Sentencia 11354 de noviembre 27 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2000-0913-01-11354

Consejera Ponente:

Dr. Ligia López Díaz

Bogotá D.C., veintisiete de noviembre de dos mil dos

Actor: María Consuelo Romero Millán y otros

Acción de nulidad contra las circulares externas 007, 068 y 005 de 2000 y 002 de 2001 expedidas por la Superintendencia Bancaria

Fallo

Decide la Sala sobre la demanda de nulidad instaurada por los ciudadanos María Consuelo Romero Millán, Felipe Rincón Salgado y Germán Manjares Cabezas, contra las circulares externas 007, 068 y 085 de 2000 y 002 de 2001 expedidas por la Superintendencia Bancaria.

Los actos acusados

La demanda recae sobre los siguientes actos administrativos:

“ClRCULAR EXTERNA 007 DE 2000

(Enero 27)

Ref.: Ley de vivienda 546 de 1999.

Con el fin de aclarar algunas dudas que se han presentado a raíz de la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999 y sus decretos reglamentarios, nos permitimos hacer las siguientes precisiones en cuanto al régimen de transición previsto en el capítulo VIII de la norma.

• Redenominación de los créditos

La Ley 546 de 1999 ordena que en el término de tres (3) meses contados a partir de su vigencia, es decir hasta el 23 de marzo del año en curso, todos los créditos que estuvieren denominados en UPAC deberán redenominarse en UVR. Para tal efecto, el Gobierno Nacional determinó, mediante Decreto 2703 de 1999, la equivalencia entre la UVR y la UPAC, indicando que al 31 de diciembre de 1999, último día de existencia de la UPAC, una unidad de poder adquisitivo constante equivalía a 160.7750 unidades de valor real.

A partir del 1º de enero de 2000, la secretaria técnica del consejo superior de vivienda informa el valor diario de la UVR con base en la metodología recomendada por el Conpes y adoptada por el Gobierno Nacional.

En cuanto a los créditos pactados en moneda legal colombiana, por ministerio de la ley, éstos se entenderán por su equivalencia en UVR. Sin embargo, si así lo convienen las partes, estos créditos se podrán mantener, excepcionalmente, en la denominación inicial. En este caso, si tuvieren condiciones distintas a las previstas por la ley, deberán adecuarse para darle cumplimiento. La nueva ley sólo autoriza créditos en pesos con tasa fija, sistemas de amortización que no capitalicen intereses y posibilidad de prepago sin penalidad alguna. Tasa fija quiere decir que no está referida a ningún indicador, sino que se conozca desde su inicio y no pueda tener cambios. Tasa fija es por ejemplo, a 10%, a 15%, a 20%, etc., no el DTF, a IPC, etc.

Dado que la ley no distingue entre qué parte de la tasa de interés está destinada al mantenimiento del valor del préstamo y cuál remunera el capital, ninguna parte de la tasa puede capitalizarse. Esta decisión implica desde luego, que las primeras cuotas de los créditos denominados en pesos puedan resultar altas y fue esta la razón para que la ley sólo autorizara, excepcionalmente, créditos en moneda legal. De lo contrario, deberán pasarse, por su equivalencia, a UVR.

Lo anteriormente expresado se aplica tanto a los créditos de las entidades financieras, como a los otorgados a los deudores individuales de vivienda por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafín, en desarrollo de los decretos de emergencia económica expedidos en el año de 1998.

• Reliquidación de créditos

Las reliquidaciones y en consecuencia los abonos, deberán efectuarse para todos los créditos de vivienda otorgados por un establecimiento de crédito y que estuvieren vigentes, con cualquier saldo y al día o en mora, el 31 de diciembre de 1999. Tendrán derecho a beneficiarse con el abono todos los créditos otorgados para una vivienda, pero solamente una vivienda por deudor.

También tendrán derecho a la reliquidación los créditos, que además de cumplir las anteriores condiciones, se subroguen de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 39, siempre que la persona o personas que se subroguen en el crédito demuestren tener la capacidad de pago adecuada.

1. Créditos al día

Se entienden por créditos al día los que a 31 de diciembre no se encuentren atrasados en más de treinta (30) días. Para estos créditos la reliquidación opera en forma automática.

2. Créditos en mora

Para estos créditos la reliquidación deberá ser solicitada por el deudor dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley 546, es decir hasta el 3 de mayo del año 2000.

3. Créditos cedidos, titularizados o vendidos

Tendrán derecho a la reducción de la deuda los créditos que hubieren sido cedidos, titularizados o vendidos por los establecimientos de crédito que los otorgaron u originaron, independientemente de que los terceros adquirentes o cesionarios a cualquier título, sean o no establecimientos de crédito, y en el caso de que fueren establecimientos de crédito tendrán que hacer las reliquidaciones aunque se encuentren en proceso liquidatorio. En otras palabras, el derecho otorgado por la ley a los deudores de vivienda individual a largo plazo, no podrá ser vulnerado por el hecho de que el crédito esté en manos de terceros o su propietario se encuentre en proceso liquidatorio.

