Sentencia 1218 de agosto 15 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”

Radicación Nº 11001-03-25-000-89-00 (1218-2000) decretos del gobierno

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Arango Mantilla

Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro y otro

Bogotá, D.C., quince de agosto de dos mil dos.

En nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad, los señores Miguel Arcángel Villalobos Chavarro y Jaime Ortiz solicitan la infirmación del Decreto 182 del 11 de febrero de 2000, mediante el cual el; Gobierno Nacional fijó las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de empleados y funcionarios públicos del orden nacional, de las universidades públicas, las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, de los miembros de la Fuerza Pública y dictó otras disposiciones en materia salarial.

Consideran que la norma impugnada transgrede lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 13 y 53 de la Constitución Política, pues el Gobierno Nacional debe facilitar la participación de todos los colombianos en las decisiones que afecten la vida económica y administrativa del país, procurando a sus habitantes un orden justo y equitativo y no puede fijar los aumentos al personal del sector oficial a través de un acto administrativo, como lo es el decreto demandado, cuando la misma Constitución fija las pautas mínimas y vitales a fin de preservar el poder adquisitivo de sus ingresos.

Manifiestan que la norma acusada desconoció el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución Política conforme al cual todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y gozan de los mismos derechos, trato y protección sin discriminación alguna por parte del Estado, toda vez que mediante ella se fijaron aumentos básicos salariales en forma discriminada y odiosa, pues se decretaron en un 9.23% exclusivamente para quienes (devengaban hasta $ 240.515; en un 9.0% para quienes percibían como sueldo una suma superior a ésta sin superar los $ 472.920, omitiendo cualquier incremento del mismo para el resto del personal; que el Gobierno Nacional ha debida aumentar el salario a todos los funcionarios atendiendo el índice de precios al consumidor, esto es, en un 9.23% como lo hizo con el personal inicialmente mencionado y que no se avista una razón que justifique la desigualdad en el trato que en esta materia se dio a estos últimos servidores oficiales; que establecer esa clase de diferencias entre éstos, por el simple hecho de que unos perciben un sueldo mayor, implica un deterioro en el ingreso real de un grupo de los mismos (frente a otros que no lo sufren por simple mandato legal; que el aumento salarial se debe hacer a todo funcionario público sin importar su salario básico, porque no sería justo y equitativo que mediante un acto administrativo el Gobierno Nacional desconozca la obligatoriedad y fuerza de cumplimiento de las normas supralegales, otorgando en forma discrecional los aumentos nominales establecidos en el Decreto 182 de 2000.

Consideran que se desconoce el principio laboral de “a trabajo igual, salario igual”, ya que luego del reajuste un funcionario público perdía poder adquisitivo respecto de otro del sector privado con quien estuviera en completa igualdad de condiciones antes de aplicarse aquél; que el Gobierno Nacional no podía decretar aumentos a ciertos sectores de trabajadores en detrimento de otros, argumentando problemas económicos en el país y manifestando que si lo hacía de manera igualitaria a todos estos sectores, tenía que retirar a más de 65.000 empleados estatales; que tampoco podía establecer el congelamiento parcial de los salarios, ya que por mandato constitucional el aumento salarial debe efectuarse dentro de los parámetros de la movilidad inflacionaria del país, el cual no puede estar por debajo del IPC, porque se configuraría una pérdida del poder adquisitivo del salario frente a otros trabajadores y a los precios de los bienes que integran la canasta familia; y por tanto el aumento salarial contenido en el decreto enjuiciado no puede ser menos que el porcentaje de inflación ocurrido en 1999.

A continuación transcribe apartes de las sentencias T-418 de 1996 y C-815 de 1999 de la Corte Constitucional, en la primera de las cuales se precisa que la reforma del sistema jurídico en materia laboral no puede acarrear la pérdida del derecho que tiene el trabajador, por el hecho de serlo, con independencia del (régimen laboral que lo cobije, al pago puntual y al reajuste periódico del salario, pensiones y prestaciones sociales y, en la segunda, que el reajuste salarial que el gobierno decrete nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año que expira, pues está obligado a velar porque el salario mantenga su poder adquisitivo, de tal forma que garantice el mínimo vital a los trabajadores y a quienes de ellos dependen, de lo contrario vulnera el artículo 53 de la Constitución Política, concluyendo que conforme a dicha jurisprudencia el Gobierno Nacional no podía bajo ninguna excusa de deuda, recesión o de crisis económica en el país, fijar en el Decreto 182 de 2000 aumento salarial sólo para algunos sectores, como efectivamente lo hizo.

Contestación de la demanda

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda arguyendo que de conformidad con la jurisprudencia plasmada en las sentencias C-04 y 05 de 1992 de la Corte Constitucional, de las actuales trascribe algunos apartes, y atendiendo lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política, resulta claro que el constituyente de 1991 le atribuyó al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar las leyes marco en materia salarial y prestacional y, por tanto, estaba legalmente facultado para expedir el decreto acusado, el cual, expresa, se sujeta a los parámetros establecidos en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992; que en cumplimiento del principio de legalidad del gasto público, éstos deben estar incorporados en la ley anual de presupuesto y si ello no es así se carece de la disponibilidad presupuestal respectiva; que en la ley de presupuesto para el año 2000 se estableció el aumento salarial con base en las disponibilidades de recursos, lo que luego se tradujo en el decreto acusado con base en las apropiaciones presupuestales respectivas, las cuales no podían ser excedidas por el ejecutivo en virtud del principio aludido.

