•Sentencia 9203 de marzo 19 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 11001-03-27-000-1998-0125-00

Radicación: 9203

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Manrique Guzmán

Actores: Carlos Alberto Bernal Botero y Germán Morales Morales.

Nulidad y suspensión provisional contra el artículo 15 del Decreto Reglamentario 650 de abril 3 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional.

Santafé de Bogotá, D.C., marzo diecinueve de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS:

Fallo

Antecedentes del acto acusado

El estatuto a que pertenece la norma acusada, es un decreto reglamentario expedido por el Presidente de la República en ejercicio, según reza su epígrafe, de facultades constitucionales y legales, en particular de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, y “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 223 de 1995”.

La norma acusada, es parte del capítulo I de dicho decreto, que trata del impuesto de registro, y del artículo 15 del mismo capítulo, referente a las devoluciones del mencionado impuesto, cuando no se hubiera causado éste por no estar el acto o contrato sujeto a registro por desistimiento del acto o contrato, por pagos en exceso o por pago de lo no debido.

La norma acusada, como queda dicho, es parte del artículo 15 del Decreto 650 de 1996, cuyo texto completo es el siguiente:

“ART. 15.—Devoluciones. Cuando el acto, contrato o negocio jurídico no se registre en razón a que no es objeto de registro de conformidad con las disposiciones legales, o por el desistimiento voluntario de las partes cuando éste sea permitido por la ley y no se haya efectuado el registro, procederá la devolución del valor pagado.

Igualmente, procederá la devolución cuando se presenten pagos en exceso o pagos de la no debido.

Para efectos de la devolución, el interesado elevará memorial de solicitud a la entidad recaudadora, acompañada de la prueba del pago, dentro del término que se señala a continuación:

En el caso de que el documento no se registre por no ser registrable, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto o providencia que rechaza o niega el registro.

En el desistimiento, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha del desistimiento.

En los pagos en exceso y pago de lo no debido, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud de registro.

La entidad recaudadora está obligada a efectuar la devolución dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de la solicitud presentada en debida forma, previa las verificaciones a que haya lugar. El término para devolver se ampliará a quince (15) días calendario, cuando la devolución deba hacerla directamente el departamento.

Tanto en el caso en que la liquidación y el recaudo del impuesto hayan sido efectuados por el departamento como en el caso en que hayan sido efectuados por las oficinas de registro de instrumentos públicos o por las cámaras de comercio, si al momento de la solicitud de devolución, la liquidación y recaudo han sido asumidos por el departamento, la solicitud de devolución se elevará ante éste”. (Se subrayan las expresiones acusadas).

Según los actores, el precepto de la Ley 223 de 1995 específicamente reglamentado por la norma acusada, lo es el parágrafo 1º del artículo 233 de dicha ley, que expresa:

“PAR. 1º—Cuando el acto, contrato o negocio jurídico no se registe en razón a que no es objeto de registro de conformidad con las disposiciones legales, procederá la devolución del valor pagado. Dicha devolución será realizada por la entidad recaudadora y podrá descontarse en la declaración de los responsables con cargo a los recaudos posteriores hasta el cubrimiento total de su monto”.

Por así haberlo solicitado el magistrado ponente en el auto admisorio de la demanda, el subdirector de apoyo de la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, remitió para el proceso diversos documentos relativos a las circunstancias y antecedentes que precedieron a la expedición del decreto reglamentario a que corresponde el aparte acusado, aunque ninguno específicamente relativo al término de las devoluciones del impuesto (v. fls. 26 a 78, c.u.).

(...).

Consideraciones de la Sala

Cuestionan los actores en el presente proceso, la legalidad del inciso 6º del artículo 15 del Decreto Reglamentario 650 de 1996, según el cual, la solicitud de devolución del impuesto de registro procede,

“En los pagos en exceso y pago de lo no debido, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud de registro”.

Dicho cuestionamiento hace relación a la competencia del ejecutivo para regular el punto y a la extensión misma de la regulación.

En la sentencia de 20 de septiembre de 1996, expediente 7604, consejero ponente, Dr. Delio Gómez Leyva, citada por las partes, la Sala expresó que los alcances del poder de reglamentación del Presidente de la República, estaban dados por los criterios de competencia y necesidad explícitos en el artículo 189 de la Constitución, en punto a que, conforme al primero, si bien al Gobierno Nacional incumbe hacer cumplir las leyes, el mismo tiene en éstas sus propios límites, pues no puede, con el pretexto de reglamentarlas, crear normas nuevas, ni extender o restringir su alcance, ni contrariar su espíritu o finalidad. Y de acuerdo con el segundo, que dicho poder de reglamentación se contrae a los casos en que la ley sea imprecisa o vaga.

