•Sentencia 8971 de marzo 5 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

SEGURO DE VIDA GRUPO

ANULADAS UNAS INSTRUCCIONES PARA PÓLIZAS DE DEUDORES

EXTRACTOS: «El acto acusado. Como ya se dijo, lo es el numeral sexto, literal 6.1., ordinal c, numeral 7º del capítulo segundo, título VI de la Circular Básica Jurídica Nº 07 de 19 de enero de 1996, expedida por la Superintendencia Bancaria, cuyo texto es el siguiente:

Circular Básica Jurídica Nº 07 de 1996

Título sexto: Capitalización, seguros e intermediarios.

Capítulo segundo: Aspectos relativos a la actividad aseguradora y reaseguradora.

6. Régimen particular de algunos ramos.

6.1. Seguro de vida.

c) Seguro de vida grupo.

7. Pólizas de deudores.

El tomador del seguro de vida grupo en las pólizas de deudores será únicamente el acreedor.

— El beneficiario en estos seguros será, a título oneroso, el tomador en concurrencia del saldo insoluto de la deuda.

— Por saldo insoluto de la deuda, para efectos del presente numeral, se entenderá el capital no pagado, más los intereses corrientes calculados hasta la fecha de fallecimiento del asegurado. En el evento de mora en las obligaciones se comprenderán, además, los intereses moratorios y las primas del seguro de vida grupo deudores no cancelados por el deudor. Cuando el valor de la deuda a la cual se vincula el seguro se exprese en unidades de poder adquisitivo constante UPAC, la indemnización será calculada con base en la cantidad de las aludidas unidades adeudadas en la fecha del fallecimiento, liquidada a la cotización del día en el cual se efectúe el pago.

— Si la indemnización tuviese como causa el amparo de incapacidad total y permanente, se tendrá como saldo insoluto de la deuda aquél que se registre en la fecha en la cual el asegurador informe por escrito al tomador su aceptación respecto de la declaratoria de incapacidad del asegurado. Si el valor de la deuda a la cual se vincula el seguro se expresa en unidades de poder adquisitivo constante, UPAC, la indemnización será calculada con base en las aludidas unidades adeudadas en la fecha del envío de la citada comunicación, liquidada a la cotización del día en el cual se efectúe el pago.

— En este tipo de pólizas, además del asegurado principal, podrán asegurarse los codeudores por la misma suma asegurada y con los amparos con los cuales cuente el asegurado principal. Pero el tomador sólo podrá exigir el seguro para el asegurado principal.

— Cuando existan varios asegurados respecto de una misma deuda serán aplicables las normas contenidas en los incisos precedentes, con ocasión de la realización del riesgo asegurado en relación con cualquiera de los mencionados asegurados.

— El seguro terminará automáticamente para los asegurados sobrevivientes o no incapacitados total y permanentemente, en la fecha de fallecimiento o declaratoria total y permanente para el primero de los asegurados respecto del cual se realice el riesgo asegurado.

— El tomador estará obligado a mantener el seguro de vida grupo deudores y a pagar las primas correspondientes, durante la totalidad del período en el cual subsista la deuda, aun en el caso en el cual el deudor se encuentre en mora, incluyendo la duración de los procesos judiciales que se inicien para hacer efectiva la misma”.

(...).

La Sala advierte que si bien el actor instauró su demanda contra la citada circular en el aparte transcrito al comienzo de este fallo, la inconformidad planteada en los cargos expuestos la dirigió respecto del contenido y consecuencias económicas derivadas del último inciso, en el cual se establece que:

“El tomador estará obligado a mantener el seguro de vida grupo deudores y a pagar las primas correspondientes, durante la totalidad del período en el cual subsista la deuda, aun en el caso en el cual el deudor se encuentre en mora, incluyendo la duración de los procesos judiciales que se inicien para hacer efectiva la misma”.

Dicho inciso es, a manera de conclusión, el desarrollo de lo establecido en los incisos primero y segundo de la circular, según los cuales:

El tomador del seguro de vida grupo en las pólizas de deudores será únicamente el acreedor.

El beneficiario en estos seguros será, a título oneroso, el tomador en concurrencia del saldo insoluto de la deuda” (se subraya).

