Sentencia 10923 de noviembre 17 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CARRERA ADMINISTRATIVA

EMPLEADOS DEL NIVEL TERRITORIAL

EXTRACTOS: «Debe precisar la Sala, antes de estudiar el caso sub examine frente a los documentos de que da cuenta el plenario, los aspectos que gobiernan el régimen de carrera de los empleados del nivel territorial, a partir de la expedición de la citada ley 27 de 1992.

1. La Ley 27 de 1992 amplió la cobertura de las disposiciones que regulan el régimen de administración del personal civil que presta sus servicios en la rama ejecutiva del nivel central, contenidas en los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, las leyes 13 de 1984 y 61 de 1987, sus decretos reglamentarios y las normas que las modifiquen o adicione, a los empleados del Estado que prestan sus servicios en el nivel departamental, distrital diferentes al distrito capital, a los del orden municipal y sus entes descentralizados, a los empleados de las asambleas departamentales, concejos municipales y distritales y juntas administradoras locales, excepto las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales.

Prescribió el artículo 2º inciso 2º de la citada Ley 27, respecto de los empleados del nivel territorial y las contralorías departamentales y municipales, lo siguiente:

“Mientras se expiden las normas sobre administración del personal de las entidades y organismos con sistemas especiales de carrera señalados en la Constitución, que carecen de ellas, de las contralorías departamentales, distritales diferentes al distrito capital, municipales, auditorías y/o revisorías especiales de sus entidades descentralizadas, y de las personerías, le serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley...”.

El artículo 4º ibídem señaló en el nivel territorial como cargos de libre nombramiento y remoción, los siguientes:

“1. Secretario general, secretario y subsecretario de despacho, director y subdirector, asesor, jefe de oficina, jefe de sección, jefe de división, jefe de departamento, secretario privado y jefe de dependencia, que tenga un nivel igual o superior a jefe de sección y los equivalentes a los anteriores.

2. Gerente, director, presidente, rector, subgerente, subdirector, vicepresidente, vicerrector, secretario general, secretario de junta, secretario privado de establecimiento público y jefe de departamento, de división o de dependencia, que tenga un nivel igual o superior a jefe de sección o los equivalentes a los anteriores.

3. Empleos públicos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, que tengan un nivel igual o superior a jefe de sección o su equivalente.

4. Empleos de las contralorías departamental y municipal y de las personerías que tengan un nivel igual o superior a jefe de sección o su equivalente.

5. Los empleados que administren fondos, valores y/o bienes oficiales y que para ello requieran fianza de manejo.

6. Empleados que correspondan a funciones de seguridad del Estado.

7. Los de alcalde local, inspector de policía y agente de resguardo territorial o sus equivalentes.

8. Los de tiempo parcial, entendiéndose por tales para efectos exclusivos de carrera administrativa, aquellas que tienen una jornada diaria inferior a cuatro (4) horas...”(*).

(*) Recuérdese que mediante sentencia C-306/95 la Corte Constitucional declaró inexequibles algunos aportes de este artículo. Véase J. y D., Nº 285, pág. 1062 (N. del D.).

Los artículos 19 y 20 de la citada ley prescriben:

“ART. 19.--Del término para la aplicación de las normas de carrera. Las respectivas autoridades nominadoras darán aplicación a las normas de carrera a que se refiere esta ley, en un término no mayor de seis (6) meses, contados a partir de su vigencia.

Mientras se da cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, regirán las normas que a la publicación de esta ley regulaban la materia.

En aquellos municipios con población menor de diez mil (10.000) habitantes se aplicará la carrera administrativa en todos los aspectos que resultaren pertinentes”.

“ART. 20.--Manuales de funciones y requisitos en las entidades territoriales. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de esta ley, las entidades territoriales deberán expedir los manuales de funciones y de requisitos para el desempeño de empleos, y en general, adoptar las medidas conducentes para la implementación de la carrera administrativa, para lo cual podrán contar con la asesoría de las Comisiones Seccionales del Servicio Civil.

