Sentencia 11001-03-15-000-2004-00527-00 de mayo 23 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 11001-03-15-000-2004-00527-00

Magistrado Ponente:

Dr. Tarsicio Cáceres Toro

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil seis (2006).

Recurrente: Ovidio Claros Polanco.

Recurso extraordinario especial de revisión.

Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto contra la sentencia del 30 de marzo de 2004, mediante la cual se decretó la pérdida de la investidura de congresista del Señor Ovidio Claros Polanco.

I. Antecedentes:

La solicitud de pérdida de investidura. El señor Carlos Ernesto Valdivieso Llanos solicitó que se decretara la pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara, señor Ovidio Claros Polanco, por incurrir en la causal de pérdida de investidura consagrada en el artículo 183, numeral 1º, de la Constitución Política, violación del régimen de inhabilidades. Argumentó:

Que según el artículo 272 de la Constitución Política y el artículo 106 del Decreto 1421 de 1993 (estatuto del Distrito Capital de Bogotá), no podrá ser inscrito como candidato a cargo de elección popular quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor municipal o distrital, sino un año después de haber cesado en sus funciones.

Que el demandado ejerció como contralor del Distrito Capital de Bogotá hasta el 11 de febrero de 2001 y antes de que trascurriera un año contado a partir de esa fecha, el 4 de febrero de 2002, inscribió su candidatura a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral del Distrito Capital de Bogotá, resultando, posteriormente, elegido.

La contestación. El demandado, mediante apoderado judicial, sostuvo que no incurrió en la causal de inhabilidad invocada con base en los siguientes argumentos:

Que su nombramiento como contralor distrital se efectuó para el período comprendido entre el 1º de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2000.

Que por razones ajenas a su voluntad que demoraron la designación de su sucesor, se vio obligado a permanecer en ese cargo hasta el 11 de febrero de 2001.

Que la inscripción de su candidatura al Congreso de la República se produjo luego de transcurrido un año de vencido el período para el que fue nombrado contralor.

Que la inscripción de su candidatura se solicitó el 4 de febrero de 2002 pero fue modificada el 23 de febrero siguiente, como consta en los formularios E-7 y E-8 de esa fecha.

Que el artículo 106 del Decreto 1421 de 1993 fue derogado expresamente por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000.

La sentencia de la Sala Plena. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 30 de marzo de 2004 decretó la pérdida de la investidura de congresista del señor Ovidio Claros Polanco, luego de concluir que violó el régimen de inhabilidades por incurrir en la causal de inhabilidad prevista para todo cargo de elección popular en el último inciso del artículo 272 de la Constitución Política. Consideró:

1. El artículo 183 de la Constitución Política señala expresamente que los congresistas perderán su investidura, entre otros casos, por violación del régimen de inhabilidades; y ocurre que en las discusiones de esa disposición en la Asamblea Nacional Constituyente existió acuerdo en cuanto a que, dada la alta posición del congresista, la violación del régimen de inhabilidades no podía acarrear una sanción inferior a la pérdida de su investidura como tal.

2. Por la gravedad de sus consecuencias, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que las causales de pérdida de la investidura de los congresistas se limitan a las consagradas en la Constitución Política, por lo que se excluyen las de rango legal.

3. Sin embargo, la hermenéutica anterior no permite afirmar que el régimen de inhabilidades por cuya violación el congresista pierde su investidura es exclusivamente el señalado en el artículo 179 constitucional, pues lo que se quiere recalcar con la interpretación aludida es que dicho régimen es el previsto únicamente en la Carta, sin que sea posible excluir de él alguna de las señaladas a lo largo de su texto.

4. El último inciso del artículo 272 de la Constitución Política no contiene una incompatibilidad de los contralores, porque se refiere al período posterior a la dejación del cargo. Es una prohibición de carácter constitucional para inscribirse como candidato que, por dirigirse expresamente a todos los cargos de elección popular, constituye una causal genérica de inhabilidad que envuelve, entre otros, a quienes aspiren a llegar al Congreso. Todo ello sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que haya lugar, lo cual, en todo caso, no le quita al contenido normativo de esa disposición su carácter de inhabilidad para inscribirse como candidato a cargos de elección popular.

5. Se trata de una inhabilidad dirigida específicamente a quienes hayan ocupado el cargo de contralor departamental, municipal o distrital, por lo que el último inciso del artículo 272 de la Constitución Política no es incompatible ni contradice la causal establecida en el numeral 2º del artículo 179 ibídem, la cual se refiere genéricamente a empleados públicos que ejercieron jurisdicción o autoridad. Si bien en el caso de los contralores el término inhabilitante se cuenta hasta la fecha de la inscripción, mientras que en los demás casos el período va hasta la elección, ese trato diferencial no puede calificarse de ilegítimo o injusto. Obedece a una especificación de origen constitucional en atención a la especial misión que respecto de los recursos públicos les corresponde a los contralores.

6. El numeral 1º del artículo 183 superior señala como causal de pérdida de investidura de congresista la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses, sin que específicamente remita a alguna disposición en concreto, por lo que no puede concluirse que únicamente se refiere al artículo 179, pues como en el caso del último inciso del artículo 272, la Constitución prevé otras inhabilidades. Así lo ha considerado esta Sala Plena al estudiar las incompatibilidades (1) , pues el artículo 183 de la Carta no prevé ni para las inhabilidades ni para las incompatibilidades, limitación distinta al régimen constitucional.

7. La vulneración de la prohibición que la Constitución impone a los contralores territoriales para inscribirse como candidatos a cargos de elección popular antes de transcurrir un año de haber cesado en sus funciones, consagrada en el último inciso del artículo 272 de la Carta Política, da lugar a la pérdida de la investidura del congresista, porque se subsume en el numeral 1º del artículo 183 ibídem, toda vez que constituye una de las, inhabilidades que conforman el “régimen de inhabilidades” previsto en la Constitución. Cuando ese artículo se refiere al “régimen de inhabilidades” no se remite a una sola disposición, sino al conjunto de las normas consideradas como inhabilidades por la misma Carta Política y únicamente en ella.

8. En relación con el término inhabilitante de la causal de inelegibilidad que se analiza, no hay duda de que el mismo se cuenta a partir del momento en que el contralor ha cesado en sus funciones, por así disponerlo expresamente la norma constitucional, y no de aquel en que finaliza el período para el cual fue nombrado, como lo plantea el actor. Además, al continuar en el cargo, el señor Claros Polanco se sometió a las limitaciones que ello le generaba en materia electoral y lo cierto es que en el expediente no obra prueba de que hubiera acudido a la autoridad competente para que le designara un reemplazo. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que el análisis orientado a verificar la demostración de los supuestos de hecho de las inhabilidades derivadas por el ejercicio de un cargo público debe tener en cuenta el ejercicio efectivo de las funciones.