Por consiguiente, concluyó, el Gobierno Nacional efectuó de una manera focalizada el aumento salarial para el año 2000, protegiendo el mínimo vital de los más vulnerables dentro de las posibilidades fiscales y las restricciones macroeconómicas presupuestales; fue así como los empleados públicos que devengaban dos salarios mínimos legales mensuales obtuvieron un reajuste que osciló entre el 9.0 y 9.23%, así como los miembros del Congreso y otros altos funcionarios del Estado, por consiguiente, indica, la norma acusada no vulnera el derecho a la igualdad, pues es directriz del Estado social de derecho proteger a los más débiles, garantizando la realización efectiva de la igualdad material, según lo dispuesto en los incisos 2º y 3º del artículo 53 de la Constitución Política, por lo cual dicho incremento no constituye una discriminación, sino una diferenciación justificada y razonable, por cuanto la igualdad prevista en ese precepto supralegal no es matemática sino real y efectiva, por manera que no es preciso otorgar a quienes devengan un salario mayor, el mismo tratamiento que se dispensa a aquellos funcionarios que sólo perciben el mínimo, ya que para quienes tienen salarios medios y altos, un aumento salarial no es una opción de vida, es simplemente una variación de conductas en su demanda.

Agrega que no es dable interpretar que una modificación salarial pueda hacerse desconociendo las directrices presupuestales mencionadas o que la autoridad administrativa pueda sustraerse de la aguda crisis fiscal y de las restricciones existentes en ese orden, por lo tanto, como la ley del presupuesto del año 2000 fue aprobada con el supuesto de un aumento salarial basado en los criterios constitucionales aludidos y la ley marco de salarios, el ejecutivo no podía generar una obligación salarial por encima de las apropiaciones aprobadas por el progreso de la República.

Consideraciones

Mediante el Decreto 182 de 2000, objeto de impugnación, se dispuso:

“ART. 1º—A partir del 1º de enero del año 2000, reajústanse las asignaciones básicas mensuales y remuneración básica mensual de los empleados y funcionarios públicos del orden nacional, de las universidades públicas, las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y miembros de la fuerza pública, que a 31 de diciembre de 1999 devengaban hasta doscientos cuarenta mil quinientos quince pesos ($ 240.515) M/cte., el nueve punto veintitrés por ciento (9.23%); y para quienes devengaban a la misma fecha más de doscientos cuarenta mil quinientos quince pesos ($ 240.515) y hasta cuatrocientos setenta y dos mil novecientos veinte posos ($ 472.920) M/cte., el nueve por ciento (9%).

Si al aplicar el porcentaje de que trata el presente artículo resultaren centavos, se aproximarán al peso siguiente.

PAR.—Si como resultado del incremento salarial de que trata el presente decreto se presentaren traslapes dentro de los grados de las escalas correspondientes, la asignación básica del grado superior se incrementará en un mil pesos ($ 1.000) con relación al grado inmediatamente anterior.

ART. 2º—A partir del 1º de enero del año 2000, el incremento de salario por antigüedad que vienen percibiendo los empleados públicos cuya asignación básica a 31 de diciembre de 1999 no sea superior a la suma de cuatrocientos setenta y dos mil novecientos veinte pesos ($ 472.920) M/cte., se reajustará en el nueve por ciento (9%).

Si al aplicar el porcentaje de que trata el presente artículo resultaren centavos se ajustarán al peso siguiente.

ART. 3º—Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el sistema salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptuándose las asignaciones de que trata el articulo 19 de la Ley 4ª de 1992.

ART. 4º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga las disposiciones que le sean contrarias y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero del año 2000.

Publíquese y cúmplase”.

Se tiene entonces que en este decreto sólo se dispuso un aumento de salario, en estos porcentajes, para los siguientes servidores:

— Quienes a 31 de diciembre de 1999 devengaban hasta $ 240.515, el 9.23%.

— Quienes a esa fecha percibían más de esa suma y hasta $ 472.920, el 9%.

— Quienes percibían a dicha fecha una asignación básica no superior a $ 472.920, el incremento de salario, por antigüedad sería del 9%.

Quiere decir lo anterior que el gobierno se abstuvo de decretar aumentos salariales para los servidores públicos con salarios superiores a $ 472.920.

Mediante Sentencia C-1433 de 2000 al decidir sobre la constitucionalidad de la Ley 547 del 23 de diciembre de 1999, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2000, la Corte Constitucional declaró que en el artículo 2º de esa ley el Congreso incurrió en el incumplimiento de un deber jurídico emanado de las normas constitucionales que en dicha sentencia se mencionaron y específicamente de los artículos 53 y 150 numeral 19, literal e) de la Carta Política, así como del artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, y que el mismo —art. 2º— era exequible, salvo en cuanto se omitió el mencionado deber jurídico en lo relativo al reajuste salarial de los servidores públicos por el año 2000, en lo cual era inexequible.

