Sentencia 12713 de octubre 10 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-0326-01 12713

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Celso Vicente Amaya Mantilla

Demandado: La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Bogotá, D.C., octubre diez de dos mil dos.

Ref.: Acción de nulidad con solicitud de suspensión provisional, contra el primer inciso y el parágrafo transitorio del artículo 4º del Decreto Reglamentario 1288 de julio 24 de 1996.

Fallo

El ciudadano Vicente Amaya Mantilla obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del primer inciso y el parágrafo transitorio del artículo 4º del Decreto Reglamentario 1288 de 1996 emitido por el Presidente de la República.

El acto demandado

Es el Decreto Reglamentario 1288 de 1996 en los apartes resaltados y cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO REGLAMENTARIO 1288 DE 1996

ART. 4º—Solicitud de devolución o compensación. Las entidades solicitantes de devolución o compensación conforme a lo establecido en los incisos segundos (2º), parágrafos de los artículos 825 y 850 del estatuto tributario, responsables o no del impuesto sobre las ventas, deberán presentar la solicitud, a más tardar dentro del año siguiente a la fecha en que se expidieron las facturas, ante la división de devoluciones o de la dependencia que haga sus veces, de la administración de Impuestos y Aduanas Nacionales con jurisdicción en el domicilio fiscal de la entidad solicitante, así desarrolle los proyectos en diferentes ciudades del país, en este último caso deberá consolidar la respectiva documentación.

PAR.—En todo caso, los respectivos planes deberán estar aprobados por el Inurbe o su delegado con anterioridad a la solicitud de devolución o compensación, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 1º, de este decreto, para los programas de vivienda de interés social de conformidad con la Ley 3ª de 1991 y sus normas reglamentarias.

PAR. TRANS.—Las solicitudes de devolución o compensación con base en facturas expedidas entre el 1º de enero de 1996 y la fecha de publicación del presente decreto deberán presentarse dentro de los dos (2) meses siguientes a su vigencia”.

La demanda

Los fundamentos jurídicos de la solicitud de nulidad se sintetizan así:

Señala como violados los incisos segundos de los parágrafos de los artículos 815 y 850 del estatuto tributario. Compara las disposiciones que considera vulneradas con lo dispuesto por el decreto acusado y considera que la norma reglamentaria estableció un límite temporal de un año por regla general, y de dos meses para las facturas expedidas entre el 1º de enero de 1996 y la publicación del Decreto 1288 de 1996, ejercicio del derecho que sin ninguna condición establecieron las normas superiores citadas como trasgredidas.

Afirma que en el momento en que la disposición demandada impuso un requisito temporal, extralimitó la función legislativa pues creó una limitante al ejercicio del derecho consagrado en la norma legal que solo era competencia del legislador.

El actor solicitó la suspensión provisional de las expresiones impugnadas la cual fue denegada por la Sala mediante Auto de 21 de septiembre de 2001.

La oposición

La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicita que se reconozca la legalidad del acto administrativo demandado.

Se refiere a lo dispuesto por los artículos 815 y 820 del estatuto tributario, concretamente a la expresión “en los términos y con el cumplimiento de los requisitos que señale el reglamento” y señala que ésta denota que el acto reglamentario no obedeció a un mero capricho sino al cumplimiento de lo ordenado por el mismo legislador, pues éste en las devoluciones y compensaciones del impuesto sobre las ventas en la construcción de vivienda de interés social, delegó en cabeza del gobierno nacional la facultad de establecer el término para su efectividad y ejecución.

Para la opositora el que se haya delegado en el ejecutivo la potestad de señalar términos y requisitos para que el precepto legal opere, implica establecer un lapso temporal en el cual el beneficiario de la devolución o compensación por la construcción de vivienda de interés social debe presentar la solicitud.

Por lo anterior considera que no es de recibo el argumento según el cual el decreto reglamentario acusado excede la ley, ya que el Iegislador no se detuvo en los pormenores necesarios para que la norma fuera aplicada, sino que encargó al ejecutivo para que determinara los términos y requisitos para que operara la devolución.

Finalmente se refiere a la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional y transcribe apartes de la sentencia de julio 15 de 1994, M.P., Guillermo Chanín Lizcano, expediente 5393 del Consejo de Estado para concluir que la reglamentación por medio de la cual se señaló un término para la aplicación de la norma obedecía a los criterios de necesidad y de competencia, con lo cual el gobierno nacional se limitó a cumplir con lo dispuesto en la norma citada anteriormente.

Alegatos de conclusión

El apoderado de la parte demandante solicita se acceda a las peticiones de la demanda y resume los argumentos esgrimidos en el escrito de la demanda.

La apoderada de la parte demandada reitera lo expuesto en el escrito de contestación de la demanda.

El Ministerio Público no se hizo presente en esta oportunidad procesal.