Dentro de este término, el Gobierno Nacional establecerá el trámite para la inscripción en la carrera administrativa de los empleados del Estado”.

A su turno, el artículo 22 ibídem señala los requisitos que deben acreditar los empleados del nivel territorial:

“De los requisitos para los empleos del nivel territorial. Al entrar en vigencia esta ley, los empleados del nivel territorial que por virtud de ella llegaren a desempeñar cargos de carrera administrativa de conformidad con las normas vigentes, deberán acreditar dentro del año siguiente, el cumplimiento de los requisitos señalados en los manuales para los respectivos cargos o en las equivalencias establecidas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y Decreto Reglamentario 573 de 1988.

Quienes no acrediten los requisitos dentro del término señalado, quedarán de libre nombramiento y remoción. No obstante, si tales empleados continúan al servicio de la entidad u organismo, podrán solicitar su inscripción cuando lleguen a poseer los requisitos del cargo y los acrediten en debida forma.

PAR.--Las entidades a que se refiere esta ley, deberán organizar programas de capacitación y perfeccionamiento, susceptibles de ser considerados como compensación de requisitos, de conformidad con los reglamentos que expida el Gobierno Nacional, salvo los cargos que requieran título profesional. Para este efecto se podrá contar con la asesoría de la Escuela Superior de Administración Pública”.

Los Decretos 583 de 1984 y 573 de 1988 y la Ley 61 de 1987, que por remisión del artículo 22 de la Ley 27 de 1992 son aplicables a los empleados del nivel territorial, consagran, entre otras disposiciones, las equivalencias entre los requisitos de estudio y experiencia, y los criterios para su aplicación. Además, el Decreto 573 de 1988 dispone en su artículo 4º inciso 2º que a falta de manual específico los empleados pueden acreditar los requisitos señalados en el Decreto 1577 de 1979.

Reza el citado artículo 4º del Decreto 573 de 1988:

En ausencia de dicho manual específico, se aplicarán los requisitos señalados en el Decreto 1577 de 1979 o los que para el efecto establezca el gobierno...”.

El Decreto 1577 de 1979 en su artículo 12 fija los requisitos mínimos para el ejercicio de los empleos comprendidos en los diferentes niveles de que tratan los decretos-leyes 712, 1042, 1044, 1158, 1302, 1311, 2924 de 1978 y 419 de 1979.

2. Del recuento anterior de preceptivas llega la Sala a las siguientes conclusiones, respecto del régimen de carrera de los empleados del nivel territorial:

2.1. Por la sola expedición de la Ley 27 de 1992 no se convirtieron automáticamente los empleados del nivel territorial en empleados de carrera, ya que el fuero que otorga ésta sólo se alcanza cuando se acrediten las calidades señaladas en las respectivas normas, dentro del año siguiente a la expedición de la citada preceptiva, y se efectúe la correspondiente inscripción en el escalafón, pues como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, el acceso de los funcionarios al sistema de carrera no es de carácter masivo y automático.

Ya la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en concepto de mayo 14 de 1993, Rad. 511, se pronunció sobre la situación de los empleados del orden territorial frente a la expedición de la citada Ley 27 de 1992. Dijo en esa oportunidad la Sala:

“... En armonía con el citado artículo 19 de la Ley 27 de 1992, el artículo 20 ibídem, ordena que las entidades territoriales deberán expedir los manuales de funciones y de requisitos de sus respectivos empleos, en orden a implementar la carrera administrativa, dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de dicha ley. Además dentro de este mismo término el Gobierno Nacional debe reglamentar el trámite para la inscripción en la carrera.

Como el objetivo primordial de este sistema es el de obtener un servicio más eficiente, vinculando en los diferentes empleos públicos a las personas mejor calificadas y, como la ley examinada no regula la inscripción automática en el escalafón de la carrera, no puede entenderse que las personas que venían vinculadas a las entidades administrativas cuando entró a regir dicha ley, hayan adquirido el carácter de empleados de carrera, porque, éste sólo se alcanza cuando se acrediten las calidades señaladas en las respectivas normas, dentro del año siguiente y, se efectúe la correspondiente inscripción en el escalafón”.