Del texto de dicha providencia se establece que la impugnación de la citada norma legal se fundamentó en el hecho de que al expedir el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2000, el Congreso Nacional no previó el aumento salarial para todos los servidores públicos sino a favor de quienes devengaban menos de dos salarios mínimos, que es la misma razón por la que se impugna el Decreto 182 del 11 de febrero de 2000, en el que se tradujo ese mandato presupuestal.

Así las cosas, las mismas razones aducidas por la Corte Constitucional en esa sentencia, constituyen soporte válido para infirmar el aludido decreto, pues ciertamente en él se excluyó del aumento salarial a un nutrido número de servidores estatales constituido por quienes devengaban más de $ 472.920.

Como en la Sentencia C-1064 de 2001 mediante la cual se declaró la exequibilidad del artículo 2º de la Ley 628 de 2000, que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2001, la Corte Constitucional hizo algunas precisiones a los criterios plasmados en la Sentencia C-1433 de 2000 que le sirvieron de fundamento para adoptar la decisión a la que se hizo mención precedentemente, la Sala transcribirá los apartes de aquella providencia —C-1064-01— en los que se hace alusión al tema:

“... en la ya aludida Sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera CarbonelI) la Corte Constitucional se pronunció sobre el aumento salarial de todos los servidores públicos cobijados por el presupuesto general de la Nación correspondiente a la vigencia fiscal del año 2000. En dicha sentencia la Corte extendió el criterio mínimo que debía aplicarse para el aumento del salario mínimo legal, sentado en la C-815 de 1999 a todos los salarios de los servidores públicos mencionados. Además, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente la Corte sostuvo claramente que el ámbito de las autoridades competentes para fijar los salarios no podía ser restringido mediante reglas inflexibles, la Corte en la C-1433 de 2000, estableció una fórmula única para la fijación del aumento salarial. Igualmente a pesar de que en las sentencias citadas como precedente, la Corte precisó que inclusive para la fijación del salario mínimo debería tenerse en cuenta un conjunto de factores —los cuales debían ser atendidos “con el mismo nivel e incidencia”— en la C-1433 de 2000 ordenó, sin mencionar otros parámetros de ponderación que “los aumentos salariales, deben corresponder por lo menos al monto de la inflación del ano anterior”.

(...).

En la presente sentencia la Corte confirma que la Constitución protege el derecho a mantener la capacidad adquisitiva salarial lo cual ha sido reiterado de manera consistente en la jurisprudencia de esta corporación como se señaló anteriormente. Sin embargo, estima que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias, que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000. Esta es una de las razones por las cuales en la presente sentencia no se reitera dicha orden ni se fija una fórmula específica y única de indexación de todos los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto parcialmente demandada.

(...).

5.1.2. Armonización concreta de la Sentencia C-1433 de 2000, con otros precedentes.

(...).

5.1.2.2. La igualdad protegida por la Constitución no es matemática sino material. Es cierto que el aumento salarial para todos los servidores públicos cobijados por la Ley 547 de 1999 no obedeció exclusivamente a consideraciones relativas a la Ley 4ª de 1992. La Corte en la C-1433 de 2000 estimó que el derecho a la igualdad impedía que se le aumentara a algunos servidores públicos y no a otros siendo que todos eran igualmente afectados por el fenómeno inflacionario. Sostuvo la Corte:

“2.9. Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, se concibió ajustado a una serie de criterios macro económicos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales. Es así como la ley acusada, reconoce dos franjas de servidores públicos en relación con el incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios mínimos mensuales, que lo recibieron, y los demás que fueron excluidos del beneficio de tal derecho.

Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores públicos, bajo el criterio de que la mayoría de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribución al saneamiento de las finanzas públicas.

Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la situación de todos los trabajadores está igualmente afectada por la situación económica y, en especial, por el fenómeno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relación con determinados servidores se logre este propósito y en cambio se desatienda con respecto a otros”.

Este análisis del principio de igualdad se separa de una línea de precedentes sostenida por esta corporación en la cual se ha dicho que del artículo 13 de la Carta se deduce que hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales. Y no son igualmente afectados por el fenómeno inflacionario los servidores públicos que ganan el equivalente a 1 o 2 salarios mínimos que aquellos que reciben entre 10 y 20 salarios mínimos, por citar tan sólo un ejemplo. Aunque en términos matemáticos abstractos el fenómeno inflacionario es igual para ambos grupos, en términos cualitativos reales el impacto de éste es sustancialmente diferente puesto que la inflación incide en mucho mayor grado sobre la capacidad de las personas de menores ingresos para acceder a los bienes y servicios. Partir de una concepción matemática de la igualdad no se compadece con una jurisprudencia consistente en la cual ésta ha sido desestimada.

Por esta razón, en la presente sentencia la Corte no reitera esta concepción de la igualdad plasmada en la C-1433 de 2000 sino que acoge la línea jurisprudencial de la cual se desprende que la igualdad debe ser entendida en sentido material o sustancial, apreciando la situación semejante o diferente entre grupos de personas, de tal manera que los desiguales sean tratados de manera desigual y los iguales de manera igual.

5.1.2.3. Ningún derecho constitucional es absoluto. Hay un tercer aspecto respecto del cual la C-1433 de 2000 se apartó de una línea de precedentes sostenida desde 1992 por esta corporación. Se trata del carácter limitable de los derechos constitucionales. La Corte ha reiterado que los derechos, aun los fundamentales, no son absolutos, como se anotó en el numeral 4.2.2 de esta sentencia.

