Sentencia 10958 de octubre 30 de 1997

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 10958

Consejero Ponente:

Dr. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Gloria Flórez y otros

Demandado: Nación - Mindefensa

Santafé de Bogotá, D.C. octubre treinta de mil novecientos noventa y siete.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia dictada por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de abril de 1995, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.

Antecedentes procesales

1. Las pretensiones.

Gloria Consuelo Flórez de Pardo, actuando en su propio nombre y en el de su hijo menor Fernando Alexei Pardo Flórez y Ana Yalima, Iván Hernando y Edison Jaime Pardo Flórez, en nombre propio, formularon demanda de reparación directa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de septiembre de 1989, para que la Nación - Ministerio de Defensa los indemnizara de los perjuicios materiales y morales que les causó la muerte del doctor Juan Jaime Hernando Pardo Leal, ocurrida el 11 de octubre de 1987.

2. Los hechos.

Informa la demanda que el doctor Juan Jaime Hernando Pardo Leal fue magistrado del Tribunal Superior de Bogotá y era, para la época en que sucedieron los hechos, presidente del partido político Unión Patriótica y candidato a la Presidencia de la República. “En su condición de dirigente político —agrega— había hecho graves y objetivas denuncias en contra de malos manejos de la cosa pública, arbitrariedades de las autoridades, intromisión de potencias extranjeras, grupos de sicarios y paramilitares y actividades de ciertos organismos existentes en Colombia, razones por las cuales venía siendo objeto de graves amenazas en contra de su vida, las cuales denunció públicamente y puso en conocimiento de las autoridades y del propio Presidente de la República”.

El 11 de octubre de 1987, cuando regresaba con su familia de la finca ubicada en el municipio de La Mesa, Cundinamarca, sin protección alguna, el vehículo campero en que se movilizaba fue interceptado a la altura de la vereda Patio Bonito, municipio de Tena, y le dispararon al doctor Pardo Leal ocasionándole la muerte de manera casi instantánea.

3. La sentencia recurrida.

Para el tribunal, como la prestación del servicio de protección al doctor Pardo Leal estaba atribuida al DAS no solo porque así lo consagran los decretos 225 de 1974 y 512 de 1989 sino porque escoltas adscritos a ese departamento administrativo estaban encargados de su seguridad personal, la demanda, correctamente dirigida contra la Nación “como persona jurídica legitimada en la causa para ser sujeto de la declaración de responsabilidad”, debió convocar al proceso como su representante al DAS, “de quien se puede predicar la omisión en la protección debida, y no el Ministerio de Defensa al que no están atribuidas tales funciones”.

En consecuencia, aunque existe legitimación en la causa por pasiva, falta el “presupuesto de legitimidad para comparecer al proceso a través del representante determinado en la ley para el caso concreto, situación que no corresponde a un defecto formal de la demanda que da lugar a sentencia inhibitoria, sino a la falta de presencia del legítimo contradictor que implica la denegatoria de las súplicas por ineptitud sustancial”.

4. Razones de la impugnación.

Para el apelante, las fuerzas armadas son responsables de asegurar el cumplimiento de la función estatal de proteger a los ciudadanos en su vida, honra y bienes, obligación de la que no se relevan porque un organismo como el DAS le asigne guardaespaldas al ciudadano que requiere protección.

Porque el DAS no sustituye a la Policía Nacional en el cumplimiento de esa misión, es por lo que el Decreto 512 de 1989 señala que le corresponde a aquella entidad “colaborar en la protección de las personas residentes en Colombia y prestar a las autoridades auxilios operativos y técnicos”.

El deber de brindar seguridad radica siempre en las Fuerzas Armadas y específicamente en la Policía Nacional, y “en personas de la talla de Pardo Leal debe extenderse a la vigilancia de su casa, de su finca, de su oficina, y de sus desplazamientos en general, así tenga guardaespaldas del DAS…”.

Como no existe indebida representación de la Nación, la sentencia impugnada debe revocarse y acoger el petitum de la demanda.

En el trámite de esta instancia intervinieron los apoderados de las partes. El de la demandada, después de criticar la actitud equivocada y negligente de su opositor que no asistió a la práctica de pruebas ni a la audiencia de conciliación, expresa su conformidad con los argumentos jurídicos contenidos en el fallo de primera instancia y depreca su confirmación.

El mandatario judicial de la actora, por su parte, insiste en la revocatoria del fallo porque la Policía Nacional tiene unas funciones específicas atribuidas por la Constitución Nacional, indelegables e irrenunciables, en virtud de las cuales es responsable del mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y especialmente de la conservación del derecho a la vida, sin la cual sería imposible el goce de los demás derechos.

