispuso:

“ART. 55.—Sentencia condenatoria y pronunciamiento sobre los perjuicios. En todo proceso penal en que se haya demostrado la existencia de perjuicios provenientes del hecho investigado, el funcionario procederá a liquidarlos, para lo cual podrá disponer la intervención de un perito según la complejidad del asunto, y condenará al responsable de los daños en la sentencia. El perito designado, podrá ser escogido de cualquier lista autorizada para otros despachos o entidades del lugar.

“En los casos de perjuicios materiales o morales no valorables pecuniariamente, la indemnización se fijará en la forma prevista en los artículos 106 y 107 del Código Penal.

“Cuando en el proceso obrare prueba de que el ofendido ha promovido independientemente la acción civil, el funcionario se abstendrá de imponer condena al pago de perjuicios. Para todos los efectos legales, será ineficaz la condena impuesta en un proceso penal al pago de perjuicios, cuando se ha ejercido independientemente la acción civil".

La norma que se deja transcrita permite estas simples y claras conclusiones:

a) Cuando el delito cause perjuicios, el juez penal, aun de oficio, deberá ordenar el resarcimiento a favor de los damnificados; resarcimiento que también podrán lograr éstos mediante la demanda de parte civil que presenten dentro de ese mismo proceso penal.

b) Cuando durante el trámite del proceso penal obrare la prueba de que los damnificados instauraron la acción indemnizatoria civil o patrimonial, el juez de aquel proceso deberá abstenerse de imponer la condena al pago de perjuicios (inc. final del art. 55 antecitado). El mandato legal es imperativo y obliga también cuando se esté tramitando la demanda de parte civil. Si el juez no acata esta previsión, violará los artículos 29 de la Constitución y el 15 del Código de Procedimiento Penal como lo ha sostenido la jurisprudencia; y la sentencia no prestará mérito ejecutivo.

c) En todos los casos, la sentencia penal que condene al pago de perjuicios, “será ineficaz …cuando se ha ejercido independientemente la acción civil”.

Aquí cabe precisar que esa ineficacia no está supeditada a que la acción civil se haya instaurado antes o después de la demanda de parte civil. Basta para que se produzca esa ineficacia, y este es el supuesto normativo, que se haya dictado la sentencia en el proceso penal y que se haya intentado o se intente por aparte la acción civil o patrimonial.

d) Pero, ¿qué sucede cuando la condena penal ya se ha satisfecho por el responsable y el damnificado intenta la acción civil o patrimonial de responsabilidad y obtiene éxito también?

La única salida posible, dentro de la equidad y dada la prevalencia de la última acción, es la de aceptar la excepción de pago parcial y descontar la suma que inicialmente se pagó. Sería, entonces, ésta la excepción y no la de cosa juzgada, la cual quedó proscrita para los eventos analizados, a partir de la vigencia de ese artículo 55.

En este mismo orden de ideas, si la condena penal ya se impuso pero aún no se ha solucionado, no tendrá efecto coercitivo alguno, dada su ineficacia.

e) En suma, ese artículo 55 dispuso la prevalencia de la acción civil o patrimonial seguida ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, según el caso; y al hacerlo, por su propia y autónoma voluntad, sacó del debate tanto a la cosa juzgada como a la prejudicialidad.

El legislador podía hacerlo y la norma no colide con la Constitución para poder afirmar frente a ella la inaplicabilidad con base en el artículo 4º de la Carta.

Para que se configure el fenómeno procesal de la cosa juzgada se requiere que se den los supuestos que la ley exige, o sea la identidad de sujetos, objetos y causa (CPC, art. 332). Lo cual ciertamente no puede predicarse cuando no es el infractor de la ley penal el demandado en acción de reparación directa, sino la administración a la cual estaba vinculado. La causa en el primero fue el daño producido con el delito; en el segundo el causado por el defectuoso funcionamiento del servicio policial”.

Sobre el tema la Sala ha tenido una posición vacilante, ya que en un comienzo consideró que cuando el actor ante esta jurisdicción se había constituido en parte civil dentro del proceso penal y allí se fijaba el monto indemnizatorio, tal circunstancia configuraba la excepción de cosa juzgada y por consiguiente, impedía que el juez administrativo se pronunciara sobre el mismo asunto(1). Esta orientación jurisprudencial fue modificada en las providencias citadas. Sin embargo, nuevamente, en sentencia del 19 de noviembre de 1998 se volvió sobre la posición inicial(2), la cual fue incluso extremada en decisión posterior, pues con la sola prueba de la constitución de parte civil dentro del proceso penal, aun sin la constancia de la existencia de una sentencia condenatoria a su favor, se negaron las pretensiones formuladas por la demandante en el proceso por reparación directa. Dijo la Sala:

(1) Sentencia de septiembre 24 de 1993, C.P. Daniel Suárez Hernández, exp. 8201.