Por eso, el entendimiento del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario (C.P., art. 53) como derecho, no es absoluto sino relativo, está acorde y es consistente con toda una línea de precedentes de la Corte Constitucional en la cual los derechos constitucionales se conciben como derechos limitables.

Por el contrario, una decisión como la de la C-1433 de 2000 que parte del carácter absoluto del derecho de los trabajadores al reajuste salarial según un criterio fijo —la inflación causada— y considera que dicho derecho, formulado en términos de una regla inflexible, no puede ser limitado por razones constitucionales justificadas, no se ajusta a la práctica reiterada y homogénea de interpretación y aplicación de los derechos constitucionales según la cual éstos son susceptibles de ponderación con otros derechos, fines y principios constitucionales.

5.1.2.4. La necesidad de ponderar dentro de una interpretación sistemática y contextualizada de la Constitución...

(...).

5.1.2.5. En conclusión, en la presente sentencia la Corte reitera la principal premisa de la Sentencia C-1433 de 2000 según la cual la Constitución protege un derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario. Sin embargo, se aparta de dicha sentencia en varios aspectos, precisamente para respetar otros precedentes —que la C-1433 de 2000 no siguió— sobre cuestiones constitucionales medulares al momento de resolver el problema jurídico que ha planteado el demandante. Así, (i) no impartirá una orden específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, (ii) ni aplicará un concepto formal y matemático del principio de igualdad, (iii) ni sujetará la ley de presupuesto principalmente a la Ley 4ª de 1992, (iv) ni partirá de la premisa según la cual los derechos son absolutos, (v) ni se abstendrá de ponderar otros derechos y fines constitucionales, analizados a la luz del contexto constitucional y real colombiano.

En resumen, en la presente sentencia la Corte sigue su jurisprudencia anterior en los temas pertinentes. Se respeta, así, la doctrina según la cual la Corte Constitucional debe ser consistente y seguir sus propios precedentes. En aras de la transparencia es necesario resaltar los dos aspectos principales en los cuales esta providencia difiere de la C-1433 de 2000. Primero, cuando la Corte tuvo que escoger entre, de un lado, seguir una línea de precedentes de la cual se apartó la C-1433 de 2000 o, de otro, acoger algunas conclusiones de dicho fallo lo cual implicaría separarse de una serie consistente de fallos anteriores, la Corte, por las razones expuestas, decidió optar por la primera alternativa en la medida en que ello es coherente con una tradición jurisprudencial estable y sostenida.

Segundo, la Corte comparte la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, que la Constitución protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto. Lo que no comparte son las consecuencias deducidas de esta premisa en esa oportunidad, pues son precisamente tales consecuencias las que se apartan de otros precedentes pertinentes que la Corte también respeta.

5.1.3. La naturaleza especial de la ley anual de presupuesto, el respeto al esquema de frenos y contrapesos en el aumento de las partidas sobre gasto y la trascendencia democrática del debate presupuestario. No reiteración de una orden específica al legislativo y al ejecutivo para aumentar las partidas sobre gastos.

(...).

5.2. Criterios constitucionales para ponderar el derecho constitucional en el contexto jurídico y real relevante.

(...).

5.2.1. Referencia al contexto en el que se expide y aplica la norma demandada. Criterio de distinción entre grupos en niveles salariales diferentes.

Como lo pudo establecer la Corte, no todos los servidores públicos se encuentran en la misma situación salarial. Además, existen grandes diferencias entre los servidores ubicados en los niveles superiores de ingreso y los demás servidores públicos. Surge entonces el interrogante de cuál es el criterio que permite trazar la línea divisoria entre uno y otro grupo.

Señala la Corte que quien está llamado a fijar dicho criterio es, en principio, el legislador... Sin embargo, constata la Corte que aún no se ha expedido normatividad al respecto. El Congreso no ha establecido todavía criterio alguno que oriente al ejecutivo al momento de diferenciar a los servidores públicos para efectos de realizar los aumentos salariales. Ante este estado de cosas el juez constitucional, en ejercicio de su función de guardián de la Carta Política y hasta tanto el legislador no se pronuncie, debe acudir directamente a la Constitución con el fin de identificar un referente para establecer cuál puede ser dicho criterio.

(...).

En conclusión, hasta tanto no se fije el Congreso un parámetro diferente, razonable y acorde con la Carta, claro está, el criterio que ha de emplearse para diferenciar el conjunto de servidores públicos que merecen una protección forzada es el siguiente: El promedio ponderado de los salarios de los servidores de administración central. A continuación, pasa la Corte a establecer la implicaciones constitucionales de estar en este grupo y las de no estar en él.

5.2.2. Aplicación del criterio de distinción al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario.

5.2.2.1. El cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte señala que éste tiene el carácter de intangible en razón a la protección constitucional reforzada que la Constitución les dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucionalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acción de las autoridades públicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el país en una situación económica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado. Cuatro argumentos de carácter constitucional sustentan esta afirmación.

Primero, como lo indica la propia Carta Política en su artículo 334, uno de los fines por los que debe propender el Estado cuando interviene en la economía es “asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos” (...).