El Ministerio Público guardó silencio.

Consideraciones de la Sala

La Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, acogerá las súplicas de la demanda. Para tal efecto examinará lo relacionado con la indebida representación de la parte demandada, la responsabilidad genérica atribuible a la Policía Nacional en el cometido de preservar la vida de las personas, la falla del servicio que entraña la desprotección de un líder de la oposición y la responsabilidad estatal solidaria que de ella se deriva.

I. Entendida la legitimación en la causa como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial, es evidente que este presupuesto se cumple en el caso, sub júdice como que el actor formuló su petitum contra la Nación, que es la llamada a resistirlo.

Ocurre, sin embargo, que esta persona jurídica está representada por diversos funcionarios según la rama del poder público o la dependencia u órgano que deba concurrir al proceso porque “los actos administrativos, los hechos, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas” que juzga la jurisdicción de lo contencioso administrativo (CCA, art. 83) son atribuibles de manera directa, de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 149 CCA. 

Podría afirmarse que el centro genérico de imputación —Nación— es una persona jurídica unitaria y como tal, para efectos procesales, considerada parte, sólo que en cuanto a su representación esa imputación se particulariza teniendo en cuenta la rama, dependencia u órgano al que, específicamente para los efectos de la responsabilidad extracontractual del Estado, se le atribuya el hecho, la omisión, la operación administrativa o la ocupación causante del daño indemnizable (CCA, art. 86). 

Se trata, pues, de un problema de representación, no de legitimación en la causa, como acertadamente concluyó el a quo

Sin embargo, estima la Sala que en tal evento la solución procesal no es resolver de fondo negando las pretensiones, sino declarar la nulidad de lo actuado desde la admisión de la demanda por verificarse la causal 7ª del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. 

Con todo, como seguidamente se precisará, no es necesario aplicar ese remedio procesal porque a cargo del ministerio que ha venido representando a la Nación es aceptable predicar, por lo pronto, la existencia de una responsabilidad genérica en punto a la protección de los derechos fundamentales de los asociados. 

II. La Constitución Política de 1886 señalaba en su artículo 16 que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes...”, función que el artículo 3º del Decreto 2137 de 1983, estatuto orgánico de la policía nacional, atribuía especialmente a este cuerpo armado del Estado al disponer: “De manera preferencial la policía se ocupa de velar por la persona humana en su vida, honra y bienes”.

Esta obligación radicada en cabeza del cuerpo civil armado del Estado tenía por finalidad, según los preceptos legales vigentes para la fecha de los hechos, “mantener y garantizar el orden público interno de la Nación, el libre ejercicio de las libertades públicas y la convivencia pacífica de todos los habitantes del territorio nacional” (art. 1º ibídem).

Y aunque, como se ha sostenido en este proceso, también al DAS se le atribuyó la tarea de “dirigir y coordinar la labor de seguridad de los ciudadanos que por razón de su posición o cargo pueden ser objeto de atentados contra su persona o sus bienes, cuando ello pueda traer consigo perturbaciones de orden público” (D. 625/74, art. 14, lit. e), no es admisible concluir, precisamente por lo que se ha dejado expuesto, que tal función sea privativa del organismo de seguridad de suerte que la policía quede eximida del cumplimiento de dicha obligación.

De manera más explícita, el numeral 1º del artículo 37 del Decreto 512 de 1989 dispuso que a la división de seguridad de personas del DAS le corresponde “atender, en coordinación con las autoridades militares y de policía, los servicios de protección y seguridad (...) a las personas que por razón de su cargo, posición o actividades puedan ser objeto de atentados contra su integridad, su familia o sus bienes, cuando ello pueda generar perturbaciones del orden público”.

También la Constitución Política de 1991 hizo manifiesta en la fórmula adoptada en el artículo 218 la finalidad de la Policía Nacional, que no significa ni mucho menos una reorientación teleológica de la institución, la inequívoca misión que debe cumplir. Así dispuso: “la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia vivan en paz”. 

No hay duda, pues, de que la Policía Nacional tiene asignada constitucionalmente la función de garantizar la vida de los habitantes del territorio, en mayor medida que otros organismos armados o de seguridad de creación legal y, dado su carácter, que las demás autoridades genéricamente consideradas. 

Ese deber, general y abstracto en principio, se particulariza y concreta cuando quiera que alguna persona invoque la protección de la fuerza de policía por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad pública del inminente peligro que corre el ciudadano hace forzosa la intervención del organismo armado. 

En uno y otro caso, la omisión de la policía de brindar la protección necesaria para salvaguardar la vida del ciudadano hace responsable a la administración de los daños antijurídicos que se ocasionen por los particulares. 