Es importante ratificar que los créditos deberán reliquidarse a partir del 1º de enero de 1993 o de la fecha de su desembolso la que fuere más reciente. Dichas fechas serán las que se tengan en cuenta, así el crédito se haya cedido una o más veces durante su existencia, siempre que desde luego se encuentre vigente a 31 de diciembre de 1999. La obligación de reliquidación corresponde a la entidad cesionaria en los términos de la ley y sus decretos reglamentarios.

4. Proceso de reliquidación

Se toma el saldo del crédito a 31 de diciembre de 1992, o el monto desembolsado si el crédito fuere posterior a dicha fecha, así:

a) Para créditos denominados en UPAC:

i) Si el crédito fue desembolsado con anterioridad al 1º de enero de 1993, se toma el saldo en UPAC a 31 de diciembre de 1992 y se convierte a pesos con base en la cotización de la UPAC en esa fecha. El resultado se divide por el valor en pesos de la UVR correspondiente al 1º de enero de 1993.

ii) Si el crédito fue desembolsado con posterioridad al 1º de enero de 1993, se toma el saldo en UPAC a la fecha del desembolso y se convierte a pesos utilizando la cotización de la UPAC en esa misma fecha. El resultado se divide por el valor en pesos de la UVR de ese día.

b) Para créditos denominados en moneda legal colombiana:

i) Si el crédito fue desembolsado con anterioridad al 1º de enero de 1993, se divide el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1992, por el valor en pesos de la UVR el 1º de enero de 1993.

ii) Si el crédito se desembolsó con posterioridad al 1º de enero de 1993, se divide el monto del mismo, en la fecha del desembolso, por el valor en, pesos de la UVR de ese día.

El número de UVR resultantes de aplicar lo indicado en los literales a) y b), según sea el caso, constituye el monto o saldo inicial del crédito para efectos de la reliquidación. La reliquidación se hará a partir de dicho monto o saldo inicial, y de ahí en adelante se tomarán uno a uno los pagos realizados por el deudor en cada una de las fechas en que se hicieron, tal como si el crédito efectivamente desde su inicio se hubiera denominado en unidades de valor real. Los pagos se aplicarán teniendo en cuenta lo siguiente:

a) Movimientos registrados durante la vida del crédito. Del valor de cada amortización ordinaria o extraordinaria en pesos se descontarán los cobros por concepto de primas de seguros y la porción de intereses moratorios, si fuere el caso. Hecho los descuentos anteriores, el monto en pesos resultante se divide por el valor de la UVR correspondiente a la fecha de cada pago y esa cantidad de UVR serán las que se abonarán al saldo del crédito. Esto se hará sucesivamente para cada uno de los movimientos que aparezcan registrados durante la vida del crédito hasta el 31 de diciembre de 1999. Por ejemplo, si se hiciere un abono extraordinario, en la fecha de ese registro se hará la operación descrita para conocer exactamente cuál fue el monto del pago y en cuánto se redujo la obligación por efecto del mismo. Igualmente, si la entidad financiera hubiere ampliado el crédito mediante nuevos desembolsos, en las fechas de tales desembolsos se hará la conversión a UVR para determinar el nuevo saldo, y

b) Tasa de interés. Si el crédito estuviere en UPAC, se reliquidará utilizado los mismos puntos adicionales que se tuvieren convenidos en la fecha de cada pago sobre la UVR. Por ejemplo. si un crédito se pactó a corrección monetaria más 18 y posteriormente se modificó a corrección monetaria más 16, estos puntos adicionales, 18 y 16 respectivamente, se tendrán en cuenta para efectos de la reliquidación, según el que estuviere vigente el día de cada pago.

Para los créditos en pesos, se aplicará la fórmula contenida en el Decreto 2702 de 1999.

Efectuada la reliquidación de la forma descrita, incluido el crédito otorgado por Fogafin, cuando fuere el caso, se establecerá la diferencia en moneda legal colombiana entre el saldo registrado por la entidad a 31 de diciembre de 1999 y el que para esa misma fecha se haya obtenido con el proceso de reliquidación. La diferencia entre uno y otro es el valor del abono que le corresponde a cada crédito y que se aplicará la deuda contraída con el establecimiento de crédito.

La reliquidación correspondiente al crédito de Fogafín se abonará al saldo del préstamo con el establecimiento del crédito.

Créditos en mora a 31 de diciembre de 1999

Para la reliquidación de los créditos que se encontraban en mora a 31 de diciembre de 1999, se utilizará el procedimiento antes descrito, asumiendo para cada fecha de amortización de las cuotas que se encuentren atrasadas a 31 de diciembre de 1999, que el pago efectivamente se hizo, como si el deudor no hubiere incurrido en estas moras. Este mismo cálculo se hará por el sistema inicialmente contratado, de manera que a 31 de diciembre de 1999, se obtenga el saldo que el crédito hubiere tenido en UPAC o en pesos de haberse atendido oportunamente su amortización. Los dos saldos se compararán y la diferencia entre uno y otro será el alivio a que el deudor moroso tiene derecho.

Aplicación del alivio a los créditos en mora.

