Sentencia 9474 de marzo 17 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 11001-03-27-000-1999-012-00

Rad: 9474

Nulidad suspensión provisional contra la circular 39 de 1999, expedida por la Superintendencia Bancaria.

Actor: Héctor Mario Galindo Pinilla

Fallo

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Manrique Guzmán

EXTRACTOS: «Hector Mario Galindo Pinilla, en propio nombre, en ejercicio de la acción pública prevista por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad de la Circular 39 de 24 de marzo de 1999, de la Superintendencia Bancaria.

Sobre la demanda, surtido el trámite propio de la instancia, procede a resolver la Sala,

Antecedentes del acto censurado

La circular acusada fue cursada a los revisores fiscales y representantes legales de los establecimientos de crédito con referencia al “vencimiento del término establecido para acogerse a las medidas de alivio —Decreto 2331 de 1998”, y es del siguiente tenor:

“Superintendencia Bancaria de Colombia

“Carta Circular 39 de 1999

“(Marzo 24)

“(...)

“Los artículos 11 y 12 del Decreto 2331 de 1998 permiten a los deudores individuales de créditos hipotecarios acceder a las líneas de crédito dispuestas por Fogafin, como una medida de alivio a su situación, en las condiciones que éste establezca.

Este despacho ha tenido conocimiento (de) que algunas entidades financieras están negando las solicitudes de crédito presentadas por los deudores individuales de créditos hipotecarios, cuando los mismos fueron pactados en pesos, argumentando que la sentencia proferida por la Corte Constitucional sólo hizo referencia a “estímulos para los deudores de créditos individuales de UPAC”.

“teniendo en cuenta que está próximo a vencerse el plazo establecido en el citado decreto para la presentación de las mencionadas solicitudes —29 de marzo de 1999— les recuerdo que la misma Corte declaró la exequibilidad completa de los artículos en mención y que en éstos se hace expresa referencia a los “créditos en UPAC o su equivalente en pesos” (art. 11) y a “deudores de créditos individuales hipotecarios” (art. 12), para lo cual deberán disponer las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a la referida norma, protegiendo así el derecho de los deudores de obligaciones en pesos, pues cuando el sentido de la ley es claro, no se debe desatender su tenor literal (sic), más aún cuando el mismo resulta confirmado íntegramente por el juez que lo revisa.

“Cordialmente,

“Sara Ordóñez Noriega”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se contrae la cuestión por dirimir en el presente proceso, a la interpretación sobre el alcance y efectos de los artículos 11 y 12 del Decreto 2331 de 1998, que la Superintendencia Bancaria, como parte demandada, estima sentada correctamente en la circular acusada, en oposición a los cargos de la demanda, según los cuales dicha interpretación es errónea, contraria a las normas en que debía fundarse y falsamente motivada.

Cabe advertir, no obstante, en decisión que deba proferirse como solución al conflicto suscitado entre las partes, mantendrá el criterio que dio sustento a la medida de suspensión provisional.

Pasando al asunto de fondo, la Sala halla basadas las tesis interpretativas de la Superintendencia Bancaria, en dos supuestos de hecho:

El primero, que cuando el artículo 11 del Decreto 2331 de 1998 dispuso la apertura de una línea de crédito, por Fogafín, destinada a los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda, lo hizo sin distinción alguna entre créditos en UPAC y créditos en pesos, por lo que, de suyo, el acceso a dicha línea crediticia se predica indistintamente de ambas especies de créditos, con criterio igualitario como postulado constitucional.

El segundo, según la propia circular cuestionada y los escritos de reposición de la medida cautelar, de oposición a la demanda y de alegación final, que la Corte Constitucional, en su sentencia C-136 de 1999, “declaró la exequibilidad completa de los artículos en mención...” (alude a los arts. 11 y 12 del D. 2331/98).

El capítulo II del Decreto 2331 de 1998, sobre “normas de alivio a los deudores hipotecarios”, que es el tema en debate, está integrado fundamentalmente por los artículos 11 y 12 citados, normas de las que son complementarios los artículos 13 a 17, los restantes del capítulo.

Dichos artículos 11 y 12 y normas complementarias del mismo capítulo, son perfectamente consistentes y armónicos en lo tocante a que el beneficio del acceso a las líneas de crédito establecidas por lo mismos, se halla exclusivamente referido a los deudores de obligaciones hipotecarias contraídas en UPAC.

En efecto, en ninguna parte del aludido articulado aparece inequívoca la pretendida clasificación de “créditos UPAC” y “créditos en pesos”, pero sí que el primero de los citados artículos, el 11, trata de los créditos al día y el segundo, el 12, de los créditos en mora, previéndose por cada uno de tales preceptos, que los préstamos de la línea de crédito abierta por Fogafin, tenga por finalidad, “disminuir la deuda del respectivo deudor”, si éste se encuentra al día, o “cancelar (...) el valor de las cuotas de capital, de la corrección monetaria y de los intereses causados durante el período de la mora”, si el mismo no está al día.