III. En el caso concreto, se sabe que el doctor Pardo Leal participó en abril de 1986 en las elecciones presidenciales como candidato del Movimiento Unión Patriótica, UP, Partido Comunista Colombiano (fl. 2, cdno. 2) y desde el 11 de junio de 1987, hasta el día de su muerte, actuó como presidente del Partido Unión Patriótica (fl. 5 lb.) aunque en agosto de 1986 firmaba en tal calidad (fl. 42, cdno. 2, pág. 20) documentos expedidos por ese movimiento político, sometido a la más implacable persecución mediante la eliminación física de sus militantes, hecho de notoriedad nacional que fue denunciado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes celebrada el 24 de septiembre de 1986 (fl. 42, cdno. 2).

El carácter de líder de la oposición, presidente de un partido político perseguido y diezmado violentamente, debería, por esa sola circunstancia, ser suficiente para que el doctor Pardo Leal recibiera del Estado a través de la Policía Nacional y demás organismos de seguridad, sin necesidad de requerimiento previo, la protección adecuada para garantizarle la vida, si no de manera absoluta, al menos en el mayor grado posible.

En el caso que se examine, conforme lo relatado por los testigos Urías Antonio Oyaga (fls. 14 y ss. cdno. 2), Héctor Fabio Ledesma (fls. 32 y ss.) y Luis Ernesto Flórez (fls. 37 y ss.), apenas si ante las reiteradas peticiones del doctor Pardo y de dirigentes de su movimiento, el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, asignó un precario servicio de escoltas personales, sin relevos, que únicamente lo acompañaban en los desplazamientos que hacía. No permanecían en su residencia, en muchas ocasiones no tenían vehículo, no existía una vigilancia permanente. Incluso no se encontraban prestando servicio el día de los hechos, sin que se sepa el motivo de la ausencia, pues mientras el testigo Luis Ernesto Flórez dice que el doctor Pardo le comentó que no sabía si “no había escolta disponible para que lo acompañara o los carros estaban varados” (fl. 38 cdno. 2), el DAS informa que los detectives manifestaron después de los hechos que el doctor Jaime Pardo y su esposa dijeron no requerir escolta ese fin de semana porque permanecerían en su residencia (fl. 44, cdno. 2).

La parte demandada, a través de su apoderado judicial en este proceso, se limitó a discutir la falta de legitimación en la causa por pasiva porque la protección de personas está asignada al DAS y no al Ministerio de Defensa-Policía Nacional, con la inaceptable excusa de que no podía intervenir para brindarle seguridad al doctor Pardo Leal por no existir norma que lo autorizara.

Esa omisión, que no le era permitida, se constituye precisamente en la fuente de imputación que genera la responsabilidad de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional.

IV. Como se ha dejado expuesto, la responsabilidad de la Nación aparece comprometida a través del Ministerio de Defensa - Policía Nacional y del Departamento Administrativo de Seguridad, entidad esta última que, sin embargo, no podrá ser condenada en este proceso por cuanto no fue convocada. Y aunque la Nación es una, el patrimonio asignado al DAS no podría comprometerse para el pago de una indemnización que no estuvo en posibilidad de controvertir.

En consecuencia, se declarará exclusivamente la responsabilidad derivada de la omisión en que incurrió la Policía Nacional, pues de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2344 del Código Civil, mutatis mutandis, aunque si bien en el presente caso no se trata de dos personas jurídicas diferentes, cuando “un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa”. 

Basta, pues, que de diversos causantes del daño el actor escoja acertadamente uno para que la totalidad del perjuicio sea indemnizado por quien fue citado al proceso. 

IV. Liquidación de perjuicios.

Acreditadas como se encuentran las calidades de esposa e hijos de los demandantes, la Sala estima que por concepto de perjuicios morales se debe indemnizar a cada uno de ellos con la cantidad equivalente a mil gramos de oro.

En cuanto a los perjuicios materiales, se sabe que además de los ingresos que percibía el doctor Pardo Leal como profesor universitario obtenía igualmente otros en razón de la dirección política que ostentaba y por concepto de los honorarios derivados del ejercicio de su profesión de abogado. Por lo tanto, es admisible pensar que sus ingresos totales, dadas su brillante trayectoria y su preparación académica, no serían en ningún caso inferiores a los que actualmente devenga un magistrado de tribunal superior de distrito judicial, cargo que desempeñó desde marzo de 1979 hasta julio de 1985 (fls. 11 y 3 cdno. 2). La Sala reitera así la posición adoptada en sentencia de junio 18 de 1997, expediente 11.875, actor Yoshiko Nakayama de Low, consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández.