El valor del alivio se destinará a cancelar las cuotas pendientes de pago en orden de antigüedad y por el valor exacto que aparezca en la facturación excluidos los intereses moratorios, dado que tales intereses deben ser condonados y por tanto, se entenderá que las cuotas nunca estuvieron en mora, lo cual significa adicionalmente, que los intereses corrientes no pagados no podrán capitalizarse. Canceladas dichas cuotas, el remanente se abonará al capital.

En caso de que el valor del abono no alcanzare para cubrir la totalidad de las cuotas pendientes la entidad acreedora podrá convenir con el deudor una reestructuración del crédito en los términos y condiciones que la capacidad de pago del deudor aconseje.

Desde luego, el deudor debe acreditar la capacidad de pago para atender su obligación reestructurada, tal como lo indica la ley, dado que de no ser este el caso, el deudor estaría abocado a un proceso judicial o a entregar el bien en pago y en ambos casos, la entidad deberá reintegrar al Estado el valor del alivio.

En este último evento lo aconsejable es ofrecer al deudor la opción consagrada en el artículo 46 de la Ley 546 de 1999.

5. Cancelación de los abonos a las entidades acreedoras

El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cancelará los abonos con los títulos TES de que trata el parágrafo 4º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, denominados en UVR.

Los títulos se emitirán a favor de las entidades acreedoras, previo envío a la Superintendencia Bancaria de la correspondiente cuenta de cobro, anexando en medio magnético la información prevista en el anexo I - reporte suma total alivios, adjunto, certificada por el revisor fiscal de la entidad, o quien haga sus veces.

A su vez, las entidades acreedoras deberán diligenciar la proforma F.0000-50 reliquidación de créditos en UPAC y pesos con UVR, adjunta, conforme al instructivo que la acompaña.

La valoración de los títulos aquí previstos se hará de conformidad con el numeral 8º de la circular básica contable y financiera.

6. Información a los deudores

Los establecimientos de crédito deberán mantener a disposición de sus deudores la información correspondiente a la reliquidación de sus créditos de acuerdo con la proforma F.0000-50, anexa.

• Reestructuración de los créditos y adecuación de los sistemas de amortización

Hecha la reliquidación, los establecimientos de crédito deberán adecuar, si fuere el caso, los sistemas de amortización, utilizando solamente aquellos aprobados por la Superintendencia Bancaria. A su vez, deberán enviar a sus deudores los nuevos cronogramas de pago. En los eventos en que se llegare a requerir, deberán proceder a reestructurar los créditos de conformidad con la capacidad de pago del deudor.

•· Adecuación de los documentos contentivos de obligaciones activas y pasivas

1. Operaciones activas. La ley da un plazo de ciento ochenta (180) días contados a partir de su entrada en vigencia para que los establecimientos de crédito adecuen los documentos contentivos de las condiciones de los créditos, a las normas de la ley y a los reglamentos que para tal efecto se expidan.

2. Operaciones pasivas. Las cuentas de ahorro y demás pasivos de las entidades financieras deberán pasarse a UVR o a pesos a elección de éstas, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley.

Si la entidad decide redenominar las cuentas a UVR, deberán adecuarse los documentos contentivos de los contratos u obligaciones, pero de cualquier manera si a la fecha antes mencionada no se han efectuado los cambios, todos los documentos se entenderán modificados por ministerio de la ley, es decir que donde se encuentre la expresión UPAC se leerá UVR.

Por el contrario, si las entidades financieras optan por redenominar los pasivos y cuentas de ahorros en pesos deberán informarlo así a sus clientes y dejar constancia de ello en el archivo correspondiente. En el caso de títulos valores denominados en UPAC, si los acreedores o tenedores no desean la conversión de sus títulos a pesos, podrán exigir a la respectiva entidad financiera la redención anticipada de los papeles o renegociar los términos de los mismos.

• Sistemas de amortización de créditos de vivienda

De conformidad con la Ley 546 de 1999, la Superintendencia Bancaria deberá aprobar los sistemas de amortización utilizados para los créditos de vivienda individual a largo plazo que se otorguen a partir de la vigencia de la ley, así como de aquellos créditos otorgados con anterioridad a la ley que deban redenominarse en UVR, o excepcionalmente en pesos.

A la fecha la superintendencia ha aprobado dos sistemas de amortización, cuyas características se describen a continuación:

Sistema de cuota constante en UVR (o de amortización gradual en UVR)

Este sistema establece cuotas mensuales fijas en UVR durante toda la vida del crédito. Sin embargo, por efecto del ajuste por inflación del valor de la unidad, la cuota mensual es creciente en pesos. En este sistema hay amortización a capital desde el inicio del crédito y en esa medida el saldo en UVR disminuye mes a mes. No obstante, el saldo en pesos aumenta durante aproximadamente las dos terceras partes del plazo, pues en la última etapa de la vida del crédito, el pago de la cuota cubre además de los intereses, el ajuste por inflación.