El demandante considera, en síntesis, que mediante el transcrito acto acusado la Superintendencia Bancaria invadió la órbita del legislador (C. Co.) al regular la materia de las pólizas de seguros de deudores; que por tratarse de un contrato de mandato sin representación, el mandante (cliente de la institución financiera y deudor) está obligado a suministrar lo necesario para la ejecución del mandato o de lo contrario el tomador (institución financiera) puede darlo por terminado, aspecto que fue modificado por la entidad oficial al imponer nuevas cargas al tomador; se quebrantó el principio de igualdad ante las cargas públicas y, se violaron los principios de autonomía y libertad contractual, consagrados en los códigos Civil y de Comercio, al imponer a las instituciones financieras la prohibición de dar por terminados los contratos de seguro en cuestión.

La oposición de la demandada se fundamentó en las facultades de instrucción que de acuerdo con la ley tiene la Superintendencia Bancaria, señalando al efecto sus alcances; en la naturaleza jurídica que según la misma Superintendencia se le otorga a algunos moldes contractuales establecidos en el Código de Comercio (contrato por cuenta propia o de terceros, oneroso o gratuito) y sobre el alcance que en el sentir de la apoderada de la entidad de vigilancia tendría el principio de la autonomía de la voluntad, o lo que queda del mismo en la actualidad frente a la ordenación estatal, advirtiendo que “el contrato ya no es una actividad originaria, creadora de efectos jurídicos por sí misma”, según su propia “perspectiva socio-económica y no meramente jurídico-bilateral” (fl. 403).

En primer término, resulta necesario analizar el alcance de las facultades de inspección, vigilancia y control de las superintendencias en general y de la Bancaria en particular.

En desarrollo de lo establecido en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución, al Presidente de la República le corresponde “Ejercer de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles”. Dichas atribuciones son ejercidas por conducto de las superintendencias, Bancaria y de Sociedades, entre otras.

Al respecto, los artículos 326 del estatuto orgánico del sistema financiero (D. 663/93) y 83 a 85 de la Ley 222 de 1995, definen y enumeran las funciones de “inspección, vigilancia y control” de las citadas superintendencias.

En efecto, la “inspección” consiste en la atribución para solicitar, confirmar y analizar la información requerida sobre la situación jurídica, contable, económica y administrativa, de los entes vigilados, así como la práctica de investigaciones administrativas a dichos entes.

La “vigilancia”, que debe ejercerse permanentemente, se concreta en velar porque los vigilados, en su formación, funcionamiento y en desarrollo de su objeto social, se ajusten a la ley y a los estatutos.

Y el “control” está referido a ordenar los correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de los entes vigilados.

En desarrollo de las mencionadas atribuciones de inspección, control y vigilancia, las superintendencias Bancaria y de Sociedades ejercen las funciones a ellas asignadas, en virtud de lo establecido en los artículos 326 (sustituido por el art. 2º, num. 3º del D. 2359/93) y 83 a 85 de la Ley 222 de 1995.

Con respecto a la “facultad de instrucción” dirigida a los entes vigilados, prevista en el literal a del numeral 3º del artículo 326 del estatuto financiero, que la superintendencia dijo ejercer a través del acto acusado, se observa que, en oposición a lo expuesto por la entidad demandada, dicha facultad, relativa a “la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación”, en manera alguna habilita a la entidad oficial para determinar, como lo pretende la circular en forma imperativa, la obligación de celebrar los contratos de seguro a que se refiere dicha circular en calidad de tomador, e invadir la órbita de los contratos celebrados entre entidades vigiladas y personas no vigiladas, para sustituir a tales partes en la regulación de sus propios intereses mediante las distintas cláusulas contractuales con estipulaciones como la contenida en el acto acusado y, lo que es peor, desconocer lo dispuesto por las partes en las cláusulas acordadas, dándole un alcance diferente y/o contrario a lo convenido, aspecto que de suyo limita la autonomía y libertad contractuales consagradas en la Carta (arts. 333 y 84) y en la legislación civil (arts. 1495 y 1602) y comercial (arts. 822, 824 y 864). En este sentido se destaca que el contrato constituye ley para las partes y que sólo a las partes de consuno les corresponde definir el alcance de sus derechos, deberes y responsabilidades, así como lo relacionado con el cumplimiento o no de las obligaciones contractuales. Si no hubiere acuerdo sobre el tema, sus diferencias habrán de ventilarse ante los jueces, y sólo ante ellos, en la forma establecida por la Constitución y la ley. Lo anterior, teniendo en cuenta el ámbito de las normas imperativas a las cuales deban sujetarse las estipulaciones contractuales (C.C., art. 16 y C. Co., art. 4º).