(2) Sentencia del 19 de noviembre de 1998, C.P. Daniel Suárez Hernández, exp. 12.124, actor: Oscar Hernando Suárez Vega.

“En lo que hace a la situación de una de las demandantes, señora Elvia María Ortiz Godoy, se confirmará la decisión del tribunal de instancia, toda vez que aparece acreditado, mediante certificación expedida por la Fiscalía General de la Nación, Unidad Segunda de Vida, que allí se admitió demanda de parte civil presentada por esta demandante. (Cfr. fl. 157 cuaderno Nº 2)”(3).

(3) Sentencia del 8 de febrero de 1999, C.P. Daniel Suárez Hernández, exp. 12.407, actor: Elvia María Ortiz Godoy y otros.

La decisión del 19 de noviembre de 1998 se fundamentó en las siguientes consideraciones:

“Hay que distinguir, como quedó dicho, que en el proceso penal no se estudia la responsabilidad patrimonial del Estado, sino la penal del agente. No obstante, en el proceso penal se puede declarar la obligación que nace a favor del lesionado. Ello significa, que el fin, el propósito de la acción indemnizatoria se dio; pues una vez declarada y cierta la obligación en donde el perjudicado es el acreedor, puede hacerla efectiva a través de los mecanismos legales pertinentes.

La fuente de la obligación que surge a favor del lesionado es única: el daño antijurídico.

“El daño es la causa de la reparación y la reparación es la finalidad última de la responsabilidad civil”(4).

(4) HENAO PÉREZ, Juan Carlos. El Daño. Ediciones Universidad Externado de Colombia. 1998. Pág. 37.

La falla del Estado es anónima, la falta del servicio no es imputable a los agentes, pero muchas veces está representada en la conducta de éstos, quienes además por el mismo hecho, pueden ser condenados penalmente. Surge entonces una cuestión: ¿De dónde surge la obligación de resarcir, de la condena penal o de la condena administrativa?, a lo cual cabe responder: ¡de ninguna de las dos!

Hay que retomar la idea de que la obligación de resarcir un perjuicio moral o material, surge de la concurrencia de los tres elementos: daño antijurídico —aquel que el perjudicado no está en la obligación de soportar—, el acto o hecho generador; y la relación de causalidad entre éste y aquél. De su conjugación deviene la obligación no importa saber quién la señaló, si el juez penal, el juez civil, o el juez administrativo. Tampoco interesa determinar quién tiene más facultades para hacerlo. Lo importante es reconocer que la obligación al ser declarada, se vuelve cierta, concreta y con ella el acreedor obtendrá la satisfacción de su interés particular: la reparación del daño. (...).

No se desconoce que en el proceso contencioso administrativo se condena al Estado por el pago de los perjuicios causados al lesionado en este proceso. Pero, hay que tener en cuenta que de existir una nueva condena en este proceso, existiendo ya una impuesta por el juez penal, se estaría propiciando un enriquecimiento sin causa en favor del perjudicado, quien estaría facultado para el cobro de una doble indemnización”.

Se observa que ambas posiciones jurisprudenciales coinciden en afirmar que el daño es uno solo y por lo tanto, en ninguna de éstas se acepta la idea de obtener una doble indemnización, pues esto constituye un enriquecimiento sin causa.

Las diferencias fundamentales en las orientaciones referidas radican: a) en que la primera, atendiendo al principio de cosa juzgada (CPC, art. 332) considera que los efectos de la sentencia penal no se extienden al proceso que se sigue en esta jurisdicción contra el Estado porque no hay identidad de partes ni de causa; en tanto que la segunda hace abstracción de estos aspectos para referirse sólo al daño, y b) en la interpretación del artículo 55 del Código de Procedimiento Penal sobre la ineficacia de la sentencia penal, pues mientras que en ésta se afirma que la sentencia penal sólo es ineficaz cuando en el proceso obra prueba de que el ofendido ejerció de manera independiente la acción civil y no obstante esta información el juez decide sobre el pago de los perjuicios, en aquélla se considera que la sentencia penal también es ineficaz y no tendrá efecto coercitivo alguno cuando no se ha solucionado, dada la prevalencia de la acción patrimonial.

En otros términos, en ninguna de las posiciones jurisprudenciales citadas se admite que la administración generó un daño diferente al ocasionado por su agente, pero desde la primera perspectiva enunciada se afirma que la administración como persona jurídica diferente del agente, cuya responsabilidad está sujeta a unas normas diferentes, es susceptible de ser demandada por los mismos beneficiados con la sentencia penal.