Agrega la Sala:

“... Así las cosas, la disposición del inciso 2º del artículo 22 de la citada Ley 27 de 1992, que consagra que quienes no acrediten las calidades y requisitos dentro del término señalado de seis meses, contados a partir de la vigencia de dicha ley, quedarán de libre nombramiento y remoción, no está reconociendo la calidad de empleados de carrera a quienes venían vinculados a las entidades territoriales por la sola expedición de la ley y, que sólo cuando se establezca que no reúnen las calidades exigidas en las normas, quedarán de libre nombramiento y remoción porque no obtuvo la inscripción respectiva en el escalafón de la carrera administrativa, es decir que la norma, fija un término perentorio para que los empleados interesados en escalafonarse se apresuren a obtener las pruebas necesarias y las entreguen a los funcionarios competentes para que dentro del menor tiempo posible se lleve a cabo el escalafonamiento y entre en pleno vigor la carrera administrativa”.

2.2. No obstante que no hay ingreso automático al escalafón, la citada Ley 27 en su artículo 22 sí consagró para los empleados del nivel territorial que al entrar en vigencia dicha preceptiva y por virtud de ella llegaren a desempeñar cargos de carrera, una relativa estabilidad, ya que les concedió el término de un año, contado a partir de su vigencia, para acreditar el cumplimiento de los requisitos señalados bien en el manual de los respectivos cargos o a falta de éste en las equivalencias establecidas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y Decreto Reglamentario 573 de 1988.

A esta conclusión llega la Sala sobre el fuero de relativa estabilidad durante el año siguiente a la publicación de la citada Ley 27, pues no puede interpretarse de otra manera la voluntad del legislador de conceder un término de gracia para la implementación de la carrera administrativa en el nivel territorial. Una intelección distinta de la norma llevaría al absurdo de desconocer la efectiva aplicación del sistema de carrera en el nivel territorial, ya que los funcionarios a pesar del plazo concedido por la ley, verían frustrada la posibilidad de acceder al escalafón de la carrera por la declaratoria de insubsistencia.

Pero tal fuero no puede entenderse que otorga inamovilidad absoluta durante el término de un año concedido por la ley al empleado del nivel territorial que estuviera en el supuesto contemplado en el artículo 22 de la citada Ley 27, como quiera que esta relativa estabilidad debe entenderse con similares efectos a la que otorga el período de prueba del sistema general de carrera, en el que basta una calificación insatisfactoria para que se declare insubsistente el nombramiento del funcionario. Es de precisar que dicha calificación debe cumplir en todo con lo preceptuado en la Ley 27 de 1992 y demás normas que la reglamentan. Lo anterior resulta razonable, pues la estabilidad que genera el régimen de carrera no puede entenderse como un fuero absoluto de inamovilidad que ata irreversiblemente a la administración para sostener a un funcionario que no tenga el desempeño debido en el ejercicio del cargo.

2.3. Si los empleados del nivel territorial acreditan el cumplimiento de los requisitos exigidos para el cargo de carrera en que pretendan inscribirse en el escalafón, dentro del año siguiente a la publicación de la Ley 27 de 1992, que lo fue el 23 de diciembre de 1992, están amparados por el fuero de relativa estabilidad que les confiere la citada ley en el artículo 22, hasta que le resuelvan su petición.

Advierte la Sala que lo preceptuado en el inciso final del artículo 20 de la citada Ley 27 de manera alguna obstaba para que el empleado pudiera elevar su solicitud ya que la reglamentación que debía expedir el Gobierno Nacional en el término consagrado en el artículo 20, era necesaria para el trámite de la inscripción a la carrera administrativa, no para la reclamación del derecho.