9. No es posible sostener, como lo plantea el demandado, que la inscripción de su candidatura se consolidó con posterioridad al 5 de febrero de 2002 por cuenta de la modificación introducida a la inscripción efectuada el día anterior. En efecto, el acto de inscripción es uno solo y se agota con la suscripción del acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de lista de candidatos o formulario E-6 y, según el artículo 94 del Código Electoral, solo tendrá efectos de nueva inscripción aquella modificación que se introduzca a ese formulario por el hecho de la muerte, pérdida de derechos políticos, renuncia o no aceptación del inicialmente inscrito, nada de lo cual ocurrió en este caso. Además, según el artículo 88 ibídem, el término para la inscripción de candidatos a las distintas corporaciones de elección popular vence a las seis de la tarde del primer martes del mes de febrero del respectivo año, lo cual explica que en las elecciones en las que participó el demandado dicho término venciera el 5 de febrero de 2002, como lo dispuso la Resolución 2181 de 2001 de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

10. El artículo 206 del Decreto 1421 de 1993 fue derogado expresamente por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000.

II. El recurso extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura.

El escrito que sustenta el recurso se fundamenta en la falta del debido proceso y la violación al derecho de defensa. Argumenta, en resumen:

1. Desconocimiento del derecho fundamental del debido proceso y derecho de defensa, además de incurrir en vía de hecho por violación de las formas propias del juicio. En razón de la intervención de la h. consejera doctora Ligia López Díaz, quien actuó como sustanciadora y autora de la ponencia recurrida.

En efecto, la h. consejera doctora Ligia López Díaz, en la edición del periódico El Espectador del 14 de diciembre de 1997, en artículo que denominó “El claroscuro de los contralores”, se refirió al entonces electo Contralor del Distrito Capital de Bogotá —posteriormente representante a la Cámara por la misma circunscripción electoral—, doctor Claros Polanco, sindicándolo de ser “un candidato que tiene en su contra varios procesos administrativos y contractuales e inclusive aparece con números distintos de cédulas en documentos donde está su firma y quien, a pesar de sus antecedentes, fue ratificado por el tribunal que lo incluyó en la terna, al considerar que había manifestado bajo juramento que no tenía incompatibilidad para ejercer el cargo. Si el juramento es por nos, la burra es nuestra por Dios, dice el aforismo (...) Un futuro contralor no puede, no debe hacer campaña ni ofrecimientos, ni promesas de prebendas a quienes lo escojan (...) por ello el actual sistema de elección de contralores es un verdadero fracaso, que además está creando el peligro de contaminar a la rama jurisdiccional, pues la respectiva corporación territorial elige uno de los tres candidatos propuestos por los tribunales”.

La consejera ponente manifestó como causal de impedimento la del numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil —haber dado consejo o concepto fuera de la actuación sobre los asuntos materia del proceso—, realmente no era la que se configuraba y por ello la Sala Plena no la aceptó. Sin embargo, no hay lugar a duda alguna que, desde el mes de diciembre de 1997, “la citada juzgadora se había formado un concepto negativo sobre la persona de quien fuera elegido en ese entonces contralor distrital y posteriormente representante a la Cámara por la circunscripción de Bogotá, que si bien —podría sostenerse por algunos— no encuadra en toda su extensión o técnicamente dentro de la causal consagrada en el numeral 9º del precitado artículo 150, o sea la existencia de enemistad grave por hechos ajenos al proceso, es claro que pudiéramos considerar que constituía y constituye una animadversión hacia la persona de Ovidio Claros Polanco, por hechos ajenos al proceso, que atentaban contra una recta e imparcial justicia (...)”.

El apoderado del doctor Claros Polanco afirma que “si la h. consejera hubiera sido más explícita sobre las razones o consideraciones que la llevaban a declararse impedida que, no son o fueron otras, que el mal concepto, la mala imagen que se había formado de la persona de Ovidio Claros Polanco, por hechos que se le imputaron en su momento, pero que nunca se demostraron ante instancia alguna y que, por el contrario, se desvirtuaron —como aconteció con la invocada múltiple posesión de documentos de identificación que no existió y se aclaró en su momento—, seguramente el h. Consejo de Estado habría respetado su manifestación expresa de que, por razones pretéritas, no se creía en condiciones normales de objetividad, de imparcialidad para juzgar a mi representado, y exponerla a que ahora se expresen dudas sobre si actuó bien o mal”.

2. Violación del debido proceso y del derecho de igualdad frente a la ley.

Los artículos 179 y 180 de la Constitución Política consagran de manera integral, clara, taxativa y expresa el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, así como las causales de pérdida de investidura en el artículo 183 del mismo ordenamiento.

El artículo 179 citado señala de manera contundente que “no podrán ser congresistas” —como prólogo de una enumeración taxativa de las inhabilidades— y, con ello, la fórmula utilizada sitúa la condición de tiempo: antes de adquirir la calidad de servidor público.

En el artículo 180 se establece el régimen de incompatibilidades bajo la fórmula “los congresistas no podrán”, para hacer relación al ejercicio del cargo.

Las causales de pérdida de investidura consagradas en el artículo 183 de la Carta Política son igualmente taxativas, claras y expresas, si además se tiene en cuenta que la pérdida de investidura es la sanción que en más alto grado se puede imponer a un ciudadano, porque conlleva lo que se ha denominado “la muerte política”. Por ello, a partir de la vigencia de la Carta Política y a lo largo de doce años, más o menos, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró que las causales de pérdida de investidura de congresistas son única y exclusivamente las previstas en la Constitución Política —excluyendo, por tanto, las contenidas en disposiciones de rango legal—, es decir las señaladas en el artículo 183 de manera taxativa y, además, la prevista en el artículo 110 ibídem, en este caso por cuanto el incumplimiento de la prohibición está expresamente sancionado por el constituyente con dicha pena o sanción. Posteriormente, el mismo constituyente previó expresamente la misma sanción de pérdida de investidura para quienes violen los topes máximos de financiación de campañas, en las elecciones “que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo” (A.L. 1, jul. 3/03, art. 3º, inc. 6º).

Es igualmente diáfano que algunas prohibiciones constitucionales no las eleva el constituyente al rango de inhabilidades e incompatibilidades que generen la pérdida de investidura. Tal es el caso del inciso final del artículo 272 de la Constitución Política, pues la inhabilidad para ser congresista, derivada del ejercicio anterior de un cargo público está expresamente consagrada en el artículo 179, numeral 2º, de la Carta Política que señala: “No podrán ser congresistas (...) 2. Quienes hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de elección”.

El inciso final del artículo 272 de la Carta Política no consagró una causal adicional de pérdida de investidura de congresista, por las siguientes consideraciones:

a) Ese inciso no consagró expresamente como sanción, por su desconocimiento o quebrantamiento, la de pérdida de la investidura de congresista, como sí lo ha dicho en otras situaciones diferentes a las indicadas taxativamente en el artículo 179 de la Carta, como las señaladas en los artículos 109 y 110 ibídem. Por ello, el juez del conocimiento de la causa, por concepción jurisprudencial, no lo puede determinar que, como todos los jueces, en las providencias solo están sometidos al imperio de la ley, lo que no es otra cosa que la consagración del viejo y conocido principio de derecho, según el cual no existe delito ni sanción sin ley —nullum crimen sine legem—. Y más si se tiene en cuenta que revisados los antecedentes constitucionales no se encuentran las razones que Ilevaron al constituyente a consagrar dicho precepto y la sanción a imponer.

b) La fundamentación de la sanción en el artículo 272 de la Carta Política “dista de ser una aplicación taxativa de las causales de pérdida de investidura que además requiere de demasiadas interpretaciones para su aplicación, lo cual atenta contra el principio de legalidad” (salvamento de voto de la consejera doctora María Inés Ortiz Barbosa). Como se deduce de la motivación, la sentencia recurrida asimila la inscripción de una candidatura a la inscripción de ella y consiguiente declaración de elección, o simplemente elección.

c) Al sancionar al congresista demandado, la mayoría de la Sala optó por un criterio discriminatorio negativo que rompe por completo el criterio de igualdad frente a otros servidores públicos que igualmente desempeñaron cargos de jurisdicción o autoridad.