En efecto, la orden contenida en el acto acusado, mediante la cual la superintendencia dispuso que “El tomador estará obligado a mantener el seguro de vida grupo deudores y a pagar las primas correspondientes, durante la totalidad del período en el cual subsista la deuda, aun en el caso en el cual el deudor se encuentre en mora, incluyendo la duración de los procesos judiciales que se inicien para hacer efectiva la misma”, invade terrenos ajenos a la facultad de instrucción que dice ejercer, pues como ya se dijo, esta facultad se refiere a la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan la actividad de las vigiladas, a la fijación de los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y al señalamiento de los procedimientos para su cabal aplicación, motivo por el cual, so pretexto del ejercicio de tal facultad, no puede la demandada invadir la esfera contractual de sus vigiladas y/o entrar a modificar las cláusulas contractuales acordadas por las partes antes señaladas, sin desconocer los citados principios de autonomía y libertad contractual, como lo indicaron el actor y el Ministerio Público, por lo que la Sala le dará prosperidad a dicho cargo y en consecuencia, declarará la nulidad de los incisos primero, segundo y final acusados.

Tampoco habilita la facultad de instrucción invocada para señalar la naturaleza y alcance de los contratos reglamentados en los códigos, ni para cercenar sus efectos jurídicos, ni para sustituir éstos por consideraciones de índole socio-económicas, por importantes que ellas sean.

El acto acusado deja translucir lo conveniente que sería para mantener la confianza en el sistema financiero, dar aplicación a lo ordenado por la superintendencia en el acto demandado, no obstante lo cual, como ya se dijo, no existe un fundamento legal para obrar en esa forma, distinto de la instrucción invocada. Sin embargo y como lo ha precisado suficientemente la jurisprudencia de esta corporación, no todo lo que se considera conveniente puede ser realizado por el funcionario público, sino sólo aquello para lo cual está expresamente facultado. Ante la carencia de expresa facultad, no le es posible a la Superintendencia Bancaria “dictar los contratos” que celebren las entidades vigiladas con sus clientes, ni señalar sus alcances, so pretexto del ejercicio de una supuesta facultad didáctica de instrucción, que se reitera, en ningún caso puede desconocer o limitar la autonomía contractual, tan celosamente garantizada por la Constitución y la ley.

En este sentido se pronunció la Sala mediante la sentencia de junio 12 de 1975, expediente 2945, consejero ponente doctor Miguel Lleras Pizarro, en los siguientes y precisos términos que ahora reitera:

“Respecto de la legalidad o puntualidad o regularidad como el banco cumpla con los negocios celebrados con su clientela el superintendente sólo puede dar órdenes para evitar lo que contraríe la ley pero no para revocar los actos de ejecución contractual...

... el superintendente no puede ordenar ni directa ni indirectamente que tal perjuicio sea reparado, ni siquiera puede estimar si hubo o no perjuicio o si se cumplió bien o mal la obligación del contrato porque tal extensiva interpretación de sus facultades de vigilancia transformaría su función de administrativa en jurisdiccional.

Importa puntualizar que la nota característica de la competencia que para vigilar los bancos tiene el superintendente, consiste en su capacidad para impedir que se ejecuten actos o hechos peligrosos y no la de ordenar que se cumplan determinados actos o hechos, en especial aquellos íntimamente vinculados con los contratos celebrados con la clientela o los que regulan las relaciones con los accionistas” (se subraya).

Las anteriores razones son suficientes para declarar la nulidad de los incisos primero, segundo y final acusados, y ante la prosperidad del cargo consistente en la violación de las disposiciones que consagran los principios de autonomía y libertad contractuales, la Sala no entrará a analizar los cargos restantes.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad de los incisos primero, segundo y final del numeral sexto, literal 6.1., ordinal c, numeral 7º del capítulo segundo, título VI de la Circular Básica Jurídica Nº 07 de 19 de enero de 1996, expedida por la Superintendencia Bancaria, cuyo texto es el siguiente:

“El tomador del seguro de vida grupo en las pólizas de deudores será únicamente el acreedor.

El beneficiario en estos seguros será, a título oneroso, el tomador en concurrencia del saldo insoluto de la deuda (...).

El tomador estará obligado a mantener el seguro de vida grupo deudores y a pagar las primas correspondientes, durante la totalidad del período en el cual subsista la deuda, aun en el caso en el cual el deudor se encuentre en mora, incluyendo la duración de los procesos judiciales que se inicien para hacer efectiva la misma”.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase».

(Sentencia de marzo 5 de 1999. Radicación 8971. Consejero Ponente: Dr. Daniel Manrique Guzmán).