De otro lado, en el artículo 11 se lee que el acceso al préstamo de los deudores al día, está condicionado a que el saldo de la deuda, “se hubiera incrementado en un porcentaje igual o superior al 20% durante los doce meses anteriores a la vigencia de este decreto”.

Puesto que en la hipótesis del artículo 11, se repite, el deudor se supone al día, resulta perfectamente claro que el incremento de la deuda al 20% o más en el lapso de los doce meses anteriores a la vigencia de la norma, no puede obedecer a causas distintas de las variaciones porcentuales ascendentes de las UPAC, ligadas por la época casi exclusivamente a la variable DTF, de donde es palmario que dicho artículo 11 se refiere a créditos pactados en UPAC, pues no existe factor alguno diferente de la corrección o actualización monetaria susceptible de producir el señalado “incremento de la deuda”. Y como el artículo 12, según se vio, dispone destinar el respectivo préstamo de Fogafin al pago de las “cuotas de capital, de la corrección monetaria y de los intereses causados durante el período de la mora” (negrillas fuera del texto), no cabe duda de que también dicho artículo 12 está referido nítida y distintamente a créditos individuales hipotecarios para vivienda otorgados por el sistema UPAC.

En otros términos, un crédito “al día” como el descrito por el artículo 11, obviamente no tiene “cuotas de capital” ni “intereses” pendientes de pago, luego es incontrovertible que el “incremento de la deuda” en el 20% o más ahí previsto, no pudo haberse producido sino por la “corrección o actualización monetaria” acumulada en el lapso de los doce meses anteriores a la vigencia del indicado artículo, fenómeno típico de los créditos constituidos en UPAC.

Así mismo, el artículo 14, que contiene disposiciones comunes a los artículos 11 y 12, autoriza la dación en pago del inmueble que garantiza el crédito hipotecario para vivienda, “cuando el valor de la deuda (...) supere el valor comercial del inmueble...” (negrillas fuera del texto).

Dado que, en condiciones normales de contratación, una institución financiera sólo aceptaría como garantía del crédito hipotecario individual para adquisición de vivienda, un inmueble cuyo valor comercial cubriera suficientemente el importe del capital y el estimativo de los intereses corrientes y moratorios durante el correspondiente plazo del préstamo, es palmario que para que el “valor de la deuda”, en el reducido lapso de doce meses que contempla el citado artículo 14, “supere el valor comercial del inmueble”, es imprescindible que obre un factor adicional de desequilibrio económico de la deuda, distinto de los intereses, que no es otro que el de la cuestionada “corrección o actualización monetaria”, previsible exclusivamente en los créditos contraídos por el sistema de las unidades de poder adquisitivo constante, UPAC.

Si como se acaba de demostrar, tanto los artículos 11 y 12 del Decreto 2331 de 1998, como su complementario común, el artículo 14, se refieren objetiva e inequívocamente a créditos individuales hipotecarios para vivienda concedidos por el sistema de unidades de poder adquisitivo constante, UPAC, es forzoso concluir que la tesis de los créditos “en UPAC” y “en pesos” que la apoderada de la Superintendencia Bancaria cree ver en el articulado en mención, no pasa de ser mera suposición carente de fundamento lógico o jurídico.

Como consecuencia, en la expresión, “cuyo saldo a la misma fecha no excediera de 5.000 UPAC o su equivalente en moneda legal” (negrilla fuera de texto), mediante la cual el comentado artículo 11 del Decreto 2331 de 1998 limita el importe de los créditos a financiar por Fogafin, lo evidente es que la locución “o su equivalente en moneda legal”, sea puramente explicativa de la cantidad dineraria, en pesos colombianos, a que se contrae la viabilidad del préstamo que conceda Fogafín, pues es obvio que al deudor común o aún a la propia entidad financiera acreedora, a primera vista los vocablos “5.000 UPAC” no les digan nada, debiendo hacerse la conversión al día a moneda de curso legal para que ambos sepan con certeza si es previsible el acceso a las líneas de crédito abiertas por Fogafín, ya que se presume la existencia de una tabla diaria de factores de conversión a moneda nacional disponible para los acreedores y deudores del sistema UPAC.

De hecho, el poder liberatorio de créditos u obligaciones, de cualquier especie, le es atribuible, no a las UPAC, sino a la moneda de curso legal y de ahí la necesidad de dicha expresión explicativa.

Sostener que la locución “o su equivalente en moneda legal” extiende el beneficio del préstamo a “deudores en pesos”, desvirtúa el texto escrito y contenido implícito cuando menos de los artículos 11, 12 y 14 en cita, y desarticula la natural armonía y congruencia existente entre éstos, pues aparte de la comentada frase, en dicho articulado no existe la más remota referencia a la supuesta “dualidad” de deudores UPAC y en pesos, como sí la hay, y abundante, en punto a que los créditos de que se trata son exclusivamente los pactados en UPAC y que la única clasificación que realmente se hace en las indicadas normas y que resulta de verdadera relevancia, es la de créditos al día y créditos en mora.