Considera la interpretación y aplicación incorrecta del inciso final del artículo 272 de la Carta, en armonía con el artículo 183, en especial su numeral 1º, por lo siguiente:

a) No habiéndose consagrado expresamente la sanción a imponen en el evento de desconocimiento de la prohibición constitucional, no era del caso extender la drástica sanción al demandado, pues la duda debía decidirse a favor del procesado, en aplicación del reconocido principio de derecho penal y sancionatorio en general, según el cual toda duda debe resolverse a favor del incriminado.

b) Admitir que para el caso de los contralores departamentales, distritales y municipales se creó a través del artículo 272 de la Carta Política una inhabilidad, es equiparable a afirmar que la Constitución contiene una norma de discriminación negativa implícita en los mecanismos de elección, lo cual rompe toda la estructura del derecho a la igualdad y, por ende, de justicia. En consecuencia, se tendrá que aceptar que los mecanismos que garantizan la igualdad de oportunidades para acceder, por elección popular, a la dignidad de congresista —entre ellos el régimen de inhabilidades— contienen un criterio discriminatorio negativo para los indicados contralores.

c) Lo procedente en materia de pérdida de investidura de congresistas era dar aplicación al numeral 2º del artículo 179 de la Constitución, que toma como punto de referencia la fecha de la elección de quien ha ejercido un cargo de jurisdicción o autoridad, y no la de simple inscripción de la candidatura, que, de no tener resultado alguno con la declaratoria de elección, no conduciría a nada distinto a la iniciación de un proceso administrativo disciplinario por desconocimiento de la prohibición constitucional.

d) Si de la inscripción de un candidato se prosigue su elección, además de la sanción disciplinaria habría lugar a un proceso electoral en donde se declare la nulidad de la elección por haberse inscrito una persona que no podía hacerlo y computado votos emitidos en su favor y haberse hecho la declaratoria de elección en su persona.

e) Como lo expresa uno de los salvamentos de voto, la prohibición constitucional establecida en el artículo 272 de la Carta Política se debe entender referida a “cargos de elección popular” en el respectivo departamento, distrito o municipio, es decir, gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles.

Finalmente, observó lo siguiente:

— Ha sido un criterio reiterado últimamente por la Sala Plena Contenciosa y por su Sección Primera, el abstenerse de sancionar conductas de congresistas y otros miembros de corporaciones de elección popular, respecto de los cuales el ordenamiento constitucional o legal no es muy claro y presenta dudas razonables sobres sus alcances y aplicación. Ha señalado para el futuro cuáles deben ser sus alcances y sus aplicaciones, como norma de conducta a observar a partir de la respectiva sentencia en donde ello se hace, pues no es aceptable que el demandado tenga que correr con las consecuencias generadas por sus dudas y la incertidumbre de reglas claras de conducta indicadas por el juez competente. Así lo hizo la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 13 de noviembre de 2000 (Exp. 2001-0133-01) al decidir sobre la solicitud de pérdida de la Investidura del doctor Manuel Guillermo Mora Jaramillo y la sección primera al dictar, en los años 2002 y 2003, diversas sentencias para decidir el recurso de apelación promovido por la solicitud de pérdida de investidura de varios de los concejales del Distrito Capital de Bogotá por el hecho de recibir estos retribución por la asistencia a más de una sesión de comisión celebradas el mismo día.

— En el presente caso ha existido una duda razonable sobre los alcances del artículo 272 de la Carta Política, pues hasta la sentencia recurrida no existían antecedentes jurisprudenciales sobre el particular, ni la norma es clara en cuanto a sus alcances.

— Por todo lo anteriormente expuesto, además de haberse roto el criterio de proporcionalidad al convertir o mutar una prohibición en una inhabilidad, con la consecuente pérdida de investidura, se quebrantó el debido proceso a causa de error sustantivo por indebida interpretación del artículo 272 de la Carta Política, que llevó al juzgador a aplicar indebidamente el artículo 183 del mismo ordenamiento. La Sala Plena, a pretexto de realizar una interpretación teleológica de ese precepto, terminó creando, sin estar autorizada para ello, una causal de pérdida de investidura que la disposición constitucional no contempla.

Contestación del recurso extraordinario

El demandante —del proceso de pérdida de investidura—, por intermedio de apoderado, contestó el recurso en mención y solicitó fuera rechazado por improcedente y por no presentarse ninguna de las causales establecidas en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994.

Estima que es absurdo e incoherente afirmar que la sentencia fue fruto de la animadversión de la consejera ponente. Expone que:

1. La consejera ponente no se inventó la inhabilidad establecida en el artículo 272, inciso final, de la Constitución Política, que violó flagrantemente el recurrente.

2. Los consejeros de Estado no fallan por amistad o enemistad del ponente frente a un proceso, como lo manifiesta sutilmente el accionante.

3. Al señor Ovidio Claros Polanco le fue demostrada la inhabilidad en que estaba incurso, mediante documentos enviados por las autoridades competentes, lo cual dio lugar a que se profiriera dicha sentencia.

4. No se incurrió en violación del debido proceso y de derecho de defensa, el proceso se adelantó dentro de los parámetros legales establecidos en la Ley 144 de 1994, es decir el demandado fue debidamente notificado, contestó la demanda, solicitó pruebas, intervino en la audiencia y fue escuchado y reconocido su apoderado.

5. La consejera de Estado, pese a que no tenía ningún impedimento de carácter legal, se declaró impedida. Sin embargo, el Consejo de Estado consideró que no había lugar al impedimento.

6. El Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia ha manifestado que las causales de inhabilidad son únicamente las señaladas, de modo taxativo, por los artículos 110, 179, 272, inciso final, de la Constitución Política. Así lo manifestó en la sentencia del 13 de julio de 2004, expediente 1101-03-15-000-2004-00454-00, magistrada ponente doctora Ana Margarita Olaya Forero.

Concepto del Ministerio Público. La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó la revisión de la sentencia para que, en su lugar, se niegue la solicitud de pérdida de la investidura del señor Ovidio Claros Polanco como representante a la Cámara, en razón de que la trasgresión del artículo 272 de la Constitución Política no puede entenderse como causal de pérdida de la investidura de congresista.