Sistema de amortización constante a capital en UVR

Este sistema consiste en amortizar desde el principio y en forma permanente una cuota constante a capital, que se obtiene dividiendo el valor total del préstamo expresado en UVR por el número de meses previsto para el plazo del crédito. A esta cuota se adicionan los intereses remuneratorios causados sobre el saldo de la deuda para cada período. Dado que la cuota amortiza capital desde el inicio del crédito, la cuota mensual es decreciente en UVR, pero creciente en pesos por efecto de la inflación, a una tasa ligeramente inferior al índice de precios al consumidor. El saldo en pesos aumenta durante aproximadamente la mitad del plazo, por efecto de la inflación.

La presente circular rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona en lo pertinente el anexo I de la Circular Externa 100 de 1995”.

“ClRCULAR EXTERNA 68 DE 2000

(Septiembre 13)

Ref.: Procedimiento de liquidación de créditos hipotecarios de vivienda.

Con el fin de que la liquidación de los créditos de vivienda y la aplicación de los pagos sea un proceso homogéneo, transparente y comprensible para los usuarios de los mismos, esta superintendencia se permite impartir las siguientes instrucciones:

— Tasas máximas de interés remuneratorias

• Para créditos en UVR.

• Para créditos en pesos.

(...).

— Liquidación de los créditos

De conformidad con la Ley 546 de 1999, las entidades crediticias otorgan créditos...

3. Sistemas de amortización aprobados por la Superintendencia Bancaria

Todos los sistemas de amortización...

• Sistemas en unidades de valor real, UVR

3.1.1. Cuota constante en UVR (sistema de amortización gradual)

La cuota mensual es constante en UVR por todos los meses del plazo del crédito. Se calcula como una anualidad uniforme en UVR a la tasa sobre UVR pactada y por los meses del plazo mediante la siguiente fórmula.

(...).

Amortización constante a capital en UVR

(...).

3.1.3. Cuota decreciente mensualmente en UVR cíclica por períodos anuales.

(...).

3.2.2. Amortización constante a capital.

Las cuotas mensuales son iguales a la enésima parte de la deuda más los intereses...

— Aplicación de los pagos:

En cada pago se aplicará el siguiente orden:

(...).

— Información al usuario

Durante el primer mes de cada año calendario:

(...).”

“CIRCULAR EXTERNA 085 DE 2000

(Diciembre 29)

Ref.: Disposiciones aplicables a los créditos de vivienda.

Con el propósito de unificar las instrucciones impartidas en desarrollo de la Ley 546 de 1999, actualizar el régimen aplicable a los créditos de vivienda a largo plazo y desarrollar los preceptos establecidos en los artículos 20 y 21 de la disposición citada, este despacho se permite reemplazar el capítulo cuarto del título tercero de la circular básica jurídica.

Para tal efecto, se sustituye la totalidad de las paginas del mencionado capítulo.

La presente circular externa rige a partir de su publicación y deroga las instrucciones impartidas hasta el momento, sobre los temas en esta contenidos en la misma, en especial las circulares externas 068 y 069 del presente año”.

“CIRCULAR EXTERNA 002 DE 2001

(Enero 11)

Ref: Modificación a la Circular Externa 085 de 2000, disposiciones aplicables a los créditos de vivienda.

Mediante Circular Externa 85 de 2000 esta superintendencia actualizó el régimen aplicable a los créditos de vivienda a largo plazo y desarrolló los preceptos establecidos en los artículos 20 y 21 de la Ley 546 de 1999. En este sentido, la circular en mención desarrolló íntegramente el capítulo cuarto del título tercero de la circular básica jurídica o Circular Externa 007 de 1996.

Con el propósito de que el tema tratado en el numeral 2.2.1. letra h., del mencionado instructivo consulte lo establecido en la Ley 633 de 2000 (reforma tributaria) y que las instrucciones impartidas en los numerales 12 y 13 reflejen adecuadamente los temas desarrollados en los mismos, la Superintendencia Bancaria considera necesario sustituir los mencionados numerales tal como se establece en el anexo.

Consecuencia de lo anterior, la presente circular externa modifica en lo pertinente la Circular Externa 007 de 1996, anexa las paginas que su sufren cambio y rige a partir de su publicación”.

La demanda

Los accionantes solicitan la nulidad y suspensión provisional de la Circular Externa 007 de enero 27 de 2000. En escrito radicado el 15 de febrero de 2001 solicitaron declarar adicionalmente la nulidad de las circulares externas 68 de septiembre 13 de 2000, 085 de diciembre 29 de 2000 y 002 de enero 11 de 2001.

Se reseñan en la demanda los siguientes hechos:

El Congreso expidió la Ley 546 de 1999, por la cual se creó una nueva unidad de liquidación y actualización de las deudas para la adquisición de vivienda, denominada unidad de valor real UVR, la cual desplazó al UPAC, y por tanto se hacia necesario crear un régimen jurídico de transición y una nueva metodología para el cálculo y reliquidación de las obligaciones establecidas en UPAC.

El Gobierno Nacional mediante el Decreto 2703 de 1999 estableció que para el 31 de diciembre de 1999 una UPAC equivalía a 160.7750 UVR, y a su vez, ejerciendo la competencia atribuida por la Ley 546 de 1999, señaló que el consejo superior de vivienda, debe dar la información diaria sobre el valor en pesos de cada UVR.

