Sentencia 10929 de octubre 15 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Expediente 10929

Consejero Ponente:

Ricardo Hoyos Duque.

Actor: Sociedad Bustamante Cárdenas Ltda.

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.

Santafé de Bogotá, D.C., quince de octubre de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «De acuerdo con lo anterior, no hay duda que se trataba de un contrato cuya forma de pago era por el sistema de precios unitarios, el cual estaba definido en el artículo 89 del Decreto-Ley 222 de 1983 como “aquéllos en los cuales se pacta el precio por unidades o cantidades de obra y su valor total es la suma de los productos que resultan de multiplicar las cantidades de obras ejecutadas por el precio de cada una de ellas, dentro de los límites que el mismo convenio fije”.

La definición que se tiene de los contratos por precio unitario ha dado lugar a que por la doctrina se entienda que en este tipo de contratos se busca un fin y es ejecutar un objeto contractual, que si para lograrlo se requiere adelantar una serie de actividades complementarias no previstas en el contrato deben ser desarrolladas y remuneradas partiendo de los precios unitarios previamente determinados.

El profesor Miguel Marienhoff corrobora lo anterior en su obra Tratado de Derecho Administrativo(5):

“Una obra pública puede ser contratada de acuerdo a sistemas diversos, los cuales, a su vez, trasuntan distintas formas de considerar y efectuar el pago del precio del cocontratante, todo ello sin perjuicio de la utilización de los llamados “certificados” para ir efectuando o realizando los pagos.

Entre tales sistemas la doctrina reconoce los siguientes:

a) Unidad de medida. Algunos autores la llaman contratos por “precio unitario”; otros le denominan contratos por “series de precios”. Pero es de advertir que este sistema comprende dos subtipos: unidad simple; unidad en el conjunto.

En la “unidad de medida simple” el cocontratante se obliga a ir ejecutando partes, unidades o piezas de obra por un precio unitario determinado, sin que se haya establecido el número de partes, unidades o piezas que realizará. En virtud de ello, cada parte, unidad o pieza constituye una obra independiente o separada. (...). El cocontratante cumple su obligación entregando cualquier cantidad de unidades, piezas o partes cuyo precio unitario se convino, pero dentro de cada trabajo, unidad, parte o pieza a efectuar (terraplenamiento, mampostería, asfaltado, etc.), debe entregar el trabajo, parte o pieza, completo, y no sólo parte o porción del mismo (así: todo el terraplén, toda la mampostería, todo el asfaltado, etc.): si se convino la construcción de un determinado camino a tanto por metro, debe entregar el camino completo —desde el punto inicial convenido al terminal—, cuyo costo luego le será pagado a tanto por metro.

En el sub-tipo “unidad en el conjunto” cada unidad no se considera como una obra independiente; si se tiene en cuenta el conjunto total de la construcción, que resultará integrado por la suma de unidades o partes. Cada una de éstas tiene fijado su precio. El precio de toda la obra es el que resulte de la suma de todas las unidades, piezas o partes, realizadas. Como consecuencia de este tipo de contratación, el cocontratante debe entregar una obra completa, y no una o varias unidades, piezas o partes, de ésta, independientes, como ocurre en el tipo de unidad simple”.

Por su parte, los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández sostienen que

“(...). Lo que la administración paga es la obra que realmente ejecute el contratista con arreglo a los precios convenidos, a cuyo efecto han de hacerse mediciones, expresadas en las correspondientes certificaciones valoradas, que se expiden mensualmente y que son abonadas a cuenta de la liquidación final. El precio alzado es, pues, el “precio unitario” (reducido en la baja licitatoria que resulte de la adjudicación), porque el número de unidades de obra sobre el cual se ha calculado el presupuesto no está garantizado; se pagará el número de unidades de obra (por los precios unitarios contractuales) realmente ejecutado tal y como resulte de la medición, cifra que coincide muy rara vez con la previsión global del presupuesto de la obra...(6)” (subrayado fuera de texto).

(...).

En el contrato de obra pública la determinación del precio no se deja para un momento posterior, sino que, con mayor o menor grado de certeza se establece en el momento que el contrato queda perfeccionado, el cual usualmente es el valor de la oferta efectuada por el contratista, independientemente de que existan diferentes modalidades de determinación del precio, como lo son los recogidos en el artículo 82 del Decreto-Ley 222 de 1983: Precio global, precios unitarios, administración delegada, reembolso de gastos y pago de honorarios y el otorgamiento de concesiones, modalidades de pago reconocidas por la doctrina(7).

Si bien es cierto la contratación de una obra pública por el sistema de precios unitarios (que es el más aconsejable cuando técnicamente no puede precisarse el monto exacto de su valor) busca que la obra contratada se ajuste a las cantidades necesarias para realizarla y el interés general aconseja que la administración culmine las obras públicas que emprenda, también lo es, que la administración puede encontrarse con dificultades presupuestales que en determinado momento le impidan apropiar los recursos que requiere para terminarlas y se vea obligada a aplazarlas o a dejarlas en el estado que arroje la inversión del valor del contrato inicial.

Porque no puede perderse de vista como acaba de precisarse, que el contrato a precios unitarios en nuestra legislación es una forma de pago del contrato de obra pública (D.L. 222/83, art. 82) y no una modalidad especial de contratación que obligue a la administración a terminar las obras, haciendo abstracción de su valor y que tampoco confiere derecho al particular para que el contrato celebrado desborde los límites presupuestales.

(...).

Pero cuando la obra no se culmina totalmente con los recursos apropiados a la celebración del contrato, la administración no está obligada a continuar la ejecución del contrato hasta tanto se termine la obra sin ninguna limitación de tipo presupuestal por la circunstancia de haberse pactado como forma de pago el sistema de precios unitarios, así pueda tener responsabilidad fiscal por la estimación equivocada de los presupuestos, o responsabilidad social ante la comunidad por retardar la prestación de los servicios a su cargo.

(5) Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires, Edit. Abeledo-Perrot, 1983. Tercera edición. Tomo III-B. Contratos administrativos, pág. 543-544.

(6) Curso de derecho administrativo. Madrid. Editorial Civitas, 1997. Tomo I, págs. 713 y 714.

(7) Estos sistemas de pago no fueron recogidos expresamente por la Ley 80 de 1993, pero nada obsta para que sigan siendo las modalidades adoptadas por la administración. En todo caso, en las condiciones generales de la contratación la entidad estatal debe precisar las condiciones de costo, las obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato (art. 24, ord. 5º, lit. c)).

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