Fundamenta tal solicitud en las consideraciones planteadas también por el Ministerio Público en el concepto rendido dentro del proceso cuya sentencia decretó la pérdida de investidura del recurrente. Sus argumentaciones son, en resumen, las siguientes:

1. Solo las inhabilidades previstas en el artículo 179 de la Constitución Política o en otras normas de similar naturaleza que expresamente señalen como efecto de su desconocimiento la pérdida de la investidura de congresista, como ocurre con las contenidas en los artículos 183 y 110 ibídem, dan lugar a esa máxima sanción. Ciertamente, además de que la gravedad de la figura impone un entendimiento estricto de sus causales, lo cierto es que, según esa misma disposición, a la ley solo le fue confiada la reglamentación de los demás casos de inhabilidades por parentesco con las autoridades no contempladas en estas disposiciones. Esto último quiere decir que el constituyente no dejó abierta la posibilidad de que a este listado se sumaran inhabilidades de origen legal.

2. Ahora, si bien es cierto que el Código Disciplinario Único se ocupa de regular determinadas inhabilidades de los servidores públicos, entre ellos los congresistas, también lo es que las inhabilidades que dan lugar a la sanción de pérdida de investidura de los mismos solo pueden ser aquellas que hacen parte del régimen constitucional del congresista y siempre y cuando tengan prevista esa consecuencia jurídica en caso de su desconocimiento. Todo ello, en razón de la garantía del debido proceso que debe gobernar la imposición del castigo más fuerte previsto en el ordenamiento.

3. En ese orden de ideas, las demás limitaciones constitucionales o legales, aun cuando hagan parte del régimen del congresista, solo pueden ventilarse a través de otras acciones, como la disciplinaria y la electoral.

4. El inciso final del artículo 272 de la Constitución Política está dirigido a quien haya desempeñado el cargo de contralor departamental, distrital o municipal que aspire a cualquier cargo de elección popular en el respectivo departamento, distrito o municipio, lo cual excluye el cargo de congresista.

5. Esa prohibición parece más una incompatibilidad para quien es contralor territorial por estar referida al acto de inscripción como candidato a un cargo de elección popular del nivel territorial y no al acto de elección como congresista. En ese sentido, el artículo 279 de la Ley 5ª de 1992 define el concepto de inhabilidad como todo acto o situación que invalida la elección de congresista o impide serlo.

6. Tampoco prevé el inciso final del artículo 272 constitucional el efecto de la pérdida de investidura del congresista como consecuencia de su inobservancia.

7. Dicha disposición contempla un evento regulado de manera expresa y menos gravosa en el artículo 179 constitucional, pues este último se ocupa de la inhabilidad para ser congresista por el ejercicio, como empleado público, de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar.

8. En ese sentido, es claro que en el evento de que un ciudadano se haya inscrito como candidato a congresista dentro del año anterior a la dejación del cargo de contralor territorial y resulte elegido cuando ya haya pasado un año desde la fecha de su retiro, dicho ciudadano no estaría incurso en la inhabilidad del numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política, a pesar de haber quebrantado la prohibición del inciso final del artículo 272 ibídem. Esto explica el trato discriminatorio que se generaría si se aceptara que la violación de esta última disposición también conduce a la pérdida de investidura, pues sería menos gravosa la situación de los congresistas que dentro del año anterior a su elección ejercieron cualquier cargo que implicó el ejercicio de jurisdicción o de autoridad que la de los congresistas que dentro del año anterior a su inscripción cesaron en sus funciones como contralores territoriales.

Consideraciones:

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del recurso extraordinario especial de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en procesos de pérdida de investidura, de conformidad con el artículo 33, numeral 10 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo.

El desarrollo de esta parte considerativa se hará en dos acápites: uno relativo a las generalidades del recurso y el otro al caso especial.

1. Del recurso extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura.

1.1. Generalidades del recurso extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura.

El recurso extraordinario especial de revisión consagrado en los artículos 17 de la Ley 144 de 1994 y 188 del Código Contencioso Administrativo, constituye un medio de impugnación de la sentencia ejecutoriada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que haya decretado la pérdida de la investidura de un congresista. En ese sentido, se entiende que este recurso constituye una excepción del carácter inmutable de la cosa juzgada, al permitir que se reabra la controversia para verificar los vicios del proceso o de la sentencia.

Este recurso extraordinario especial de revisión fue concebido como un instrumento procesal dirigido a salvaguardar los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y de defensa de los ex-congresistas que resulten afectados por sentencias ejecutoriadas que decreten la pérdida de investidura. Entonces, es claro que el recurso extraordinario de revisión concibe la seguridad jurídica, que representa la garantía de la cosa juzgada, como un principio material que debe protegerse y que solamente pierde su inmutabilidad cuando la sentencia contraría los derechos al debido proceso y de defensa del congresista sancionado y cuando se presentan las causales señaladas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

Lo anterior muestra que si bien es cierto la sentencia ejecutoriada representa la garantía esencial de seguridad jurídica, no lo es menos que aquella reafirma su validez cuando está de acuerdo con la Constitución y la ley. Así, en relación con la finalidad del recurso extraordinario de revisión, la Corte Suprema de Justicia dijo:

“El recurso extraordinario de revisión, tiene como finalidad permitir que, por una decisión judicial, se retiren del ordenamiento jurídico aquellos fallos que, aunque hubieren alcanzado la fuerza de la cosa juzgada, hubieren sido obtenidos con ilicitud, o con desconocimiento del derecho de defensa, o con vulneración de la propia cosa juzgada anterior, pues, en el conflicto planteado entre la intangibilidad y definitividad que se imprime a las sentencias judiciales pasadas en autoridad de cosa juzgada, con la justicia como valor supremo del derecho, optó el legislador por esta última, para evitar así el efecto pernicioso de mantener en pie una sentencia inicua, a pesar de encontrarse demostrada su iniquidad” (2) .

De manera que, de un lado, el legislador consagró como causales que pueden invocarse en este recurso la falta del debido proceso la violación del derecho de defensa del ex congresista y, de otro, previó que este recurso tenga una naturaleza extraordinaria, pues “no constituye una nueva instancia, ya que las razones admisibles para su procedencia encaminadas a controvertir los fundamentos del fallo o el proceso en sí mismo, se encuentran tasadas en la ley” (3) .

Así las cosas, es evidente que para garantizar la eficacia y armonizar la defensa de la seguridad jurídica y de los derechos del ex-congresista, debe entenderse este recurso especial como un instrumento de carácter excepcional, esto es, como un mecanismo que conserve la naturaleza que le es propia y preserve las características naturales del recurso extraordinario de revisión.

1.2. El recurso extraordinario especial de revisión de sentencias de pérdida de investidura y sus causales.

De conformidad con el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, “son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes: a) Falta del debido proceso; b) Violación del derecho de defensa”.

Es decir que, además de las causales generales que el Código Contencioso Administrativo prevé para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, la Ley 144 contempló dos adicionales, específicas para el recurso extraordinario especial regulado en esa ley.

Ahora, se pasa al análisis de dos de ellas —que tienen relación con el recurso extraordinario que se ha interpuesto—.

1.2.1. El debido proceso.

Comprende una serie de garantías que establecen reglas mínimas sustantivas y procedimentales para adelantar las actuaciones judiciales y administrativas, por lo que subyace a esta protección la eficacia de otros derechos e intereses de las personas vinculadas a los procedimientos. Al respecto, esta Sala ha dicho lo siguiente (4) :

“Cuando se alega la violación del debido proceso como fundamento del recurso, los hechos que la configuran pueden haber tenido lugar en cualquier momento del procedimiento, incluido —claro está— el fallo impugnado, y pueden aludir a cualquiera de los elementos integradores de dicha garantía, por lo cual resulta forzosa la remisión al artículo 29 de la Constitución Política.