La Superintendencia Bancaria expidió la Circular Externa 007 de 2000, con el fin de aclararle a las "casas de préstamos" la forma en que se debía dar la transición de un sistema a otro y cómo se liquidaban las obligaciones bajo el imperio de la Ley 546 de 1999.

En la citada circular la superintendencia, no incluyó la forma de reliquidar los intereses causados y pagados bajo el imperio de la UPAC, con el fin de que pudiera verse el beneficio en la reliquidación de los créditos, lo que genera un grave desmedro patrimonial contra los deudores hipotecarios bajo el sistema de financiación a largo plazo, omisión que constituye una grave negligencia que enriquece injusta e ilegalmente a las "casas de préstamos" autorizadas para financiar vivienda, y genera que los alivios a los deudores fueran menores a lo que realmente corresponde.

En el anexo 3 de la Circular 007 donde se indica cómo deben presentarse los estados de cuenta a los clientes, se omite relacionar los saldos mes a mes del capital adeudado, y su expresión en pesos.

En la circular no se estableció desde cuándo se deben empezar a aplicar los dos sistemas de amortización que se relacionan, y la reglamentación se debe aplicar desde el año 1993.

Al ajustarse únicamente el factor de la corrección monetaria y dejar de hacerlo con los otros factores de composición de la UPAC, como son la tasa de interés y el sistema de amortización retrospectivamente a la iniciación del crédito, se llega a una base de liquidación a diciembre 31 de 1999, inflada, irreal e ilegal, lo que genera por fuerza lógica y matemática que el Estado desembolse un mayor valor en TES a favor de las corporaciones de ahorro y vivienda, enriqueciéndolas a costa de todos los colombianos.

Los cargos de la demanda se enuncian y concretan así:

El literal b) del numeral 4º de la Circular 007 viola los artículos 371 de la Constitución Política y 16 literal e) de la Ley 31 de 1992, toda vez que es función del Banco de la República fijar las tasas de interés, función que se está abrogando la Superintendencia Bancaria.

Al no incluir en la circular demandada la metodología de reliquidación de los intereses causados y pagados por los usuarios del sistema UPAC desde 1993, se viola el artículo 41 de la Ley 546 de 1999 y las sentencias C-383, C-700 y C-955 de la Corte Constitucional que ordenaron la reliquidación total de los créditos, no en forma parcial y excluyente de los intereses.

Al omitir en el anexo 3 de la circular acusada el instructivo sobre la forma de indicarle a los usuarios el estado actual de su deuda, se viola el artículo 20 de la Ley 546 de 1999.

En operaciones a largo plazo, como la financiación de vivienda, se podrán establecer sistemas de amortización de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el gobierno nacional. Así que si bien el artículo 121 del Decreto Extraordinario 663 de 1993 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, es base para demostrar que hoy no existe tal reglamentación, por lo que todos los créditos deben ceñirse a la normatividad existente, lo que deja sin fundamento las diferenciaciones que hace la circular externa demandada.

La Circular 068 de 2000 informa la tasa de interés para los créditos en UVR y en pesos y tomando como base la Resolución 14 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, que incluye como componente de la tasa de interés la inflación, lo que fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000.

La Circular 085 de 2000 estableció en su numeral 3º “tasas de interés en crédito de vivienda”, “ésta podrá ser hasta del 13.1% pagaderos mes vencido sobre UVR”, la cual incluye la inflación, toda vez que la UVR tiene como variable ese componente y lo propio ocurre con el crédito en pesos.

En la misma Circular 085, numeral 13, se condiciona la reestructuración de los créditos a que la entidad no haya iniciado proceso ejecutivo hipotecario en contra del deudor, lo cual viola el principio de igualdad, e invade la función de legislador y por ende la superintendencia excede sus funciones. Lo anterior es reiterado en la Circular 002 de 2001.

Se violan en consecuencia los artículos 373 de la Constitución Política y 16 literal e) de la Ley 31 de 1992, así como la Sentencia C-955, por no incluir exclusivamente el factor de la inflación, como fórmula de cálculo y liquidación, de intereses en UVR.

Los numerales 12 y 13 de la Circular 002 de 2001 violan el artículo 150 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 189 ib., al señalar reglas y situaciones no contempladas en la Ley 546 de 1999.

Trámite procesal

Mediante auto de noviembre 17 de 2000 se admitió la demanda inicial, se negó la suspensión provisional de la Circular Externa 007 de 2000 y se ordenó el envío de los antecedentes administrativos, los cuales fueron allegados por la Superintendencia Bancaria mediante escrito del 16 de febrero de 2001 (fl. 48).

La adición a la demanda fue admitida mediante auto de mayo 2 de 2001 (fl.133) y por auto de agosto 15 del mismo año (fl.156) se decretaron las siguientes pruebas: copia autentica de la Resolución 2896 de diciembre 29 de 1999 expedida por el Ministerio de Hacienda, el envío por parte de la Junta Directiva del Banco de la República de los documentos que sirvieron de soporte para la expedición de la Resolución Externa 14 de 2000, y copia del documento SGMR-JD de septiembre 3 de 2000 expedido por el Banco de la República.