Consideraciones de la Sala

Solicita el actor la nulidad de las expresiones destacadas del primer inciso y del parágrafo transitorio del artículo 4º del Decreto Reglamentario 1288 de julio 24 de 1996 “por el cual se reglamenta el procedimiento de devoluciones y compensaciones del impuesto sobre las ventas en materias de construcción”, que dicen:

“(...).

ART. 4º—Solicitud de devolución o compensación. Las entidades solicitantes de devolución o compensación conforme a lo establecido en los incisos segundos (2º), parágrafos de los artículos 815 y 850 del estatuto tributario, responsables o no del impuesto sobre las ventas, deberán presentar la solicitud, a más tardar dentro del año siguiente a la fecha en que se expidieron las facturas, ante la división de devoluciones o la dependencia que haga sus veces, de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales con jurisdicción en el domicilio fiscal de la entidad solicitante, así desarrolle los proyectos en diferentes ciudades del país, en este último caso deberá consolidar la respectiva documentación.

PAR.—En todo caso, los respectivos planes deberán estar aprobados por el Inurbe o su delegado con anterioridad a la solicitud de devolución o compensación, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 1º de este decreto, para los programas de vivienda de interés social de conformidad con la Ley 3ª de 1991 y sus normas reglamentarias.

PAR. TRANS.—Las solicitudes de devolución o compensación con base en facturas expedidas entre el 1º de enero de 1996 y la fecha de publicación del presente decreto, deberán presentarse dentro de los dos (2) meses siguientes a su vigencia”.

(...).

Se fundamenta la solicitud de nulidad en la trasgresión de los incisos segundos de los parágrafos de los artículos 815 y 850 del estatuto tributario, sobre los cuales advierte que en este momento están derogados por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000. Sin embargo antes de expedirse ésta, aquellas normas consagraron derechos que pudieron haber sido conculcados por los preceptos acusados contra los cuales puede ejercitarse la pertinente acción por quienes se consideren afectados.

Las disposiciones que estima violadas el actor son las que se destacan a continuación:

Artículo 815, E.T. Ley 225 de 1995, artículo 43. Compensación de saldos a favor. El parágrafo del artículo 815 del estatuto tributario quedará así:

“PAR.—Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la compensación de saldos a favor originados en la declaración del impuesto sobre las ventas, sólo podrá ser solicitada por aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481, y por aquellos que hayan sido objeto de retención.

Tendrán derecho a compensación las entidades que hubieren pagado impuesto sobre las ventas en la adquisición de materiales de construcción para vivienda de interés social, cuyos planes estén debidamente aprobados por el Inurbe, o por quien este organismo delegue. También tendrán derecho a la compensación aquí prevista las cooperativas, organizaciones no gubernamentales y otras entidades sin ánimo de lucro, que realicen planes de autoconstrucción, previamente aprobados por el Inurbe o su delegado;

(...)”.

Ley 225 de 1995, artículo 49. Devolución de saldos a favor. El artículo 850 del estatuto tributario quedará así:

“ART. 850.—Devolución de saldos a favor. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.

PAR.—Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución de saldos a favor originados en la declaración del impuesto sobre las ventas sólo podrá ser solicitada por aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481, y por aquellos que hayan sido objeto de retención.

Tendrán derecho a la devolución del impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición de materiales de construcción para vivienda de interés social las entidades cuyos planes estén debidamente aprobados por el Inurbe o por quien este organismo delegue. También tendrán derecho a la devolución aquí prevista las cooperativas, organizaciones no gubernamentales y otras entidades sin ánimo de lucro, que realicen planes de autoconstrucción, previamente aprobadas por el Inurbe, o su delegado.

Están exentas del impuesto sobre las ventas y, en consecuencia, dan lugar a devolución las ventas de materiales destinados a autoconstrucción que realicen las cooperativas, organizaciones no gubernamentales y otras entidades sin ánimo de lucro mencionadas en el inciso anterior, siempre que se efectúen a personas naturales, y que el valor individual no exceda del equivalente a un salario mínimo mensual, en los términos y con el cumplimiento de los requisitos que señale el reglamento.

Está exento del impuesto sobre las ventas con derecho a devolución, el alambre de púas”.

El artículo 134 de la Ley 633 de 2000 derogó los incisos 2º y 3º del parágrafo del artículo 815 y los incisos 2º y 3º del parágrafo del artículo 850 del estatuto tributario; pero en el artículo 49 adicionó esta última disposición y consagró nuevamente la devolución o compensación del IVA pagado en la adquisición de materiales para la construcción de vivienda de interés social.

Como puede observarse los incisos 2º de los parágrafos de los artículos 815 y 850 del estatuto tributario otorgaron el derecho a solicitar la compensación o devolución del impuesto a las ventas sobre los materiales de construcción para vivienda de interés social, de planes aprobados por el Inurbe para las entidades, cooperativas, organizaciones no gubernamentales y otras entidades sin ánimo de lucro.