SALVAMENTO DE VOTO

El suscrito magistrado se aparta respetuosamente de la decisión mayoritaria de la Sala en cuanto accedió a las pretensiones del actor y declaró la nulidad de los incisos primero, segundo y final del numeral sexto, literal 6.1., ordinal c, numeral 7º del capítulo segundo, título VI de la Circular Básica Jurídica Nº 07 de enero 19 de 1996 expedida por la Superintendencia Bancaria.

Para el efecto, estimo pertinente retomar las consideraciones del proyecto que presenté inicialmente a la Sala y que negaba las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones:

“Sea lo primero recordar que la Superintendencia Bancaria en cumplimiento de sus objetivos, en general, realiza una labor de policía administrativa que busca el mantenimiento del orden público económico, la protección del interés general y la preservación de la confianza pública en el sector financiero, los que se ejercen a través de las funciones de “inspección, vigilancia y control sobre las entidades que realizan actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público”, en desarrollo de las atribuciones constitucionales otorgadas al Presidente de la República en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución.

En forma específica el Decreto 2359 de 1993 señala las funciones de control y vigilancia del ente oficial y para su desarrollo le atribuye diversas facultades, entre ellas la contenida en el artículo 3º, literal a para: “instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad; fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación”.

La anterior disposición respalda la facultad de instrucción de la entidad, que es un medio que contribuye en forma eficaz al cumplimiento de los objetivos y funciones de la superintendencia y que implica la expedición de actos administrativos mediante los cuales se orienta e instruye con carácter general y fuerza obligatoria a las vigiladas sobre la aplicación y observancia de las normas jurídicas y los procedimientos viables para su adecuada ejecución. Comporta así mismo el señalamiento de pautas y criterios de interpretación técnicos y jurídicos, recomendaciones y prohibiciones que arrojen claridad y precisión a los administrados y les faciliten el acatamiento del ordenamiento jurídico.

Tal es el alcance de la facultad de instrucción y vigilancia, que en manera alguna puede confundirse con la potestad reglamentaria conferida por la Carta al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189, para reglamentar las leyes con miras a su adecuada ejecución y cumplimiento.

En este orden de ideas con la expedición de la circular acusada, no encuentra la Sala intromisión por parte de la demandada en las competencias propias del Congreso, toda vez que el acto mediante el cual imparte instrucciones y fija criterios técnicos y jurídicos para la operación del seguro de vida grupo deudores, es desarrollo de las atribuciones otorgadas para “a) instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones y fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación...”. Labor de orientación e ilustración, que no de repetición normativa, que desde luego en su contenido debe sujetarse a la ley, particularmente a las regulaciones que sobre la materia establecen los códigos Civil y de Comercio, que acusa la demanda infringidas.

Frente a los cargos de la demanda, advierte la Sala que lo que reclama la parte actora principalmente es la aplicación de los artículos 2184 del Código Civil y 1286 del Código de Comercio, que considera inobservados por la circular acusada, a partir de calificar la naturaleza del contrato de seguro de vida grupo deudores tomado en respaldo de los créditos que otorgan las entidades financieras, como una modalidad contractual por cuenta de terceros y en aplicación de las hipótesis del artículo 1039 del Código de Comercio, deduce la existencia de un mandato sin representación, en virtud del cual el cliente actúa como mandante y la institución financiera como mandatario, debiéndose aplicar al contrato las normas que regulan el mandato, en cuanto a las obligaciones de suministro de expensas para su ejecución y terminación.

Si bien el actor encamina su demanda contra la circular en el aparte transcrito al comienzo de este fallo, la inconformidad planteada en los diversos cargos se dirige básicamente al contenido y consecuencias económicas que deriva del último párrafo que dice: “el tomador estará obligado a mantener el seguro de vida grupo deudores y a pagar las primas correspondientes, durante la totalidad del período en el cual subsista la deuda, aun en el caso en el cual el deudor se encuentre en mora, incluyendo la duración de los procesos judiciales que se inicien para hacer efectiva la misma”.

Estima que si se establece la facultad de celebrar un contrato de seguro en beneficio de un tercero, debe existir la posibilidad, para quien lo tome en su interés, de obtener la justa retribución del beneficiario del mismo y en este orden de ideas, si el beneficiario deja de retribuir al tomador los costos de la obligación, debe la ley permitir que éste termine el contrato de seguro.

A juicio de la parte, una posición contraria conlleva a que el tomador del seguro asuma el cumplimiento de una obligación sin contraprestación del tercero beneficiario del seguro, lo que genera un enriquecimiento sin causa en virtud del cual el tercero goza del pago de la prima y de los beneficios que otorga la relación, sin ninguna obligación a su cargo. Idéntica situación plantea si se asume que el seguro se entiende por cuenta propia y se mantiene la obligación a la entidad financiera de seguir pagando la prima del contrato sin recibir ningún pago o reembolso del titular del crédito.