Este caso es análogo al que se presenta en la jurisdicción civil respecto de los obligados solidarios, que no fueron parte en el proceso penal, quienes de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia pueden ser demandados en proceso civil independiente, pues en su favor no se extienden los efectos de la sentencia penal, dado que es la reparación integral del daño y no la determinación del mismo por cualquier juez, lo que determina la posibilidad del demandado de acudir a un nuevo proceso y es por ello que se admite la deducción de los valores efectivamente pagados por otro de los obligados solidarios. Dijo la Corte:

“… mientras a la víctima no se le haya reparado íntegramente el daño que le ha sido irrogado, puede reclamar de cada obligado solidario la indemnización plena; obvio que lo que cada uno efectivamente paga por razón de la condena que se le imponga puede y debe ser deducido de una condena mayor que eventualmente pudiera llegar a darse, con el fin de evitar que el damnificado reciba un doble pago por el mismo concepto y, por ende, impedir que la indemnización se torne en fuente de enriquecimiento indebido.

De acuerdo con lo anterior, no se puede aceptar la tesis del recurrente relativa a que el influjo del fallo penal, donde se decide sobre la indemnización únicamente en relación con el sindicado, determina para la víctima un límite cuantitativo respecto de las condenas que bien puede impetrar frente a obligados distintos de aquél.

7. Sirve para reafirmar la proposición de que no hay influjo de la cosa juzgada penal en punto del reclamo que después en proceso civil haga la víctima frente a terceros, por razón de estar obligados solidariamente al pago de la indemnización, el hecho de que el antiguo código judicial (art. 474, inc. tercero), hubiera consagrado el alcance de la cosa juzgada frente a todos los obligados solidarios, así se hubiera demandado a uno solo; y que, en cambio, el nuevo ordenamiento procesal civil que rige desde 1971 no haya consagrado esa extensión; modificación que se explica claramente porque hoy quedan vinculados a las resultas de un proceso únicamente quienes han sido notificados o emplazados, sus sucesores y los intervinientes por coadyuvancia o por causa del litisconsorcio”(5).

(5) Sentencia de casación de septiembre 10 de 1998, exp. 5023, M.P. Nicolás Bechara Simancas.

Razones a favor de esta tesis se encuentran también en la doctrina nacional. Al respecto, Javier Tamayo Jaramillo ha señalado que:

“… si la víctima demandó ante la jurisdicción civil al sindicado, nada impide que la misma víctima demande ante otro juez civil o ante el juez penal al civilmente responsable. En la medida en que no hay igualdad de partes, no hay pleito pendiente ni cosa juzgada civil.

Aunque el Código de Procedimiento Penal no hace distinción alguna cuando exige a la víctima elegir entre el proceso penal y la acción ordinaria para reclamar indemnización, lo cierto es que, según dijimos, la prohibición está relacionada con cada uno de los responsables, individualmente considerados, y por lo tanto, nada impide que se inicie una acción contra alguno de los responsables así haya existido una acción separada, ante los jueces civiles o penales, contra los otros responsables.

Lo que la norma prohíbe es que contra una misma persona se inicie, de un lado, una acción ante la jurisdicción civil, y del otro, una acción ante los jueces penales, cualquiera sea la institución de la responsabilidad civil que se invoque”(6).

(6) TAMAYO JARAMILLO, Javier. La indemnización de perjuicios en el proceso penal. Biblioteca Jurídica Diké, 1993, págs. 67-68.

En igual sentido, sobre el valor de la cosa juzgada de la sentencia penal en relación con el proceso civil los Mazeaud-Tunc expresan:

“Hay que precisar bien que invocar la autoridad de la cosa juzgada en lo criminal es alegar una resolución penal en tanto que ha resuelto una cuestión represiva. Por consiguiente, si por haber sido intentada la acción civil ante el juez represivo al mismo tiempo que la acción pública, se alega la parte de la resolución penal referente a la acción civil, por ejemplo, la fijación de cierta suma por daños y perjuicios o, al contrario, la negativa a conocer el abono de los daños y perjuicios demandados, no se invoca ya la autoridad de la cosa juzgada en lo civil.

El interés de la distinción es considerable. Si se invoca la autoridad de la cosa juzgada en lo civil, se deben demostrar que las tres identidades de partes, de objeto y de causa, exigidas por el artículo 1351 del Código Civil, se encuentran reunidas; es una autoridad relativa. Por el contrario, ¿se alega la autoridad de la cosa juzgada criminal?; ya no es necesario que se reúna ninguno de estos requisitos; es una autoridad absoluta”(7).