Segundo, cuando la Constitución consagra el derecho a la igualdad en su artículo 13, indica que el “Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados”. La Corte Constitucional, como órgano del Estado, está llamada a cumplir con este mandato y no puede desconocerlo. El mantenimiento real del poder adquisitivo del salario de los servidores públicos de más bajos ingresos, aún en circunstancias extraordinarias, cumple cabalmente con este mandato, pues propende cerrar la creciente brecha que distancia a aquellos que ganan menos de quienes ganan más.

Tercero, el no mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos con menores ingresos puede afectar de manera considerable su derecho y el de las personas que dependen económicamente de ellos, a tener una vida digna (C.P., art. 1º), pues precisamente se trata de la población que es más vulnerable a situaciones económicas críticas.

La cuarta razón tiene que ver con las finalidades sociales del Estado. Dadas las condiciones ponderadas y los argumentos esgrimidos en el presente caso, la justificación por la que se podría limitar el derecho en cuestión para los que se encuentran en las escalas salariales superiores, es el mandato al Estado de destinar prioritariamente recursos para atender sus deberes sociales para con los más necesitados (C.P., art. 366). El grupo de servidores públicos con menores ingresos, junto a sus familiares, hacen parte, precisamente, de ese grupo de personas que constitucionalmente merecen una protección especial en un Estado social de derecho, particularmente en situaciones económicas como las que se han vivido en los últimos tres años.

Así pues, este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se le aumente su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflación. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado mencionado.

En este sentido, por las razones expuestas, su derecho en las circunstancias actuales resulta intangible porque no debe ser tocado (...).

(...).

5.2.3. Aplicación del juicio de razonabilidad

(...).

El juicio de razonabilidad supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisión adoptada por el gobierno; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relación entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores que podrían ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de análisis. Advierte la Corte que en este caso debe aplicarse en juicio estricto por cuanto la norma demandada ha sido cuestionada precisamente porque puede llegar a afectar derechos constitucionales como el salario móvil, el mínimo vital o la dignidad.

5.2.3.1. Estudio del fin de la medida (...)

(...) La tercera finalidad es asegurar que no se disminuya la inversión social como consecuencia de asignar recursos escasos en una situación de déficit fiscal a pagar aumentos salariales muy onerosos. En este caso, la Corte encuentra que el carácter imperioso de este fin surge directa y expresamente de la Constitución. Al respecto dice el artículo 366 de la Constitución:

(...).

5.2.3.2. Estudio del medio elegido por la medida (...).

En este caso el medio no sólo no está prohibido sino que está previsto por la propia Constitución. En efecto, el segundo inciso del artículo 366, citado previamente, señala que con el objeto de que el Estado pueda alcanzar las finalidades sociales que le fueron encomendadas por la Constitución, “(...) en los presupuestos de la Nación (...) el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (...).

5.2.3.3. Estudio de la relación entre el medio y el fin (...).

5.2.3.3.1. Análisis de la necesidad del medio para alcanzar el fin (...).

(...).

En el caso que se estudia, dada la crítica situación económica actual y las grandes demandas que impone el gasto social ordenado por la Carta Política, por una parte, y que el gasto de personal es uno de los que más pesan dentro de los gastos de funcionamiento del Estado, por otra, considera la Corte que el medio elegido por el Congreso es necesario. El peso que ocupa esta decisión para poder alcanzar el fin propuesto, en el contexto actual, la hacen necesaria.

(...).

5.2.3.3.2. Análisis de proporcionalidad. Una vez precisado que existe una relación de necesidad entre el medio y el fin, pasa la Corte a determinar si el medio no es desproporcionado, es decir, si por proteger un determinado valor constitucional, no se están gravando en exceso, otros igualmente importantes. En el presente caso se encuentra, por una parte, el derecho constitucional de los servidores de mayores ingresos a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario, y por otra, el deber del Estado de cumplir con sus finalidades sociales, el cual goza de especial relevancia constitucional.

Advierte la Corte que en el marco de un Estado social de derecho, en virtud del principio de solidaridad, quienes están mejor en la sociedad son los llamados a colaborar con aquellos que se encuentran en estado de vulnerabilidad, situación de indefensión o desprotección, o en estado de marginación. En este caso, considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores públicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, con el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas al gasto público social.

(...).

5.2.4. Limitación al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario.

En primer lugar, debe decirse que se trata de una limitación y no de una restricción o anulación del derecho. El derecho a conservar el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que más devengan puede ser limitado pero no desconocido, de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial, en términos nominales, a dichos servidores. Surgen entonces dos interrogantes, cuándo debe hacerse el aumento y de cuánto debe ser.

La respuesta a la primera cuestión surge de la norma demandada y de lo pedido por el demandante. La ley de presupuesto es anual y la vigencia fiscal que ésta regula es la comprendida entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2001. Los incrementos salariales en el sector público también tienen una dimensión temporal anual en virtud de lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992 (Ley marco de salarios) (...).

La respuesta a la segunda cuestión, como se dijo, no puede ser una cifra exacta, lo cual no le compete a la Corte, sino que ésta ha de consistir en el señalamiento de los criterios constitucionales que deben ser observados para que los órganos competentes la puedan fijar (...).

(...).

Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no pueden ser igual o mayor a los de los incrementos para las de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocerían los principios de equidad y progresividad. Además, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas. Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la órbita de la Corte señalar porcentajes específicos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes.

5.2.5. El eventual ahorro fiscal y su destinación: los efectos de la ponderación.

Enfatiza la Corte que es el cumplimiento de los fines sociales fundamentales e imperiosos del Estado lo que justifica la limitación del derecho y no otra meta, por lo que el ahorro fiscal (...).

6. Síntesis, conclusiones y condicionamientos.

6.1. Para terminar, pasa la Corte a resumir las condiciones en las cuales será declarado constitucional el artículo demandado, así como las premisas en que se ha fundado para llegar a esta conclusión.

El cargo del demandante está dirigido contra el artículo 2º de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2001. El actor solicitó que la Corte declarara inconstitucional la norma por no haber incluido una partida suficiente para que el aumento salarial —de los servidores públicos por ella cobijados— se hiciera en un porcentaje igual a la inflación causada en el año anterior, para el período anual comprendido entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2001.

La Corte estudió el caso interpretando la Constitución atendiendo al contexto real del país. En términos generales, dentro del lapso que separa la década de los noventa de la fecha actual, en Colombia la pobreza ha crecido, el desempleo ha llegado a niveles históricamente elevados y la economía ha pasado por una prolongada recesión.

Además, la Corte subraya que Colombia es un Estado social de derecho y por ello estima que, al estar fundado en el respeto a la dignidad humana y en la protección del trabajo, el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario debe ser interpretado en sentido amplio.

Lo anterior significa entonces que el artículo 53 protege la movilidad salarial tanto de los servidores públicos que ganan uno o dos salarios mínimos, como de los que están ubicados en escalas salariales superiores. Ello ha de ser así, por respeto a una línea jurisprudencial de precedentes, entre los cuales se destaca la Sentencia C-1433 de 2000 relativa al aumento salarial de los servidores públicos en el año pasado. Estima entonces la Corte que el reajuste salarial debe cobijar a todos los empleados y trabajadores al servicio de las ramas y entidades comprendidas por la ley anual de presupuesto parcialmente demandada. En términos prácticos, esto significa que todos ellos deben recibir un aumento salarial en el período regulado por dicha ley, es decir, la vigencia fiscal que se inició el 1º de enero de 2001 y que terminará el 31 de diciembre de 2001.

Sin embargo, dicho aumento salarial no tiene que ser idéntico para todos. La igualdad matemática o mecánica es contraria al principio según el cual, los iguales deben ser tratados igual y los diferentes deben ser tratados diferente. Este principio ha sido continuamente reiterado por la Corte pues ocupa una posición medular en un Estado social de derecho, en el que la igualdad no es formal, sino sustantiva o real. Siguiendo este orden de ideas, la Corte constata que entre los servidores públicos hay diferencias salariales de gran magnitud. Es decir, la brecha entre los servidores de bajos salarios y los de salarios altos es extensa y además ha aumentado en la década de los años noventa. Por lo anterior, la Corte concluye que debe hacerse un aumento para todos estos servidores públicos, aunque éste no tiene que hacerse en el mismo porcentaje para todos.

La realización de este aumento encuentra sus bases jurídicas en los criterios que se derivan directamente de la Constitución y no de la ley, puesto que el legislador no ha desarrollado las normas constitucionales relevantes. Es decir, no ha dictado el estatuto del trabajo en el punto relativo a la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, ni ha reformado la Ley 4ª de 1992 que es la ley marco para la fijación de los salarios de los servidores públicos, para así ajustarla a la Carta Política.

En estas condiciones especiales, debe abordarse la cuestión de cómo ha se efectuarse el reajuste salarial para la vigencia fiscal de 2001 regulada por la norma demandada. La Corte estima que en su fallo no le corresponde imponerles al Congreso de la República y al ejecutivo una fórmula única, general y automática que atienda las diferencias anteriormente señaladas. Es por eso que, entre otras razones, la Corte no reitera la exhortación específica impartida en la Sentencia C-1433 de 2000 la cual contenía una orden que no era compatible con otros precedentes jurisprudenciales que esta corporación también considera directamente pertinentes y claramente relevantes para resolver el problema jurídico en cuestión.

Ahora bien, aunque la Constitución contiene pocas disposiciones específicas en material salarial, hay una en la Carta que ofrece un criterio que permite distinguir, en materia de aumento salarial, entre los servidores que están en las escalas salariales bajas, y los que están ubicados en las escalas superiores. Se trata del artículo 187 de la Constitución, que prevé expresamente que el aumento para todos los servidores no tiene que ser idéntico, lo cual es compatible con el principio de igualdad material en un Estado social de derecho. Dicho artículo habla de un “promedio ponderado”.

En este caso, la Corte aplica por extensión este parámetro a los salarios con el fin de identificar a los servidores de ingresos inferiores, es decir, aquellos cuyo salario es menor al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central. Respecto de ellos, el incremento salarial debe basarse ponderadamente en la inflación, para que mantenga la capacidad adquisitiva real de sus salarios. La Corte estima que varias razones, relativas a la protección reforzada que la Constitución brinda a las personas de bajos ingresos, impiden en este caso limitar el derecho a conservar el poder adquisitivo real del salario de estos servidores.