Advierte la Sección que independientemente de la naturaleza jurídica que pueda atribuirse dentro del universo de modalidades contractuales que regula el legislador, al contrato de seguro de vida grupo deudores, el hecho de que la entidad financiera vía la relación contractual con su deudor, convenga la modalidad o mecanismo para el pago de las primas que correspondan al seguro del crédito otorgado, no desdibuja la naturaleza de la obligación y ante todo la finalidad que persigue, esto es, la función para la cual fue contratado el seguro, pues como acertadamente lo precisa la señora procuradora, cuando la superintendencia exige que el tomador del seguro sea el acreedor, está haciendo uso de las facultades conferidas por la ley para garantizar la solidez del sistema financiero, previa evaluación del riesgo y de las implicaciones derivadas de admitir el préstamo de dineros sin un cubrimiento oportuno y eficaz a través de una póliza de seguro.

Se destaca entonces, que el objeto que se pretende por parte de las entidades financieras en su condición de acreedoras, al contratar un seguro de vida grupo deudores con las firmas aseguradoras, es justamente garantizar que en el evento de ocurrir el siniestro, muerte o incapacidad total o parcial del deudor, la acreedora no pierda el saldo insoluto de la deuda, cuya afectación desfavorable al patrimonio económico de la entidad, en caso de muerte o incapacidad del deudor, es lo que motiva a contratar el seguro de que se trata, en otras palabras, su objeto está dirigido al cubrimiento del riesgo que asume la entidad financiera frente a la colocación de dinero en desarrollo de su objeto social.

Pues frente a hechos como la muerte del deudor o su incapacidad parcial, es innegable que su acaecimiento puede afectar la atención del crédito a cargo del deudor y con ello perjudicar a la entidad financiera en tanto se dificulte la recuperación de la deuda. A través del mecanismo del seguro se está respaldando la recuperación del crédito vía la indemnización que recibirá la entidad acreedora por la ocurrencia del siniestro, cuya realización da origen a la obligación del asegurador y en forma consecuencial, la institución crediticia no sufrirá detrimento patrimonial. Al efecto el acto instructivo se ocupa de señalar los criterios técnicos y jurídicos para el cálculo de las respectivas indemnizaciones y otros aspectos inherentes que no son materia de objeción por el actor.

Acorde con ello la circular acusada, determina entre otras instrucciones que el tomador del seguro dentro del contrato, es el acreedor, vale decir, la entidad financiera, la que a su vez es la beneficiaria, pues suscribe el contrato en su propio beneficio y garantiza su patrimonio económico en lo que corresponde al saldo insoluto de la deuda, entendido como el capital no pagado más los intereses calculados hasta el fallecimiento del asegurado y los moratorios y primas del seguro de vida grupo deudores no cancelados por el deudor, en el evento de que éste incurra en mora.

En tal condición de “tomador” del seguro (C. Co., art. 1066), a la entidad financiera le corresponde efectuar el pago de la prima durante la totalidad del período en que su crédito se encuentre vigente, aun cuando el deudor se encuentre en mora.

Bajo esta perspectiva no puede desconocerse que la vigencia del crédito es la que determina la temporalidad del seguro, pues como garantía de recuperación de los recursos debe estar vigente, mientras la acreencia lo esté, ese es su fundamento, sin que ello implique desconocimiento de la libertad contractual.

Así mismo, si bien el tomador del seguro es la institución financiera quien a través de éste garantiza que su acreencia no se torne en irrecuperable, el seguro también ampara a los miembros del grupo asegurable, como quiera que los herederos del deudor resultan también beneficiados porque en caso de ocurrir el riesgo asegurable, no heredan una deuda insoluta, sino una deuda cuyo saldo está asegurado, como lo precisa la apoderada de la demandada.

No se observa dentro de una estricta hermenéutica que la circular acusada esté modificando disposiciones contenidas en el Código de Comercio, o en el Civil, o que desconozca el criterio de la ley. Por el contrario, es claramente el ejercicio de las facultades que a la Superintendencia Bancaria le confiere la ley, para el desarrollo preventivo de la función encomendada de garantizar la seguridad e integridad patrimonial del sistema financiero, cuya preservación a su vez garantiza el mantenimiento del orden público económico.

Por las consideraciones expuestas, la Sala denegará las pretensiones de la demanda”.

Julio Enrique Correa Restrepo 

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