2.4. Al vencerse el año siguiente a la publicación de la ley si el funcionario no demostró los requisitos exigidos en el manual de funciones expedido por la entidad territorial o, a falta de éste, los requisitos contemplados en los decretos a que hace referencia el artículo 22 ibídem, pierde el privilegio que contempla dicha norma, vale decir la relativa estabilidad, quedando como de libre nombramiento y remoción. No obstante, si el empleado continúa al servicio de la entidad, podrá solicitar su inscripción en el escalafón, acreditando los requisitos en debida forma, como bien lo dispone el inciso final del artículo 22 ibídem.

2.5. Si la entidad del nivel territorial no cumple con la obligación de expedir el manual de funciones ordenado por la Ley 27 de 1992, debe entenderse que el funcionario que pretenda ingresar a la carrera, aun transcurrido el año siguiente a la expedición de la ley, puede acreditar los requisitos del cargo con las equivalencias establecidas en el Decreto 583 de 1984, Ley 61 de 1987 y Decreto Reglamentario 573 de 1988, como lo dispuso el artículo 22 de la citada Ley 27. Ello es así, pues de lo contrario el funcionario del nivel territorial vería truncada la posibilidad de acceder al escalafón de la carrera por la omisión de la entidad, la que de ninguna manera le puede generar consecuencias adversas. Ha de precisarse que la intelección de esta preceptiva no indica que se dé carta blanca a las entidades territoriales para el incumplimiento del deber que les impone la Ley 27 de 1992, ya que los funcionarios a los que les corresponde la implementación del sistema de carrera tienen la responsabilidad administrativa de hacerla viable en los términos ordenados por la ley.

2.6. Si la entidad territorial no expidió el manual de funciones y el funcionario al entrar en vigencia la citada Ley 27 desempeña un cargo de carrera, pero éste no tiene contemplado requisito alguno en las normas aplicables por remisión de la Ley 27 de 1992 o por disposiciones que la desarrolle o complemente, continúa amparado por el fuero de relativa estabilidad aun vencido el año de gracia concedido en el artículo 22 ibídem. Dicha estabilidad ampara al funcionario del nivel territorial un año más después de que la entidad expida el manual de funciones, pues es el término concedido en el artículo 22 ibídem.

No puede interpretarse de otra manera la situación en que podría encontrarse incurso el empleado territorial, cuyo acceso al escalafón se haría nugatorio por la imposibilidad fáctica y jurídica de demostrar el cumplimiento de requisitos. Resulta aplicable en ese caso el aforismo que dice que “nadie está obligado a lo imposible”, el cual tiene justificación, porque las obligaciones jurídicas tienen un fundamento en la realidad, pues operan sobre un plano real; por tanto, si no existe el objeto jurídico la obligación de probar se torna imposible e irrealizable.

De todas maneras una vez expedido el manual de funciones o expedida la norma que señale los requisitos para el ejercicio del cargo, los empleados territoriales que a la vigencia de la Ley 27 estuvieren desempeñando cargos de carrera, gozan de un año contado a partir de la expedición del manual o de la norma que contemple los requisitos para el desempeño del cargo, ya que resulta plausible la aplicación del plazo de un año que concedió a su inicio la Ley 27 de 1992. Una interpretación contraria llevaría a un trato desigual entre los funcionarios del nivel territorial que sí dispusieron del plazo concedido por la ley para acreditar los requisitos del cargo, por existir manual o norma que los consagrara.

2.7. Cabe anotar además que los funcionarios del nivel territorial si alegan estar cobijados por los derechos que les confiere la Ley 27 de 1992 en los términos anteriormente señalados, tienen que demostrar en la vía gubernativa o contenciosa, según el caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos para el cargo al cual pretendan acceder en el escalafón, salvo, claro está, que no estén contemplados los requisitos por ausencia de manual o porque no existe norma que así lo consagre».

(Sentencia de noviembre 17 de 1996. Expediente 10923. Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas).

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