Oposición a la demanda

La Superintendencia Bancaria mediante apoderado especial se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y sobre los cargos formulados expone:

La reliquidación y el abono correspondiente de que tratan los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999 están previstos para los créditos individuales concedidos para financiar vivienda a largo plazo, otorgados en UPAC o en moneda legal, vigentes el 31 de diciembre de 1999. Para el efecto, se establecieron unas fórmulas de conversión de unidades y de tasas en los decretos 2702 y 2703 de 1999 y 146 de 2000.

El proceso de reliquidación consistió en reconstruir la aplicación de los pagos efectuados a partir del 1º de enero de 1993, liquidando cada uno de los conceptos propios al servicio de la deuda como son los intereses, amortización a capital y saldos en UVR, utilizando para ello los valores contenidos en la Resolución 2896 de 1999 expedida por el Ministerio de Hacienda. Por ello, la segunda parte del formato anexo a las circulares 007 y 048 de junio 30 de 2000 contiene los conceptos mencionados en UVR, resultado de la liquidación.

Los artículos 40 y 41 de la Ley 546 de 1999 que establecen la reliquidación de créditos fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-955 de 2000, así que cualquier controversia sobre los resultados de la reliquidación es competencia de la jurisdicción ordinaria.

La instrucción de la Superbancaria sobre reliquidación de las obligaciones hipotecarias se realizó conforme los parámetros legales vigentes para el período comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, considerando para el efecto la equivalencia entre la desaparecida UPAC y la UVR, de acuerdo con la metodología prevista en el Decreto 856 de 1999 y las tablas de equivalencia publicadas en la Resolución 2896 de 1999 por el Ministerio de Hacienda.

La instrucción contenida en el literal b) del numeral 4º del capítulo de reliquidación de créditos de la Circular 007 de 2000, se limita a señalar unos parámetros sobre la forma como deberán reliquidarse a la nueva unidad (UVR) los créditos de vivienda a largo plazo denominados en UPAC. En este sentido señala la instrucción que si un crédito hipotecario se pactó en UPAC y unos puntos adicionales, al momento de reliquidar el crédito y convertirlo al UVR se deben mantener los puntos inicialmente pactados, aun cuando hubieran disminuido, esto último en protección de los usuarios. Lo anterior no significa que la superintendencia esté fijando tasa de interés alguna, por lo que carece de fundamento el cargo que afirma la usurpación de facultades que corresponden a la Junta Directiva del Banco de la República.

El artículo 20 de la Ley 546 de 1999 impone a la Superintendencia Bancaria la obligación de establecer las condiciones uniformes de los documentos de los créditos y de instruir a las entidades vigiladas sobre la información que anualmente —en el primer mes de cada año— se debe enviar a los deudores, la cual debe contener como mínimo una proyección de los intereses a pagar en el próximo año, los que se cobrarán con las cuotas mensuales en el mismo período.

El anexo 3 de la Circular Externa 007 de 2000 constituye un instructivo dirigido a las entidades vigiladas sobre la forma como debía presentarse a los deudores la reliquidación de los créditos, aspecto que es distinto al contenido de los documentos relativos a las condiciones de los créditos y a la proyección anual de los intereses. Así, para el caso de reliquidación en pesos o en UVR debía incluirse en la información dirigida a los deudores la tasa de interés, la corrección monetaria, el pago, los seguros, la mora y el saldo del crédito. Para mayor claridad se anexa la Circular Externa 048 de junio 30 de 2000, que contiene el formato 254, para transmisión de información de las reliquidaciones de créditos, mediante la cual se buscó una mayor efectividad de la circular acusada.

Se reitera que el artículo 20 de la Ley 546 de 1996 trata de una información muy diferente a los aspectos a que se refiere el anexo 3 de la Circular 007 de 2000, por lo que no puede hablarse de omisión alguna. Lo anterior es tan cierto que mediante Circular 085 de diciembre 29 de 2000 se impartieron las instrucciones respecto de los preceptos establecidos en los artículos 20 y 21 de la citada ley.

La reglamentación y aprobación de los sistemas de amortización que deben utilizar los establecimientos de crédito para la financiación de créditos de vivienda individual a largo plazo obedece a lo ordenado en el numeral 7º artículo 17 de la Ley 546 de 1999, que previó para la adecuación de los contratos de crédito un plazo hasta de 180 días contados a partir de su vigencia, plazo que vencía el 15 de septiembre de 2000. A esta fecha, por disposición de la ley y no de la Superbancaria, las entidades vigiladas debían haber adecuado dichos documentos y haber incluido cada uno de los créditos en uno de los sistemas autorizados por la superintendencia.

La Resolución Externa 14 de septiembre 3 de 2000 expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, no es objeto de debate en este proceso, por lo que conforme el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo debe estarse a la presunción de legalidad que la ampara y en consecuencia no pueden acusarse de ilegalidad las circulares demandadas, por el hecho de haberse fundado en dicha resolución, puesto que la misma es de obligatorio cumplimiento.