Así, dentro de los citados elementos integradores, se encuentran los siguientes:

— El juzgamiento solo puede hacerse conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa.

— El juzgamiento se debe realizar con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio.

— El proceso debe ser adelantado por el juez o tribunal competente.

— El investigado tiene derecho a impugnar la sentencia condenatoria.

— El investigado tiene derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

— El investigado tiene derecho a que se le aplique la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, de preferencia sobre la restrictiva o desfavorable”.

Entonces, el derecho al debido proceso pretende satisfacer todos los requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho material. En otras palabras, compendia todo ese cúmulo de garantías sustanciales y procesales que regulan la actividad jurisdiccional y administrativa. Por tanto, involucra o comprende otros derechos, como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, a la defensa judicial, a un proceso público y desarrollado dentro de un tiempo razonable, a la independencia e imparcialidad del funcionario, entre otros.

Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el contenido esencial de este derecho fundamental, destacando que el mismo parte del principio de legalidad como pilar fundamental en el ejercicio de las funciones por parte de las autoridades judiciales y administrativas. Dijo esa corporación (5) :

“De ahí que esta corporación haya definido el derecho fundamental al debido proceso, como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley.

(...).

Por consiguiente, el debido proceso exige de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones a los procedimientos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en la ley.

Siguiendo lo expuesto, entre las garantías mínimas objeto de protección, el artículo 29 de la Constitución Política consagra, entre otras, (i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra”.

En síntesis, el debido proceso implica la previa determinación de las reglas de juego que se han de seguir en las actuaciones procesales, garantiza la igualdad ante la ley de quienes se someten a la justicia o a la administración y asegura la imparcialidad de los funcionarios y los sustrae de la arbitrariedad.

1.2.2. De la garantía de imparcialidad del juez y del principio de legalidad de la sanción como componente del debido proceso.

La Sala considera necesario detenerse en el estudio de la garantía de la imparcialidad del juez y del principio de legalidad de la sanción como componentes del debido proceso.

La imparcialidad del fallador. El debido proceso requiere que para la composición y conformación del poder judicial se provea de procedimientos que garanticen la imparcialidad de los administradores de justicia, pues los jueces, al momento de resolver los asuntos puestos a su consideración, deben hacerlo basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin que sean admisibles influencias o alicientes de cualquier otra naturaleza.

En ese sentido, es claro que la ausencia de prejuicio o favoritismo por parte del funcionario judicial, derivada de su relación o conocimiento privado de los sujetos procesales, es garantía obligada del debido proceso que se concreta con el establecimiento de institutos tales como los impedimentos y las recusaciones.

El principio de legalidad de la sanción. Es parte integrante del derecho al debido proceso, en cuanto se considera que una de las garantías sustanciales que componen ese derecho es aquella que exige la determinación clara, precisa y concreta, de un lado, de la conducta objetivamente reprochada y, de otro, de la pena, castigo o sanción que se ha de imponer a quienes incurran en ese comportamiento, acto o hecho proscrito en la Constitución y la ley. Y su operancia no se restringe a los asuntos penales, sino que tiene plena validez en el campo de la actividad sancionatoria jurisdiccional y administrativa, pues la propia Carta ordena que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

Ciertamente, cuando la Constitución Política en el artículo 29 establece que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, exige del legislador (i) definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas, (ii) señalar anticipadamente las respectivas sanciones, así como (iii) la determinación de las autoridades competentes y (iv) el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales aplicables; todo ello en aras de garantizar un debido proceso (6) .

La finalidad del principio de legalidad de las sanciones, responde en igual medida a la finalidad del debido proceso, que no es otra que garantizar las libertades de los administrados frente a la arbitrariedad judicial o administrativa, en este caso, mediante el señalamiento legal y previo de las conductas proscritas y las sanciones respectivamente aplicables.

En ese sentido, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente (7) :

“Tanto en materia penal como disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues solo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal (...).

Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación.

El mandato superior contenido en el artículo 29 de la Carta Política al preceptuar que ‘Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’, exige al legislador definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados”.

Y, en relación con la legalidad de la sanción, dijo esa corporación en reciente pronunciamiento (8) :

“5. Sin duda alguna, el principio de legalidad de las sanciones exige que estas estén determinadas en el momento de cometer la infracción. Quien lleva a cabo una conducta legalmente prohibida bajo apremio de sanción penal o administrativa debe conocer previamente cuál es el castigo que acarrea su comportamiento. Este castigo no puede quedar a la definición ulterior de quien lo impone, pues tal posibilidad desconoce la garantía en contra de la arbitrariedad. Así pues, las sanciones deben estar legalmente determinadas taxativa e inequívocamente en el momento de comisión del ilícito, sin que el legislador pueda hacer diseños de sanciones “determinables” con posterioridad a la verificación de la conducta reprimida. Esta posibilidad de determinación posterior ciertamente deja su señalamiento en manos de quien impone la sanción, contraviniendo el mandato superior según el cual deber el legislador quien haga tal cosa(sic).

Es decir, el principio de legalidad de las sanciones exige: (i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no solo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable. Obviamente, esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos”.

En esta forma, para la Sala es claro que el principio de legalidad de la sanción, en cuanto hace parte integrante del debido proceso, puede concretarse en la exigencia de existencia de una ley previa que fije la conducta objeto de sanción, la cual debe ser precisa en la determinación de la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse; pues con ello se busca limitar al máximo la facultad discrecional de la administración o de los jueces en ejercicio del poder sancionatorio que le es confiado.

Finalmente, es pertinente anotar que no toda irregularidad se puede calificar como violación al debido proceso, pues, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, este se afecta solo cuando hay privación o limitación de las garantías básicas fundamentales, pues si bien es cierto que toda clase de actuaciones judiciales o administrativas pueden acarrear una violación al debido proceso, la afectación de su núcleo esencial se da si alguna de las partes es ubicada en tal condición de indefensión que afecte el orden justo, violándolo ostensiblemente (9) .

2. El caso concreto en el recurso extraordinario especial de revisión.

En el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto en este caso se plantean dos causales, así:

2.1. Del desconocimiento del debido proceso y derecho de defensa en la sentencia impugnada.

El recurrente sostiene:

Que la magistrada ponente del proceso que culminó con la sentencia recurrida, ante el resto de los integrantes de la Sala manifestó su impedimento para conocer del asunto, en razón de haber emitido concepto fuera de la actuación sobre las cuestiones materia del proceso (CPC, art. 150, num. 12). Precisa que realmente no era la que se configuraba y por tal motivo la Sala Plena no lo ha aceptado (auto de dic. 9/2003), no hay duda que desde diciembre de 1997 la citada juzgadora se había formado un concepto negativo y un sentimiento de animadversión sobre el señor Ovidio Claros lo que se demuestra con las apreciaciones que sobre él expuso en un artículo de opinión que publicó en el mes de diciembre de 1997.