No obstante, en lo que respecta a los servidores que se encuentran ubicados en las escalas salariales superiores al promedio, este derecho puede ser limitado, pero no desconocido. En el caso en cuestión, y siguiendo una jurisprudencia reiterada aplicada a todos los derechos constitucionales, la Corte analiza cuáles limitaciones al derecho de los servidores públicos que se encuentran en las escalas salariales superiores al promedio ponderado mencionado, son constitucionalmente admisibles y cuáles no lo son. Para ello aplica un juicio de razonabilidad muy riguroso que sólo permite limitaciones estrictamente necesarias y proporcionales para alcanzar un fin que, además de ser conveniente e importante, sea también imperioso. Le corresponde a las autoridades que participaron en la expedición de la norma demandada demostrar que la limitación al derecho de tales servidores es constitucionalmente justificada.

De los diversos argumentos esgrimidos por las autoridades para justificar la limitación, la Corte encontró que tan sólo uno, en las circunstancias de este proceso, pasa el juicio de razonabilidad estricto. Se trata de la necesidad de destinar recursos escasos en una situación de déficit fiscal, no a reducir este déficit, sino a incrementar la inversión social en beneficio de los colombianos que se encuentran en situaciones de indigencia, pobreza, desempleo, de personas sin acceso a los servicios públicos básicos así como a la salud y a la educación, o desarraigadas debido al desplazamiento forzado; en fin, de personas que por disposición expresa de la Constitución deben recibir protección especial y que están llamadas a ser las principales beneficiarias del gasto público social que la propia Constitución, también en forma explícita ha dicho que “tendrá prioridad sobre cualquiera otra asignación” (art. 366, inc. 2º y art. 350, inc. 1º). Ahora bien, si se considera que la Constitución ha definido que los fines sociales del Estado son objetivos imperiosos y ha también señalado que el gasto público social es un medio prioritario para alcanzar dichos fines, la Corte estima que sólo éste justifica la limitación del derecho de los servidores que se encuentran en las escalas salariales superiores a dicho promedio ponderado.

Sin embargo, la existencia de un fin imperioso no basta para justificar la limitación de un derecho constitucional. Es indispensable, además, que tal limitación sea necesaria y proporcionada para lograr dicho fin. En este caso, la Corte concluye que la limitación sólo cumple estos requisitos si se ajusta a tres criterios. Primero, si respeta el derecho de todos los servidores en las escalas salariales superiores a recibir un aumento salarial nominal. De no ser así, la limitación se tornaría en desconocimiento del derecho a la movilidad salarial. Segundo, si el aumento salarial para estos servidores es proporcional a su nivel salarial de acuerdo a un criterio de progresividad descendente que es el que la Constitución establece para las cargas económicas. En otras palabras, el aumento de los salarios de dichos servidores debe ser porcentualmente mayor para los que se encuentran en las escalas salariales más cercanas al promedio salarial ponderado y debe ir disminuyendo gradualmente a medida que sube la escala salarial, de tal manera que el porcentaje de aumento de los que ganan menos sea mayor que el de los que ganan más. No le corresponde a la Corte fijar las escalas ni imponer un porcentaje de aumento, ya que la Constitución atribuye esa competencia al ejecutivo de conformidad con la ley. Sin embargo, entre cada escala no puede haber diferencias en el porcentaje de aumento tan grandes que se desconozca el principio de proporcionalidad. Tercero, si los recursos ahorrados son destinados efectivamente a las finalidades sociales que la Constitución ha definido como imperiosas, es decir, a incrementar el gasto público social.

Como de realizarse un aumento a partir de la inflación para todos los servidores ubicados en las escalas superiores al promedio salarial ponderado, la suma total a gastar sería mayor que la que resulta de la aplicación de los criterios de este fallo anteriormente resumidos, los cuales, aunque exigen un aumento para todos estos servidores, no impone que éste se haga de acuerdo con el aumento del costo de vida en el año 2000, el porcentaje de incremento globalmente considerado es entonces menor, lo cual genera un ahorro fiscal. Dicho ahorro no puede destinarse a reducir el déficit, meta importante pero que no fue considerada imperiosa en este caso. Tal ahorro debe destinarse a atender las finalidades sociales del Estado, que sí se estimaron imperiosas en razón a mandatos constitucionales expresos interpretados a la luz del contexto real ponderado en este proceso. El ahorro ha de asignarse a incrementar el gasto público social como lo dispone la Constitución al definirlo como prioritario.

Finalmente, ha de tenerse presente que los criterios anteriormente, resumidos comportan una limitación, del derecho de los servidores públicos ubicados en las escalas salariales superiores, que es de carácter temporal mientras subsista la actual coyuntura económica y social. Esto, en la medida en que corresponde a la vigencia fiscal de 2001 comprendida por la ley demandada y en que resulta de interpretar la Carta teniendo en cuenta el contexto real del país. Sin embargo, mientras el legislador no expida el estatuto del trabajo ni modifique la ley marco para la fijación de los salarios o desarrolle por el medio que estime adecuado los principios y derechos constitucionales relevantes para la materia abordada, los criterios plasmados en la Constitución seguirán aplicándose de manera directa como quiera que son el referente fundamental que ata al juez constitucional y a todas las autoridades públicas.