Más adelante dijo la Sala, en la misma sentencia, que:

“Si al ejercerlo (el poder reglamentario en cuestión) modifica su contexto (de la norma reglamentada), incurre en violación no sólo de la norma legal reglamentada, sino de la norma constitucional que define el poder reglamentario en los términos referidos”.

Y también, que:

“Si bien el poder reglamentario consiste en la necesidad y obligación del gobierno de hacer cumplir las leyes, como antes se anotó, su legitimidad deriva siempre de la Constitución y sus límites en la ley reglamentada, sin que pueda el Presidente de la República pretender sustituir la ley, para buscar una aplicación conveniente a través del reglamento.

“Tampoco la Constitución le otorga al Presidente de la República la función de “corregir o arreglar la ley”, para modificar, limitar o extender su contenido a situaciones no previstas en ella o para hacerle producir efectos distintos a los en ella señalados; pues la atribución de dictar la ley, o de modificar la preexistente, es labor legislativa que en tiempo de paz sólo compete al Congreso de la República como órgano legislativo, según lo indica la Constitución Política en su artículo 150, y eventualmente puede ejercerla el Presidente en los excepcionales casos que la misma Carta contempla, sin que jamás puedan confundirse la facultad de hacer las leyes con la facultad de reglamentarlas...

“(...)”.

Ahora bien, el plazo de quince días fijado para la devolución por el inciso 6º del artículo 15 del Decreto Reglamentario 650 de 1996, norma acusada, no es un término específicamente señalado por el parágrafo 1º del artículo 233 de la Ley 223 de 1995, norma supuestamente reglamentada ni en otra parte de la misma, luego es un hecho que la norma reglamentaria añadió una disposición nueva a la reglamentada, modificándola para adicionarla, incurriéndose en evidente exceso de reglamentación, que hace anulable dicha norma como lo piden los actores y se declarará en la parte resolutiva.

No es de recibo lo dispuesto por el Ministerio Público, relativo a que la norma acusada sólo se refiere a los actos sujetos a registro cuya inscripción dio lugar a un pago en exceso, pues como ya se dijo, la misma también hace relación a los eventos del pago de lo debido respecto a los actos no sujetos a registro.

El plazo de quince (15) días consagrado en el artículo 233 de la Ley 223 de 1995 es el que tienen las oficinas de registro de instrumentos públicos y las cámaras de comercio para presentar la respectiva declaración ante la autoridad competente del departamento y girar los dineros recaudados por concepto del impuesto de registro, por lo que este plazo no puede ser aprovechado por el reglamento para hacerlo extensivo a la materia de la devolución (sustancialmente distinta), sin exceder en forma ostensible tanto la norma reglamentada como el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

Pero, por otro aspecto, no cabe entender que la devolución de que trata el inciso 6º del artículo 15 del aludido Decreto 650 de 1996, haya quedado sin plazo, ni pretenderse que tal plazo sea el previsto por normas generales como la de los artículos 2535 y 2536 del Código Civil, extremos inaceptables, toda vez que la propia Ley 223 de 1995, en su artículo 235, como lo admite el actor, dispone que los diversos aspectos que constituyen la “administración” del tributo a cargo de los departamentos, en los que se incluye el procedimiento de devolución y sus términos, se rijan por las disposiciones del estatuto tributario nacional.

Por consiguiente, en cualquier circunstancia en que se tenga por realizado el supuesto del pago en exceso o del pago de lo no debido del impuesto de registro, debe entenderse que el plazo para la devolución de dicho pago se rige por las disposiciones de los artículos 850 y siguientes del estatuto tributario nacional, mientras no se establezca otra norma que disponga válidamente lo contrario.

En cuanto a la solicitud final de la parte actora (fl. 2), se le precisa que el proceso adelantado a instancia suya no permite adoptar las determinaciones solicitadas que, por lo mismo, resultan ajenas al asunto debatido en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Anúlase el inciso 6º del artículo 15 del Decreto Reglamentario 650 de 1996, que dice:

“En los pagos en exceso y pago de lo no debido, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la solicitud de registro”.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

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