Agrega que la situación presentada “si bien podría sostenerse por algunos no encuadra en toda su extensión o técnicamente dentro de la causal consagrada en el numeral 9º del precitado artículo 150, o sea la “existencia de enemistad grave por los hechos ajenos al proceso”, es claro que pudiéramos considerar que constituía y constituye una animadversión hacia la persona de Ovidio Claros Polanco, por hechos ajenos al proceso que atentaba contra una recta e imparcial justicia” (fl. 16).

La Sala —al respecto— observa:

La declaratoria de impedimento de la magistrada fue resuelta de acuerdo a los hechos y la causal legal invocada.

En cuanto a la consideración del recurrente que de los términos del concepto emitido por la magistrada —a que se refería el impedimento resuelto— se desprendía un sentimiento de animadversión de ella hacia él, y que no fue puesto en conocimiento del resto de los integrantes de la Sala de Decisión debiendo hacerlo, se considera: i) Que el ahora recurrente, en su debido momento cuando se tramitaba el proceso de pérdida de investidura que en su contra se presentó, atendiendo los requisitos de oportunidad y procedencia de que trata el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil, tuvo la oportunidad de presentar una recusación en contra de la magistrada ponente de dicho proceso, pero no lo hizo y no existe prueba alguna que se le hubiera limitado u obstaculizado el ejercicio de esa actuación relacionada con su derecho al debido proceso y la garantía de imparcialidad del juez. ii) Que dentro del proceso de instancia, conforme al artículo 151 inciso 2º del Código de Procedimiento Civil, no puede recusar, quien sin haber formulado recusación, haya actuado después de que el juez haya asumido su conocimiento cuando la causal invocada fuere anterior a dicha gestión, menos sin prueba alguna al respecto. En esas condiciones, si tal actuación no era de recibo en el proceso de instancia después de la citada oportunidad, con mayor razón no puede invocarse tal causal en un recurso extraordinario para discutir la alegada imparcialidad de uno de los integrantes de la Sala falladora de ese entonces. iii) Que si no es posible admitir tal actuación del recurrente, tampoco puede entrarse a resolver de fondo la objeción planteada por este medio. iv) No obstante lo anterior, se observa respecto de la impugnación por esta causal, que solo se encuentra el artículo periodístico mencionado y el aserto del recurrente, por lo cual no existe prueba de tal objeción. v) En conclusión, no aparece demostrada la violación del debido proceso con ocasión de la actuación como juez de la magistrada Ligia López Díaz en el proceso que culminó con la sentencia recurrida.

2.2. Del desconocimiento del debido proceso y derecho de defensa por desconocimiento de las causales de pérdida de investidura.

El recurrente afirma que las causales de pérdida de la investidura de los congresistas por violación al régimen de inhabilidades son solo las taxativamente señaladas como tales en el texto constitucional, no estando consagrada como tal la prohibición del inciso final del artículo 272 de la Constitución Política, cuyo desconocimiento sirvió de sustento a la desinvestidura decretada, en cuanto esa norma tenida en el fallo impugnado como contentiva de una inhabilidad para ser congresista.

Ahora, se recuerda que la solicitud de pérdida de la investidura como congresista del señor Ovidio Claros Polanco se formuló con apoyo en la causal consagrada en el artículo 183, numeral 1º, de la Constitución Política, esto es, por la violación del régimen de inhabilidades, por considerarse que incurrió en la inhabilidad a que se refiere el inciso final del artículo 272 de la Constitución Política. Y en la sentencia —que concluyó el proceso de pérdida de investidura— que aquí es objeto de impugnación, esta Sala accedió a esa pretensión y decretó la pérdida de investidura del congresista Señor Claros Polanco, luego de concluir que efectivamente violó el régimen de inhabilidades por el hecho de haberse demostrado que incurrió en la mencionada causal de inhabilidad.

Corresponde a la Sala establecer si se configura en este caso la falta del debido proceso y la violación del derecho de defensa derivada del desconocimiento del principio de legalidad de la sanción, a partir de la constatación de si, como lo planteó la sentencia recurrida, la prohibición del inciso final del artículo 272 de la Constitución Política hace parte del régimen de inhabilidades por cuya violación se configura la causal de pérdida de la investidura de los congresistas a que se refiere el numeral 1º del artículo 183 de la Carta Política o si, como lo plantea el recurrente, dicha prohibición no integra ese régimen y, por tanto, su desconocimiento no tiene prevista como sanción la pérdida de la investidura de los congresistas.

La Constitución Política —en lo relevante— señala como causales de pérdida de investidura las siguientes:

“ART. 183.—Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

PAR.—Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor” (resaltado fuera de texto).

Esta Sala ha dicho que el régimen de inhabilidades a que alude el artículo 183 de la Carta Política como constitutivo de causal de pérdida de la investidura de los congresistas es el consagrado como propio de esos servidores en el artículo 179 ibídem (10) .

“ART. 179.— No podrán ser congresistas:

(...).

2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.

(...).

8. (Modificado por el A. L. 1/2003, art. 10) Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad(11) .

Las inhabilidades previstas en los numerales 2º, 3º, 5º y 6º se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contemplados en estas disposiciones.

Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5º.

PAR. TRANS.—(Adicionado en el A. L. 01/03, art. 10) Lo dispuesto en el numeral 8º del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo”.

Esta última norma, al señalar en su encabezamiento que “no podrán ser congresistas”, está indicando de manera taxativa las situaciones o hechos previos que impiden la elección válida de dichos servidores públicos, que se conocen como inhabilidades y que, en los términos del artículo 183, constituye ese régimen como causal de pérdida de investidura.

Ahora bien, se debe tener en cuenta que, a pesar de que el constituyente quiso señalar en forma taxativa las diferentes causales de inhabilidad para ser congresista, el penúltimo inciso (o 2º) de la mencionada disposición (que se conservó en su mismo texto, después del A. L. 01 /03) facultó expresamente al legislador para regular los demás casos de inhabilidad por parentesco con las autoridades no contempladas en la norma, esto es, diferentes a las ya previstas en el numeral 5º en cuanto a funcionarios que ejercen la autoridad señalada. En otras palabras, el constituyente facultó al legislador para que “reglamente los demás casos de inhabilidad por parentesco con las autoridades no contemplados en estas disposiciones”, sin embargo, no podrá en ejercido de tal atribución crear nuevas causales de inhabilidad no permitidas de manera expresa por la Constitución. Esta reserva constitucional ha permitido concluir en el “rango constitucional de las inhabilidades de los congresistas como causal de pérdida de su investidura” (12) , con la precisión —sobre regulación legal restrictiva— advertida en el inciso 2º del precitado artículo 179 de la Carta Política.

De otra parte, del texto de la Carta Política se desprende que, en realidad, además de las causales de pérdida de investidura señaladas en el artículo 183, existen otras descritas en otras normas constitucionales como constitutivas de prohibiciones para las cuales de manera expresa esas mismas normas, en caso de violación, establecen el efecto jurídico de la pérdida de la investidura.

El primer caso lo ha destacado esta Sala en relación con el artículo 110 de la Constitución Política (14) , con apoyó en su texto:

“ART. 110. Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura” (resaltado fuera de texto).

El segundo caso es el contemplado ahora en el artículo 109 de la Carta Política, con la modificación que a esa norma le hizo el Acto Legislativo 01 de 2003, pues su inciso sexto es del siguiente contenido:

“Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto” (resaltado fuera de texto).