Lo primero que advierte la Sala es que la expresión demandada del artículo 4º inciso 1º del Decreto 1288 de 1996 no fue anulada por esta corporación en el proceso 11988, sentencia de 5 de septiembre de 2002, C.P. Dra. Ligia López Díaz, en la cual se analizaron argumentos similares a los ahora planteados por lo cual debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 175 inciso 2º del Código Contencioso Administrativo según el cual frente a la sentencia que niegue la nulidad se producirá cosa juzgada en relación con la causa petendi juzgada.

Así las cosas, frente a esta expresión, la Sala ordenará que se esté a lo dispuesto en el proveido en cuestión.

Respecto del parágrafo transitorio de la misma norma según el cual las solicitudes con base en facturas expedidas entre el 1º de enero de 1996 y la fecha de publicación del decreto reglamentario (26-VII-96) deberán presentarse dentro de los dos meses siguientes a su vigencia, proceden las siguientes consideraciones:

En la citada sentencia se indicó que el derecho a la devolución y/o compensación del impuesto sobre las ventas pagado en la adquisición de materiales de construcción para vivienda de interés social no puede ser ejercido sin límite en el tiempo porque ello atentaría contra el principio de seguridad jurídica y que ante la ausencia de un plazo de caducidad bien podrá el ejecutivo fijar un término con base en su facultad reglamentaria (C.N., art. 189, num 11) para la cumplida ejecución y operancia de las leyes y que el límite temporal impuesto en el reglamento permite un control oportuno del reintegro de los dineros.

No obstante, el plazo de los 2 meses contemplado exclusivamente para las solicitudes con base en facturas expedidas entre el 1º de enero de 1996 y el 26 de julio de 1996, constituye una limitación no justificada proferida sin motivación alguna frente al plazo general establecido en el artículo 4º del decreto reglamentario, limitación que recorta el derecho de solicitar la señalada devolución y/o compensación y por ende aumenta la carga para el contribuyente y no corresponde al principio de eficacia.

En efecto, si en principio el artículo 4º impugnado estableció un plazo de un año sin condicionamiento alguno para ejercitar los derechos a la devolución o a la compensación, con el parágrafo ese término se acorta sin razón alguna, pues entre el 1º de enero de 1996 y el 26 de julio del mismo año, fecha de publicación del Decreto 1288 y los dos meses más que otorga a partir de su vigencia, habría de entenderse que la fecha límite para hacer efectivos los aludidos derechos, según el caso contemplado en el parágrafo, sería el 24 de septiembre de 1996, lo que sin hesitación alguna indica que se reduce el plazo del año a algo más de ocho meses.

Esta situación denota una discriminación desventajosa para quienes tienen facturas dentro de ese rango de fechas y pretendan solicitar la compensación o la devolución.

Tal diferencia, como se indicó, para la Sala resulta injustificada, por cuanto en el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede admitirse que frente a los mismos hechos no se apliquen las mismas razones de derecho, cuando esa facultad se utilice por el gobierno legítimamente, pues del precepto se deduce que los sujetos titulares de los derechos son idénticos y el hecho de la fecha de expedición de las facturas considerado por el gobierno para reducir el término de su ejercicio, carece de fundamento.

Así las cosas, se violó el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, invocado en la demanda, por cuanto sin razón alguna se ejerció lo potestad reglamentaria con vulneración de la igualdad en el ejercicio del derecho a solicitar devoluciones o compensaciones que tienen quienes se encuentren en los presupuestos fácticos de los artículos 815 y 850 del estatuto tributario.

Precisa la Sala que en el presente caso no se está frente a la concesión de facultades extraordinarias para legislar sobre materia impositiva como aduce el actor, pues tal y como se dijo en la sentencia de 5 de septiembre, proceso Nº 11988, M.P. Ligia López Díaz, se trata de la expresión de un término que permite un control oportuno respecto del reintegro de dineros que ingresaron al fisco y no del establecimiento de alguno de los elementos esenciales del tributo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Respecto de la expresión demandada contenida en el inciso 1º del artículo 4º del Decreto Reglamentario 1288 de julio 24 de 1996, ESTESE a lo dispuesto en la sentencia de septiembre 5 de 2002, expediente 11.988, C.P. doctora Ligia López Díaz.

2. DECLÁRASE la nulidad del parágrafo transitorio del artículo 4º del Decreto Reglamentario 1288 de julio 24 de 1996, que dice:

"Las solicitudes de devolución o compensación con base en facturas expedidas entre el 1º de enero de 1996 y la fecha de publicación del presente decreto, deberán presentarse dentro de los dos (2) meses siguientes a su vigencia”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

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