Dentro del límite máximo de la tasa de interés remuneratoria regulado en la citada resolución no se incluyó la inflación, pues en el cálculo de dicha tasa se tienen en cuenta los siguientes aspectos: los gastos administrativos y la operación de las entidades, incluyendo el costo de captación deducida la inflación, más la rentabilidad proporcional y adeudada de los establecimientos de crédito por los servicios que prestan.

La Superintendencia Bancaria, con el propósito de unificar las instrucciones impartidas en desarrollo de la Ley 546 de 1999, expidió la Circular Externa 085 de 2000, y en su numeral 3º se sujetó a la parte pertinente de la Circular 014 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, sin entrar a considerar aspectos diferentes a los allí señalados.

Mediante las circulares externas 085 de 2000 y 002 de 2001 se indicaron los parámetros que deben observar las entidades financieras al efectuar las reestructuraciones de los créditos, entre otros, que al momento de hacer la evaluación de la solicitud respectiva se debe verificar “que la entidad no haya presentado demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual se solicita la reestructuración”. Lo anterior se justifica en el hecho de que la reestructuración se da sobre créditos respecto de los cuales el deudor esté efectuando los pagos, ya que un crédito impagado, sobre el cual cursa proceso ejecutivo, no se encuentra en los supuestos exigidos en el artículo 20 de la Ley 546 de 1999 según el cual la reestructuración se hace “para ajustar el plan de amortización" a la real capacidad de pago, lo que supone que el crédito está siendo amortizado en cuotas periódicas de acuerdo a un plan preestablecido y que el deudor quiere que se ajuste su amortización a su real capacidad de pago. Si el deudor cesó la cancelación de las cuotas, es evidente que no tiene capacidad de pago.

En este sentido los actos acusados no atentan contra el derecho a la igualdad, pues una vez iniciado un proceso ejecutivo por parte de la institución financiera, el deudor ejecutado no se encuentra en la misma situación del deudor al día y por ende no son situaciones uniformes.

Alegatos de conclusión

La parte actora insiste en que los formatos de la información sobre el comportamiento del crédito que debe suministrarse a los usuarios en las circulares demandadas, no tiene la claridad exigida por el artículo 20 de la Ley 546 de 1999 ni atiende a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-383 según la cual se deben reajustar los valores pagados por abono a capital e intereses, derivados de los créditos hipotecarios expresados en UPAC, hoy en UVR.

En cuanto a los intereses señala que con la expedición de la citada ley, el deudor de un préstamo de vivienda a 31 de diciembre de 1999, tiene los siguientes derechos: la reliquidación de su crédito y la eventual reestructuración de la deuda; que los documentos contentivos de su crédito sean adecuados a la ley; y lógicamente acordar la tasa de interés, porque la Resolución 19 de 1901 de la Junta Directiva del Banco de la República así lo ordena. Comportamiento este último que afirma fue distorsionado por las casas de préstamos, pues incrementaron del 5% al 14% la tasa de remuneración para los créditos de vivienda de interés social, sin existir sustento jurídico y sin convenir con el deudor.

La ilegalidad consiste en que primero tenía que haberse dado el factor del sistema de amortización, margen de intermediación, para poder convertir los montos expresados en UVR a pesos, lo que no hace la Circular 007.

En cuanto a las circulares 068 y 085 señala que estas proyectan los intereses en UVR, lo que incluye inflación, constituyendo un doble cobro o liquidación del factor inflacionario, pues éste está inmerso en la unidad de valor real. Cosa distinta es traducir el capital de UVR a pesos al momento de la aplicación de los intereses y multiplicarlo por el factor de remuneración, pues allí solo se estaría aplicando una sola vez la actualización por pérdida del poder adquisitivo a través de la variable IPC. La diferencia entre una y otra forma de liquidar los intereses se ilustra con un ejemplo, para concluir que la liquidación hecha según las circulares, lleva a que el deudor pague sumas astronómicas de las que se apropian ilegalmente las casas de préstamos hipotecarios.

La Superintendencia Bancaria al alegar de conclusión señala que las reglas sobre causación, liquidación y límites de intereses contenidos en los artículos 884 y s.s. del código permitían la capitalización de los mismos aún para el crédito de vivienda hasta la vigencia de la Ley 546 de 1999 que en su artículo 17 numeral 2º y parágrafo que la prohibió y en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de apartes del artículo 121 del estatuto orgánico del sistema financiero mediante Sentencia C-747 de octubre 6 de 1999 que tuvo efectos ultractivos.

Precisa que en este sentido, los sistemas de pago que contemplaran la capitalización de intereses no estaban prohibidos para ninguna modalidad de crédito, y que por el contrario, el Decreto 1454 de 1989, artículo 1º así como el Consejo de Estado al revisar su legalidad en sentencia de marzo 27 de 1992, expediente 1295, se encargaron de aclarar lo anterior.