(7) MAZEAUD H. y ANDRE TUNC. Tratado teórico y práctico de la responsabilidad civil delictual y contractual. Buenos Aires, EJEA, 1977, volumen II, tomo 2, pág. 352.

Se advierte que la segunda orientación jurisprudencial citada ha estado motivada más bien por intereses de orden práctico: la seguridad jurídica, descongestión de los despachos judiciales(8) y la de evitar que los damnificados se enriquezcan a costa del patrimonio público. Sin embargo, estos temores aunque loables no pueden sobreponerse a principios y normas jurídicas, como los de la cosa juzgada y el derecho a una indemnización integral. Razones por las cuales la Sala replantea su posición para volver de nuevo sobre la tesis de que la sentencia al pago de perjuicios dentro del proceso penal en contra del agente directo causante del daño, no constituye cosa juzgada frente a la acción de reparación directa, instaurada contra el Estado.

(8) “¿Qué sentido tendría plantear a varios jueces la misma pretensión fundada en la misma causa? Sin duda un sentido no plausible para quien busca la certeza, la seguridad jurídica, a efectos de que los asociados convivan en paz. No se compadece con la congestionada administración de justicia, el que varios jueces de distinta jurisdicción recojan los mismos hechos, la misma pretensión —fundada en el mismo derecho (a ser resarcido)—, para declarar la existencia de una obligación a cargo de quien con su conducta produjo un daño antijurídico”. Sentencia del 19 de noviembre de 1998, radicación 12.124.

En el caso concreto, el asunto no reviste dificultades pues si bien el señor Joel Barco presentó demanda de constitución de parte civil dentro del proceso penal (fls. 70-72 C-6), la cual fue admitida por auto del 26 de febrero de 1993 (fls. 100-104 C-6), el apoderado del demandante, desistió posteriormente de la acción en memorial presentado ante el Fiscal Quinto Especializado de Popayán (fl. 150 C-6), autoridad judicial que aceptó dicho desistimiento (fl. 51 C-6).

Si bien el artículo 341 del Código de Procedimiento Civil prevé que el desistimiento implica la renuncia de las pretensiones en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada, tal disposición debe entenderse referida a las pretensiones del demandante frente al agente directo causante del daño pero no frente a las pretensiones indemnizatorias que en contra del Estado se formulan en este proceso».

(Sentencia de agosto 31 de 1999. Expediente 10.865. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

ACLARACIÓN DE VOTO

Comparto la decisión de la Sala pero, con todo respeto, expreso mi disentimiento en cuanto al manejo que se imprime en la parte motiva del fallo, a las condenas proferidas —previa constitución de parte civil dentro del proceso penal—, por los jueces penales al pago de perjuicios a las víctimas.

En el caso concreto, el tema carece de incidencia en la decisión como se expresa a folios 32 de la sentencia; sin embargo, como se trata de retomar y reafirmar una tesis jurisprudencial de la Sala, según se expone entre sus páginas 22 a 32, tesis sobre la cual, como el propio fallo lo reconoce, “la Sala ha tenido una posición vacilante”, debo manifestar mi discrepancia en cuanto se pretende establecer una plena compatibilidad entre la condena al pago de perjuicios decida en la sentencia penal, mediante la constitución de parte civil, y la reclamación, de los mismos perjuicios, por el beneficiario de dicha condena, contra el Estado y ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Comparto la idea de que en esos casos, no se estructuran ni la institución de la cosa juzgada, ni el fenómeno de la prejudicialidad.

Sin embargo no creo que sea correcto el entendimiento que se otorga al artículo 55 del Código de Procedimiento Penal ni la identificación que parece hacerse entre la responsabilidad civil de los particulares y la patrimonial del Estado.

Participo, en consecuencia, de la tesis consistente en que la víctima de un perjuicio que se constituye en parte civil dentro del proceso penal y obtiene la condena en perjuicios en la sentencia respectiva, no puede, válidamente, pretender después que se condene al Estado a resarcirle dichos perjuicios.

Sobre el particular me parece que se conforma mejor con nuestro ordenamiento jurídico el planteamiento según el cual “la víctima es libre de elegir el mecanismo de reclamación más conveniente, de los varios permitidos por el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo; si decide formular su demanda contra el funcionario (y la Constitución de parte civil dentro del proceso penal es una forma de elegir esta opción)... la sentencia del juez penal que condena a la reparación del perjuicio adquiere carácter definitivo e impide que posteriormente se pretenda una nueva reclamación frente al Estado” (adición de voto del magistrado Juan de Dios Montes; sentencia de 27 de octubre de 1993. Exp. 7793).

Alier E. Hernández Enríquez

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