Sentencia 9588 de mayo 25 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 11001-03-27-000-1999-0031.

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Actor: Rosa Elvira Velandia Mariño

Rad.: 9588

Acción pública de nulidad contra el parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto Reglamentario 676 de 1999 del Gobierno Nacional.

Fallo

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de mayo de dos mil.

EXTRACTOS: «Rosa Elvira Velandia Mariño en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad parcial del Decreto Reglamentario 676 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

El acto acusado

En texto de la norma a la cual pertenece la expresión acusada —que se subraya—, es el siguiente:

“DECRETO NÚMERO 676 DE 1999

(Abril 17)

Por el cual se ordena la emisión de títulos de deuda pública interna denominados “bonos de solidaridad para la paz”, se fijan las características de su emisión, los plazos de suscripción y se dictan otras disposiciones.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, delegatorio de las funciones presidenciales mediante Decreto 654 del 13 de abril de 1999, en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 1º a 7º de la Ley 487 del 24 de diciembre de 1999,

DECRETA:

“ART. 3º—Obligados a suscribir los bonos de solidaridad para la paz. De conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 487 del 24 de diciembre de 1998, están obligados a suscribir los “bonos de solidaridad para la paz”.

(...).

PAR. 1º—Para el cálcalo del valor que se deba invertir, se descontará del patrimonio líquido aquella proporción que, dentro del valor total de los bienes y derechos apreciables en dinero poseídos a 31 de diciembre del respectivo año, corresponda a los bienes representados en acciones y aportes en sociedades, y tratándose de personas naturales, adicionalmente se descontarán los aportes voluntarios y obligatorios efectuados a los fondos públicos y privados de pensiones de vejez e invalidez durante la respectiva vigencia fiscal”.

Consideraciones de la Sala

Acusa el actor la ilegalidad de la expresión “durante la respectiva vigencia fiscal”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto Reglamentario 676 de abril 17 de 1999, por encontrarla violatoria del artículo 4º de la Ley 487 de 1998 y los artículos 150 y 189-11 de la Constitución Política.

El concepto de violación se concreta al cargo según el cual, el ejecutivo habría incurrido en exceso de facultad reglamentaria, puesto que según la ley, tratándose de personas naturales obligadas a suscribir los bonos de solidaridad para la paz, del patrimonio liquido —base de la inversión—, podrán descontarse los aportes voluntarios y obligatorios efectuados a los fondos públicos y privados de pensiones e invalidez, entendiéndose el total acumulado de los pagos por este concepto, ya que la norma no hace ninguna distinción; mientras que según el reglamento el descuento por el mismo concepto debe limitarse a los pagos efectuados “durante la respectiva vigencia fiscal”.

Argumenta la apoderada de la Nación, que el aparte acusado no existe dentro del ordenamiento jurídico por haber sido derogado por el Decreto 1484 de 1999, según el cual las personas naturales podrán descontar del patrimonio líquido base de la inversión los aportes que posean a la misma fecha, en los fondos públicos y privados de pensiones de vejez e invalidez, y que, como consecuencia de ello, la eventual declaratoria de nulidad de la norma acusada no implica que los pagos de la inversión realizados durante su vigencia, constituyan pagos de exceso objeto de devolución.

Sobre el primer aspecto advierte la Sala que la pérdida de la vigencia del acto administrativo acusado, no implica que en relación con el mismo esté impedida la jurisdicción para adelantar el juicio de ilegalidad propuesto por el actor, porque como lo ha reiterado la corporación:

“Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado situaciones jurídicas particulares o puede haber efectos de la misma que ameriten reparación del daño y restauración del derecho que eventualmente se haya ocasionado (Sent. ago. 17/84, Secc. Cuarta, Exp. 9584).

En cuanto a los efectos de la derogatoria de la norma acusada, reitera igualmente la Sala el criterio expuesto en anteriores oportunidades, según el cual,

“...La derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, ano si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante el pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que le que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro; sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad”.

“Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia (Sent. ene. 14/91, Exp. S-157, Sala Plena).

El parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto 676 abril 17 de 1999, al que pertenece el aparte acusado, estaba vigente a la fecha de presentación de la demanda, junio 22 de 1999, en virtud de su publicación en el Diario Oficial 43.559 del 26 de abril del mismo año.

Mediante auto de diciembre 3 de 1999, la Sala admitió la demanda y decretó la suspensión provisional del aparte demando. En consecuencia, dicha disposición produjo efectos entre el 26 de abril de 1999 y la fecha de ejecutoria del acto de suspensión provisional, esto es el 13 de enero del año 2000.

Según el artículo 3º de la Ley 487 de 1998, la inversión forzosa en bonos de solidaridad para la paz, deberá efectuarse durante los años 1999 y 2000, y conforme el artículo 4º ibídem, la base para el cálculo de la inversión es el patrimonio liquido poseído a 31 de diciembre de 1998, para la inversión a efectuarse en 1999, y para la inversión a efectuarse en 2000, el mismo patrimonio liquido poseído a 31 de diciembre de 1998, incrementado en el IPC.