En síntesis, son causales de pérdida de investidura las señaladas en el artículo 183 de la Carta Política, desarrolladas en su capítulo correspondiente y otras de la misma Constitución en las cuales se fija ese efecto jurídico sancionatorio como consecuencia de su infracción —artículos 109 y 110—, a más de las legales que desarrollan la previsión de la parte final del inciso 2º del artículo 179 constitucional.

Entonces, aparte de las causales de pérdida de investidura mencionadas, no existen otras adicionales. No son, por lo tanto, causales de pérdida de investidura de los congresistas, las prohibiciones establecidas en normas constitucionales respecto de las cuales ni esas normas, ni otras, establecen la consecuencia jurídica de la pérdida de investidura por su desconocimiento.

Finalmente, no debe perderse de vista que la sanción de pérdida de investidura fue prevista en la actual Carta Política con una finalidad eminentemente ética, pues busca preservar la dignidad del congresista castigando severamente la vulneración del régimen de conducta impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Así, es evidente que, en atención a esa altísima dignidad, la Constitución ha previsto una sanción particularmente drástica para la infracción anotada, puesto que la pérdida de la investidura implica no solo que el congresista pierde su calidad de tal, sino que, además, queda inhabilitado de manera permanente para ocupar cualquier cargo de elección popular.

En ese orden de ideas, en cuanto los efectos de la pérdida de investidura de congresista constituyen una grave limitación del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos (C. Pol., art. 40), la garantía de este derecho exige —y por esa razón, con mayor rigor— que dicha sanción se aplique en los precisos términos en que fue prevista en el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, el principio de taxatividad que orienta la interpretación de las normas sancionatorias o limitativas de derechos se materializa, en caso de pérdida de la investidura de congresistas, a partir de dos vías. De un lado, por la reserva constitucional que opera respecto del señalamiento de las situaciones de hecho y/o de derecho que dan lugar a esa sanción y, de otro, por la exigencia de que tales hipótesis normativas tengan prevista esa sanción como consecuencia jurídica de su ocurrencia.

Esto último sirve para explicar que las prohibiciones que además de estar contenidas en el texto constitucional tengan como consecuencia jurídica de su inobservancia la pérdida de investidura como congresista, también tienen esa relevancia las del orden legal que sean desarrollo de la parte final del inciso 2º del artículo 179 de la Constitución. Las demás prohibiciones, bien porque no estén contenidas en el cuerpo de la Carta Política o bien porque no contemplen tal consecuencia jurídica no operan como causales de pérdida de investidura de los congresistas.

El quebrantamiento de la prohibición del inciso final del artículo 272 constitucional y sus efectos

Precisado lo anterior, la Sala debe ocuparse del análisis del contenido normativo de la prohibición del inciso final del artículo 272 de la Constitución Política para, por esa vía, establecer si el desconocimiento de la misma puede tenerse o no, válidamente, como causal de pérdida de la investidura de los congresistas por violación del régimen de inhabilidades.

Del contenido normativo de la prohibición

“ART. 272.—...

Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones”.

El inciso transcrito describe unas prohibiciones para quien ha ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, en cuanto, dentro del año siguiente a la cesación de sus funciones, (i) no puede desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio (ii) ni inscribirse como candidato a cargos de elección popular.

Para resolver el recurso interpuesto contra la decisión de desinvestidura la Sala se limitará al análisis de la segunda prohibición que fue en (sic) la invocada en la solicitud de pérdida de investidura y en la que se detuvo la Sala para decretarla.

En primer lugar, se advierte que en relación con la prohibición establecida para el contralor departamental, distrital o municipal en el sentido de que no puede ser inscrito como candidato a cargos de elección popular dentro del año siguiente al cese de sus funciones, el artículo 272 no estableció una consecuencia jurídica especial y mucho menos la de pérdida de investidura del cargo de congresista, en el evento de que alguno de ellos sea elegido con desconocimiento de esa prohibición. Tampoco lo hizo ninguna otra norma constitucional.

Conforme a lo dicho se concluye que la violación de la citada prohibición no constituye causal de pérdida de investidura de congresista, pues de un lado, no es una de las contempladas en el artículo 183 de la Carta Política ni en normas especiales que expresamente señalen la consecuencia jurídica de la pérdida de investidura; y, de otro, no hace parte del régimen de inhabilidades de los congresistas, dado que este se encuentra conformado por los casos establecidos taxativamente en el artículo 179 de la Carta.

Entonces, si la Carta Política no señala una consecuencia jurídica especial por el desconocimiento de la mencionada prohibición, como es la pérdida de investidura, el juzgador no puede deducirla por vía de interpretación.

Esto no quiere decir que la violación de la prohibición no tenga consecuencias, pues el ordenamiento jurídico general, para el caso de que una persona sea elegida con violación de una norma superior, establece la nulidad de la respectiva elección, previo adelantamiento de un proceso promovido en ejercicio de la acción de nulidad de carácter electoral.

De otra parte, la interpretación sistemática de la Carta Política permite establecer que el constituyente sí estableció una causal de inhabilidad que da lugar a la pérdida de la investidura de congresista por razón del desempeño de cargos públicos, como es la contemplada en el numeral 2º del artículo 179, para las personas que hubieren ejercido, como empleados públicos, cualquier cargo que implique el ejercicio de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.

No puede, entonces, el intérprete deducir la existencia de una causal adicional de pérdida de investidura de congresista por razón del desempeño de unos cargos públicos específicos, como son los de contralor departamental, distrital o municipal, dentro del año anterior a la fecha de inscripción como candidato a congresista, sin que una norma constitucional, de manera expresa, la haya establecido.

La inhabilidad que por la vía de la interpretación del artículo 272 de la Carta Política se dedujo en la sentencia impugnada, en cuanto el cargo de contralor territorial, conlleva el ejercicio de autoridad civil y administrativa, en realidad, se encuentra subsumida en el citado numeral 2º del artículo 179, solo que con un alcance más favorable para el candidato, pues el término inhabilitante de los doce meses opera en relación con la fecha de la elección, en tanto que la prohibición del artículo 272 es más restringida, dado que tiene por referencia la fecha de la inscripción como candidato a cargos de elección popular.

En consecuencia, la aplicación del artículo 272 de la Carta Política como causal de pérdida de investidura de congresista conlleva el desconocimiento de una norma especial de inhabilidad de ese servidor público, como es el numeral 2º del artículo 179 de la Carta Política.

Por último, cabe anotar que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, no pueden calificarse como inhabilidades aquellas prohibiciones surgidas por el ejercicio de ciertos cargos públicos y cuyo contenido imperativo se dirige en abstracto a todas las elecciones posibles.

La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 47, numeral 7º de la Ley 136 de 1994, que prohíbe a los concejales inscribirse como candidatos a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual fueron elegidos y durante los seis meses siguientes al mismo, y, por consiguiente, contiene una prohibición similar a la que para los contralores departamentales, distritales y municipales establece el artículo 272 de la Carta Política, en el aparte que se analiza.