Por lo tanto, el artículo 2º demandado es exequible bajo el condicionamiento sintetizado a continuación.

6.2. Del análisis anterior se deduce que la movilidad salarial no se predica exclusivamente del salario mínimo legal y que la Constitución protege un derecho al mínimo vital que no es equiparable al salario mínimo legal (art. 53, en concordancia con los artículos 1º, 2º, 13, etc. y el preámbulo). También se concluye que la política pública salarial está llamada a propender el mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios de los trabajadores y empleados del sector público central (arts. 187 y 53). Si bien no le corresponde a la Corte señalar un medio único o una fórmula específica para que efectivamente se logre conservar el poder adquisitivo de dichos salarios dentro de la política macroeconómica, sí le compete defender la supremacía e integridad de la Constitución como juez constitucional en un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés general. En consecuencia, se pasa a precisar los criterios constitucionales a los cuales debe sujetarse la política salarial de los trabajadores y empleados del sector público central, que son los cobijados por la ley anual de presupuesto correspondiente al año 2001 demandada en el presente proceso y cuya naturaleza especial ya ha sido analizada.

6.2.1. Todos los servidores públicos tienen derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario.

6.2.2. Los salarios de dichos servidores públicos deberán ser aumentados cada año en términos nominales.

6.2.3. Los salarios de dichos servidores públicos que sean inferiores al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, deberán ser aumentados cada año en un porcentaje que, por lo menos, mantenga anualmente su poder adquisitivo real.

6.2.4. Los salarios de los trabajadores no cobijados por el criterio anterior, serán aumentados de tal forma que los reajustes anuales de éstos servidores consulte el principio de progresividad por escalas salariales con el fin de que el incremento de quienes ganen menos sea porcentualmente mayor. Para que dicha progresividad sea estricta no deberá existir entre uno y otro grado o escala una diferencia desproporcionada. Las limitaciones al derecho a mantener anualmente el poder adquisitivo del salario de estos servidores sólo son admisibles constitucionalmente si ellas están dirigidas a alcanzar un objetivo de gasto público social prioritario y son estrictamente necesarias y proporcionales para lograr la realización efectiva de este objetivo.

6.2.5. Si al aplicar el cuarto criterio, resultare una diferencia entre el aumento salarial nominal anual y el aumento salarial real anual, ambos globalmente considerados, este ahorro fiscal deberá destinarse a gasto público social en beneficio de las personas especialmente protegidas por la Constitución, como por ejemplo los niños, las madres cabeza de familia, los desempleados, los discapacitados, los desplazados o los integrantes de otros grupos vulnerables, o a programas sociales constitucionalmente prioritarios, como por ejemplo, los de alimentación y cuidado de indigentes, cubrimiento de pasivos pensionales, educación y capacitación y salud.

6.2.6. Para dar cumplimiento a la Constitución, en los términos de la presente sentencia, las autoridades adoptarán las decisiones y expedirán los actos de su competencia.

6.3. Las consideraciones anteriores ofrecen un margen de configuración razonable a las autoridades competentes para definir la política pública salarial. No escapa a la Corte que en circunstancias extraordinarias los criterios enunciados en el numeral 6.2 pueden significar una barrera a políticas macroeconómicas de mayor beneficio social para todos los trabajadores del país, tanto de los empleados como de los desempleados, así como para los colombianos de menores ingresos, en especial los que sobreviven por debajo de la línea de pobreza. La Constitución no impide que tales criterios sean ponderados prestando especial atención a tales circunstancias extraordinarias. No obstante, la justificación y defensa de una política pública salarial que incluya una ponderación de circunstancias macroeconómicas extraordinarias, de su relevancia constitucional y de su carácter imperioso, compete a las autoridades que la adoptaron. La Corte constata que en el presente proceso dicha carga no fue integralmente cumplida por las autoridades sobre las cuales recaía y que sólo las finalidades sociales definidas por la propia Constitución como fundamentales justificaron en este caso las limitaciones analizadas en la presente sentencia. La Corte puede oficiosamente apreciar elementos de juicio fácticos, pero no suplir la insuficiencia de los argumentos aportados por quienes solicitan un cambio total de su jurisprudencia y estiman que se pueden establecer limitaciones más gravosas a los derechos constitucionales.

6.4. El condicionamiento del numeral 6.2 a la exequibilidad de la norma se refiere exclusivamente a los cargos analizados en la presente sentencia sobre las partidas destinadas a cubrir el aumento salarial de los servidores públicos por ella cobijados (1) .

(1) C-1064-01 Actor: Armando José Soto Jiménez. Magistrados Ponentes: Doctores Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño.

De acuerdo con lo anterior es incuestionable que el decreto demandado en la medida en que excluyó a un gran número de servidores públicos de un aumento salarial conforme con los criterios de ponderación a que se refiere la Corte Constitucional en la sentencia mencionada, transgrede el ordenamiento jurídico y amerita anularse.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE LA NULIDAD del Decreto 182 de 2000 en cuanto omitió reajustar las asignaciones básicas mensuales de los empleados y funcionarios públicos del orden nacional, de las universidades públicas, las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, de los miembros de la fuerza pública, que a 31 de diciembre de 1999 devengaban un salario hasta de $ 472.920.

Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día quince (15) de agosto de dos mil dos (2002).

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