Los plazos para el cumplimiento de la obligación sustancial del pago de la inversión forzosa fueron fijados por el Gobierno Nacional inicialmente mediante el Decreto 390 de marzo 4 de 1999, derogado por el Decreto 676 de abril 17 de 1999, determinándose en este último que para el caso de las personas naturales atendiendo al último dígito del NIT, los plazos para el pago irían entre el 21 de junio de 1999 y el 24 de noviembre de 2000 (art. 5º).

Según el mismo decreto (art. 4º) las inversiones correspondientes a los años 1999 y 2000, a efectuarse por parte de personas naturales, se harían en su orden así: el 30% hasta la fecha límite del mes de junio de 1999 y el 70% de la inversión, hasta la fecha límite del mes de noviembre de 1999; el 30% hasta la fecha límite del mes de junio del año 2000 y el 70% hasta la fecha límite del mes de noviembre del año 2000.

Teniendo en cuenta que según la Ley 487 de 1998 (art. 3º), poseer un patrimonio líquido a diciembre 31 de 1998, superior a $ 210.000.000, constituye la hipótesis legal generadora de la obligación sustancial de efectuar la inversión forzosa, por los años 1999 y 2000, debe concluirse, como lo señala el actor, que dicha obligación no se encontraba consolidada, sólo es un hecho cumplido hasta la fecha límite del mes de noviembre del año 2000.

De acuerdo con lo anterior, los efectos del fallo que sobre el juicio de ilegalidad propuesto habrá de proferir la Sala se retrotraen a las situaciones jurídicas particulares realizadas al amparo de la vigencia de la norma acusada, por tratarse de situaciones en curso que aún no se han consolidado.

Al margen debe precisarse que el procedimiento y reconocimiento de los derechos que pueden derivarse en relación con los sujetos pasivos de la obligación de suscribir y pagar la inversión forzosa a que se ha venido haciendo referencia, no es asunto que corresponda decidir en el presente proceso.

Hechas las anteriores precisiones procede la Sala a decidir de fondo sobre los cargos propuestos en la demanda.

Sobre la base para el cálculo de la inversión forzosa en bonos de solidaridad para la paz, dispuso el artículo 4º de la Ley 487 de 1998:

“ART. 4º—Cálculo de la inversión forzosa.

(...).

Para el cálculo de la inversión de que trata el presente artículo, se descontarán del patrimonio líquido aquella proporción que dentro del valor total de los bienes y derechos apreciables en dinero poseídos a 31 de diciembre del respectivo año, corresponda a los bienes representados en acciones y aportes en sociedades. Tratándose de personas naturales, adicionalmente se descontarán los aportes voluntarios y obligatorios a los fondos públicos y privados de pensiones de vejez e invalidez”. (se subraya).

Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto Reglamentario 676 de 1999, en lo relativo al descuento de los aportes voluntarios y obligatorios efectuados a los fondos públicos y privados de pensiones de vejez e invalidez, dispuso que éste correspondía a los aportes realizados “durante la respectiva vigencia fiscal”.

Si como se observa, la ley autorizó descontar los aportes voluntarios y obligatorios hechos a los fondos públicos y privados de pensiones de vejez e invalidez, del patrimonio líquido desposeído a 31 de diciembre de 1998, para hacer el cálculo de la inversión, sin limitarlos a los realizados durante dicha vigencia fiscal, como dice el reglamento, es evidente que incurrió el ejecutivo en exceso de potestad reglamentaria, pues so pretexto de reglamentar la ley, está modificando la base de la inversión, al limitar el descuento, a los aportes realizados durante la vigencia fiscal de 1998.

En efecto, si se aplica el descuento para calcular la inversión sobre la base definida en la ley, esto es la totalidad de los aportes acumulados a 31 de diciembre de 1998, no sólo el valor de la inversión a suscribir resulta inferior, sino que algunas personas naturales obligadas en principio a realizarla, podrían llegar a estar excluidas de tal obligación. Si por el contrario, se utilizara la base señalada por el reglamento, limitando el descuento a los aportes realizados durante el año de 1998, las personas obligadas a constituir la inversión verían aumentada la base sobre la cual debe calcularse la inversión. Se trata entonces de bases gravables diferentes. Circunstancia que justifica ampliamente la pretensión de anulación de la expresión demandada, por exceder el reglamento la ley.

Ciertamente según el artículo 189-11 de la Constitución Política, corresponde al Gobierno Nacional ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de la leyes, sin embargo, de acuerdo con el citado precepto constitucional, se entiende que éstas constituyen el marco legal para el desarrollo de aquélla, lo cual implica, que en ejercicio de la facultad reglamentaria, no puede el Gobierno Nacional modificar la ley y tampoco adicionarla, pues tal facultad se circunscribe a determinar el modus operandi de la norma superior reglamentada, con el propósito de hacer viable su aplicación, haciendo explícito lo que está implícito en ella.

Demostrado que el reglamento acusado se aparta de la base gravable definida por la ley y con ello excede el ejecutivo su potestad reglamentaria, procede la anulación de la expresión acusada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

DECLÁRASE la nulidad de la expresión “durante la respectiva vigencia fiscal”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto Reglamentario 676 de abril 17 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sección de la fecha».

______________________________