Y al respecto señaló que esa norma no establece inhabilidades que puedan ser imperativas en abstracto frente a todas las posibles elecciones, a partir del hecho de haber ejercido determinado empleo, como ocurrió con esa interpretación del artículo que extiende la prohibición para desempeñar cualquier cargo de elección popular. En efecto, en esa providencia sostuvo lo siguiente (15) :

“Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que las inhabilidades —y de eso se trata en el presente caso, dada la impropiedad de la norma, que en realidad, en cuanto al tiempo de exceso sobre el ejercicio del cargo, no podía contemplar incompatibilidades— tienen razón de ser y aplicabilidad respecto de dignidades a las cuales se aspira, señaladas en concreto, pero carecen de sentido cuando se las pretende hacer imperativas en abstracto —frente a todas las posibles elecciones—, a partir de un hecho pasado —el haber ejercido determinado empleo—.

Cosa distinta es que el sistema jurídico pueda establecer respecto de los cargos de elección popular, como una de las inhabilidades, para cada uno de ellos enunciado específicamente, la de haber desempeñado otros que impliquen el ejercicio de autoridad política dentro de cierto tiempo previo al certamen electoral, como lo hacer por ejemplo, el artículo 179, numeral 2º, de la Constitución Política, para la elección de congresistas, al disponer que no podrán serlo “quienes hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección”.

En conclusión, la segunda prohibición del inciso final del artículo 272 de la Constitución Política no puede operar como causal de pérdida de la investidura de congresista y, como quiera que la sentencia impugnada se basó en la demostración del incumplimiento de esa prohibición para decretar la pérdida de la investidura como representante a la Cámara del Señor Ovidio Claros Polanco, se desconoció el principio de legalidad y, por tanto, se violó el debido proceso. En esas condiciones hay lugar a infirmar la sentencia del 30 de marzo de 2004 y, consecuentemente, a emitir sentencia de reemplazo.

3. La sentencia de reemplazo.

Asume la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el carácter de tribunal de instancia y procede, en esa condición, a resolver las peticiones de la solicitud de pérdida de investidura presentada por el señor Carlos Ernesto Valdivieso Llanos del Señor Ovidio Claros Polanco como representante a la Cámara, con apoyo en la causal consagrada en el artículo 183, numeral 1º, de la Constitución Política, por violación del régimen de inhabilidades.

El solicitante estima configurada la causal en cuanto plantea que el señor Claros Polanco incurrió en la inhabilidad a que se refieren el inciso final del artículo 272 de la Constitución Política y el artículo 106 del Decreto 1421 de 1993 (estatuto del Distrito Capital de Bogotá), según los cuales no podrá ser inscrito como candidato a cargo de elección popular quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor municipal o distrital, sino un año después de haber cesado en sus funciones. Ello porque el entonces demandado ejerció como contralor del Distrito Capital de Bogotá hasta el 11 de febrero de 2001 y antes de que trascurriera un año contado a partir de esa fecha, el 4 de febrero de 2002, inscribió su candidatura a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral del Distrito Capital de Bogotá, resultando, posteriormente, elegido en esa corporación.

Considera la Sala :

En primer término, el artículo 106 del estatuto del Distrito Capital de Bogotá, según el cual “quien haya ejercido en propiedad el cargo de contralor no podrá (...) aspirar a cargos de elección popular, sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones”, fue derogado, de modo expreso, por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. Por tanto, se entiende que dicha norma no sirve como sustento jurídico válido de la petición de pérdida de la investidura de congresista del señor Ovidio Claros Polanco.

En lo que toca con la segunda de las normas invocadas (D. 1421/93, art. 106 – estatuto del Distrito Capital de Bogotá) la Sala considera innecesario entrar a verificar en el caso concreto la satisfacción de los presupuestos fácticos porque tal violación no puede servir como sustento válido para acceder a la pretensión planteada.

Así las cosas y de acuerdo con las razones anotadas al revisar la sentencia impugnada, se concluye que la infracción de la segunda prohibición del inciso final del artículo 272 de la Constitución Política no constituye causal de pérdida de la investidura de congresista al tenor del artículo 183-1, pues no corresponde a la causal de inhabilidad de congresista que taxativamente señala el artículo 179-2 de la Carta Política; además, ocurre que el desconocimiento de la segunda prohibición del artículo 272 in fine no tiene asignada dicha sanción como consecuencia jurídica en ese artículo ni en ninguna otra norma de la Carta Política.

En consecuencia, la Sala denegará la solicitud de pérdida de investidura de congresista formulada por el señor Carlos Ernesto Valdivieso Llanos contra el representante a la Cámara Ovidio Claros Polanco.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. INFÍRMASE la sentencia proferida el 30 de marzo de 2004 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se decretó la pérdida de la investidura de congresista del señor Ovidio Claros Polanco.

2. DENIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura de congresista formulada por el señor Carlos Ernesto Valdivieso Llanos contra el representante a la Cámara Ovidio Claros Polanco.

3. COMUNÍQUESE esta decisión a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Ministerio del Interior y de Justicia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Ramiro Saavedra Becerra, salva el voto (Presidente)—Alberto Arango Mantilla, salva el voto—Camilo Arciniegas Andrade, salva el voto—Tarsicio Cáceres Toro—Ruth Stella Correa Palacio—Reinaldo Chavarro Buriticá—Mauricio Fajardo Gómez—María Elena Giraldo G.—Alier E. Hernández Enríquez—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa, salva el voto—Jesús María Lemos Bustamante, salva el voto—Ligia López Díaz, salva el voto—Gabriel E. Mendoza Martelo, salva el voto—Jaime Moreno García—Ana Margarita Olaya Forero, salva el voto—Alejandro Ordóñez Maldonado, salva el voto—María Inés Ortiz Barbosa—Rafael Ostau de Lafont Pianetta—Juan Ángel Palacio Hincapié—Darío Quiñónez Pinilla—Martha Sofía Sanz Tobón, salva el voto—Héctor J. Romero Díaz, salva el voto.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) Sentencias del 10 de diciembre de 2002, expediente PI-055; del 4 de noviembre de 1994, expediente AC-2062; del 27 de enero de 1998, expediente AC-5397; del 5 de agosto de 2003, expediente PI-059; y del 5 de agosto de 2003, expediente 2003-10223.

(2) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia 61 del 28 de julio de 1998.

(3) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 13 de agosto de 2002, expediente REVPI-004.

(4) Sentencia del 24 de febrero de 2004, expediente REVPI-793-01.

(5) Sentencia C-641 de 2002.

(6) Sentencia C-1080 de 2002.

(7) Sentencia C-653 de 2001.

(8) Sentencia C-475 de 2004:

(9) Sentencia T-267 de 2000 de la Corte Constitucional.

(10) Sentencias del 4 de noviembre de 1994, expediente AC-2062 y del 27 de enero de 1998, expediente AC-5397.

(11) Por Sentencia C-0332 de 2005 se declaró inexequible el aparte resaltado y subrayado, del numeral 8º por vicios de procedimiento.

(12) Ibídem.

(14) Sentencias del 4 de noviembre de 1994, expediente AC-2062; del 27 de enero de 1998, expediente AC-5397; y del 10 de diciembre de 2002, expediente AC-055.

(15) Sentencia C-194 de 1995.

_____________________________________