Liquidación de perjuicios materiales

BASES

VÍCTIMA:JAIME HERNANDO PARDO LEAL
FECHA NACIMIENTO:Marzo 28 de 1941
FECHA MUERTE:Octubre 11 de 1987
VIDA PROBABLE:31.25 años = 375 meses

ESPOSA:GLORIA FLÓREZ
FECHA NACIMIENTO:Mayo 20 de 1939
VIDA PROBABLE:30.99 años = 371.88 meses
INDEM. DEBIDA:120.66 meses
INDEM. FUTURA:251.22 meses

HIJO:EDISON JAIME PARDO FLÓREZ
FECHA NACIMIENTO:Enero 14 de 1971
INDEM. DEBIDA:15.1 meses

HIJO:FERNANDO ALEXEI PARDO F.
FECHA NACIMIENTO:Agosto 14 de 1976
INDEM. DEBIDA:82.1 meses

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, el Decreto 76 de 1997 fijó en $ 3’214.158 el salario mensual para los magistrados de tribunal. De esa suma se descontará el 50% lo que se presume que el Dr. Pardo Leal dedicaba a su propio sostenimiento, el porcentaje restante se distribuirá entre su esposa y los dos hijos que al momento de los hechos aún eran menores de edad, para la primera el 50% y para los segundos el porcentaje restante. Esto es, 803.539,5 para la esposa y $ 401.769.75 para cada hijo.

Para GLORIA CONSUELO FLÓREZ DE PARDO

Indemnización Debida:

Ra (1 + i)n – 1

S = ---------------------------

i

$ 803.539.5 (1 + 0.004867)120,66 – 1

S = -----------------------------------------------------------

0.004867

S = $ 131’498.062,94

Indemnización Futura:

Ra (1 + i)n – 1

S = ---------------------------

i (1 + i)n

$ 803.539.5 (1 + 0.004867)251,22 – 1

S = --------------------------------------------------------

0.004867 (1 + 0.004867)251,22

S = $ 116’343.626,09

Para EDISON JAIME PARDO FLÓREZ

Indemnización Debida:

Ra (1 + i)n – 1

S = ---------------------------

i

$ 401.769,75 (1 + 0.004867)15.1 – 1

S = --------------------------------------------------------

0.004867

S = $ 6’279.376.60

Para FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Indemnización Debida:

Ra (1 + i)n – 1

S = ---------------------------

i

$ 200.884,8 (1 + 0.004867)82.1 – 1

S = --------------------------------------------------------

0.004867

S = $ 40’429.138,36

RESUMEN

BENEFICIARIO INDEM.DEBIDAINDEM. FUTURATOTALES
Gloria Consuelo Flórez$ 131’498.062,94$ 116’343.626,09$ 247’841.689,00
Edison Jaime Pardo F.$ 6’279.376,60 $ 6’279.376,60
Fernando Alexei Pardo F.$ 40’429.138,36 $ 40’429.138,36
   $ 294’550.203,96

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia dictada por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de abril de 1995, y en su lugar se dispone:

1. Declárase a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional patrimonialmente responsable de la muerte del doctor Juan Jaime Hernando Pardo Leal, ocurrida el 11 de octubre de 1987.

2. Como consecuencia de lo anterior, se condena a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional a pagar a cada uno de los demandantes Gloria Consuelo Flórez de Pardo y Fernando Alexei, Ana Yalima, Iván Hernando y Edison Jaime Pardo Flórez, a título de perjuicios morales, la cantidad equivalente a mil (1.000) gramos de oro.

3. Igualmente, se condena a la Nación Ministerio de Defensa - Policía Nacional a pagar por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, así:

A. Para Gloria Consuelo Flórez de Pardo la suma de Doscientos cuarenta y siete millones ochocientos cuarenta y un mil seiscientos ochenta y nueve pesos M/CTE ($ 247’841.689).

B. Para Edison Jaime Pardo Flórez la suma de Seis millones doscientos setenta y nueve mil trescientos setenta y seis pesos con sesenta centavos M/CTE ($ 6’279.376,60).

C. Para Fernando Alexei Pardo Flórez la suma de Cuarenta millones cuatrocientos veintinueve mil ciento treinta y ocho pesos con treinta y seis centavos M/CTE ($ 40’429.138,36).

4. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Carlos Betancur Jaramillo, Presidente de la Sala—Jesús María Carrillo Ballesteros—Ricardo Hoyos Duque Juan de Dios Montes Hernández—Daniel Suárez Hernández.

Carlos Alberto Corrales Muñoz, Secretario.