Por lo que concierne a las apreciaciones y conclusiones de la sentencia C-122 de 1º de marzo de 1999, mediante la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del Decreto 2330 de 1998, de declaración de emergencia económica, cabe destacar que en la sección única de su parte resolutiva, la corporación dijo declarar la exequibilidad de dicho decreto,“pero sólo en relación y en función de las personas y sectores materialmente afectados por las circunstancias críticas a que éste alude y que son exclusivamente los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y las instituciones financieras de carácter público. En consecuencia, el Decreto 2330 de 1998, es inexequible en lo demás” (Cfr. fl. 131, cdno.) (negrillas fuera de texto).

Si fuera cierto que los artículos 11 y 12 o cualquiera otra norma del Decreto 2331 de 1998 hubieran clasificado a los deudores individuales de créditos hipotecarios para la financiación de vivienda, en “deudores UPAC” y “deudores en pesos”, según lo pretende la Superintendencia, necesariamente en la sentencia C-136 de 4 de marzo de 1999, de la misma Corte, que se ocupó de la exequibilidad del decreto en cita, se tendrían que haber hecho las indispensables salvedades para que se diera la debida congruencia de este fallo con el precedente. Como no se hicieron tales salvedades, sino que contrariamente la Corte declaró la exequibilidad “completa” de los artículos en cuestión, como lo advirtió la propia Superintendencia, ello fue porque sencillamente en ninguna parte de los mismos observó la Corte la aducida “dualidad” de deudores, como no la encuentra la Sala.

Finalmente, la apoderada de la Superintendencia Bancaria cita y reproduce algunas disposiciones de los siguientes actos: Decreto Reglamentario 2386, Resolución 003 expedida por Fogafín y Carta Circular 148 de la Superintendencia Bancaria, todos de 1998, y Carta Circular 6 de 9 de enero de 1999, también de la Superintendencia Bancaria, que se refieren a aspectos atinentes a los artículos 11, 12, 13 y 14 del Decreto 2331 de 1998, y los cuales actos se habrían sometido al control de legalidad satisfactoriamente y estarían en consonancia con la circular censurada.

La Sala encuentra, sin embargo, que dichos actos carecen por completo de pertinencia en el presente proceso, así la corporación los hubiera declarado conformes a derecho, primero, porque se trata de actos que no son materia de discusión en éste; y segundo, porque los tres primeros, esto es, el decreto, la resolución y la primera circular, se limitan a indicaciones y transcripciones que coinciden textualmente con las disposiciones del Decreto 2331 de 1998 que dicen reglamentar o aplicar, sin mencionar para nada el tema de las supuestas dos especies de deudores de créditos hipotecarios; y el último, es decir, la segunda circular, porque aunque abordó dicho tema, lo hizo por vía de solución de información a los establecimientos de crédito, para que éstos determinen “cuáles créditos individuales bancarios pactados en moneda legal colombiana”, eran elegibles para un préstamo de Fogafin, pero sin comprometerse con la afirmación de que los artículos 11 y 12 del Decreto 2331 de 1998 consagraran las dos supuestas especies de créditos hipotecarios, ni ordenar que los establecimientos de crédito aplicaran tales normas con semejante criterio, como sí lo hizo abiertamente la circular acusada que por eso será anulada, en consonancia con las pretenciones de la demanda y el criterio de la procuraduría delegada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Anúlase la Carta Circular 39 de 24 de marzo de 1999, expedida por la Superintendencia Bancaria.

Se reconoce a la doctora Enith Rivera Alzate como apoderada de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del memorial anexo.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

SALVAMENTO DE VOTO.

El suscrito magistrado se aparta muy respetuosamente de la opinión mayoritaria de la Sala por las siguientes razones:

Como lo dejé expresado en el salvamento de voto de la decisión que le dio prosperidad a la suspensión provisional, opino que el alivio decretado por el gobierno para los deudores de créditos hipotecarios de vivienda comprende, tanto los créditos pactados en UPAC, como aquellos pactados en moneda legal.

Considero que la idea del Decreto 2331 de 1998, dictado en desarrollo del Decreto 2330 de 1998, fue la de aliviar la situación de los deudores de créditos individuales de vivienda. El Decreto 2331 de 1998, en su artículo 11 ordena que el Fondo de Garantía de Instituciones Financieras dispondrá de una línea de crédito para los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para financiación de vivienda que a 31 de octubre de 1998 se encontraran al día en el pago de sus obligaciones por el crédito hipotecario, siempre que el saldo, a la misma se hubiera incrementado en un porcentaje igual o superior al 20% durante los doce meses anteriores a la vigencia del presente decreto.

Julio Enrique Correa Restrepo 

______________________________