Sobre los efectos de las sentencias de inexequibilidad advierte que en general ellos se producen hacia el futuro a menos que dicha corporación decida en cada caso particular modular los efectos del fallo, tal como ocurrió en la Sentencia C-747 de 1999 que declaró inexequibles las normas relativas a la capitalización de intereses "únicamente" en cuanto a los créditos para la financiación de vivienda a largo plazo. Inexequibilidad cuyos efectos según la misma sentencia se difieren hasta el 20 de junio de 2000, fecha límite para que el Congreso expidiera la Ley Marco 546 de 1999. Se desprende de lo anterior que a partir del 23 de diciembre de 1999, fecha de entrada en vigencia de la citada ley, no podrá ser acordada la capitalización de intereses en esta modalidad de obligaciones.

Reitera que la instrucción sobre reliquidación de las obligaciones hipotecarias se hizo conforme a los parámetros señalados en los artículos 40 y 41 de la Ley 546 de 1999 que establecen la reliquidación del crédito, los que fueron declarados exequibles en Sentencia C-955 de julio 26 de 2000.

Ministerio Público

Representado por la Procuradora Sexta Delegada ante la corporación solicita desestimar las súplicas de la demanda. Al efecto expone:

La Ley 546 de 1999, declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000, dedicó su capítulo Vlll a regular el régimen de transición entre el desaparecido sistema de financiación de vivienda a largo plazo y el que la ley establece, sin prever dentro de sus ordenamientos facultades a la Superintendencia Bancaria para elaborar una metodología de reliquidación de los intereses causados y pagados por los usuarios del sistema UPAC, por lo que dicha entidad no podía incluir metodología alguna en ese sentido, ya que de hacerlo se violaría la ley por desbordamiento de competencia.

Confrontado el texto del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, que señala los parámetros a tener en cuenta dentro del proceso de reliquidación de los créditos, con los argumentos que se exponen para sustentar el primer cargo de nulidad, se concluye que no existe oposición entre la Circular 007 de 2000 y el precepto legal.

No es sólido el argumento según el cual el anexo 3 de la Circular 007 incurre en violación al artículo 20 de la misma ley, pues según la norma, por obvios motivos, el cumplimiento de la obligación de relacionar los saldos mes a mes, no es requisito para la formalización de las operaciones activas de financiación de vivienda. Además la norma regula una situación diferente a la prevista en el anexo 3, relacionada con la redenominación a UVR o a pesos y la reliquidación de sus créditos.

En cuanto a que la Circular 007 no instruye acerca del tiempo desde el cual las entidades crediticias debían empezar a aplicar los dos sistemas de amortización de que trata su numeral 6º, no se expresa con claridad el concepto de violación, ya que sólo se indica el artículo 121 del Decreto 663 de 1993, declarado inexequible por la Corte Constitucional. Se olvida que el artículo 17 de la Ley 546 de 1999 señala los criterios generales para que el Gobierno Nacional fije las condiciones de los créditos de vivienda individual, y dentro de ellas que los sistemas de amortización tendrán que ser aprobados por la Superintendencia Bancaria, de donde se concluye que es a partir de la vigencia de la ley que los establecimientos de crédito deben utilizar para la financiación de vivienda a largo plazo, los sistemas de amortización aprobados por dicha entidad.

Sobre el aspecto referido a que la Superintendencia Bancaria usurpó la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República, para fijar los límites de las tasas de interés, se resalta que si bien el literal e) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-208 de 2000, en la expresión “en situaciones excepcionales que por períodos que sumados en el año, no excedan de ciento veinte (120) días...”, porque el legislador no podía desconocer la autonomía técnica y reguladora de la junta directiva, en la misma sentencia se precisaron los márgenes de las atribuciones de la junta directiva, dentro de cierta discrecionalidad y según lo que demanden el interés público y social en la determinación de las tasas.

En cuanto a la acusación que pesa sobre las circulares demandadas, por fijar tasas de interés en abierta oposición a la Ley 31 de 1992, por no reajustar las tasas de interés y por acoger la tasa de interés fijada por la Junta Directiva del Banco de !a República en la Resolución 14 de 2000, es pertinente destacar que esta última resolución está revestida de presunción de legalidad y es obligatoria mientras no sea suspendida o declarada nula por la jurisdicción contenciosa.

El cargo de nulidad referido a la imposibilidad de condicionar la viabilidad de las solicitudes de reestructuración de los créditos, por existir demanda ejecutiva en contra del deudor, carece de fundamentación, pues tal exigencia no está en contraposición con el espíritu de la ley y consulta el artículo 20 de la misma. Tampoco atenta contra el derecho de igualdad porque en esa eventualidad las entidades financieras soportan en forma adecuada esa eventual determinación.

Consideraciones de la Sala

Según los términos de la demanda y su adición, los cargos de ilegalidad se concretan en los siguientes aspectos:

Circular 007 de 2000

— Violación del artículo 371 de la Constitución Política y el artículo 16 literal e) de la Ley 31 de 1992, por la indebida intervención de la Superintendencia Bancaria en la regulación de las tasas de interés.

— Violación del artículo 41 de la Ley 456 de 1999 y de las sentencias de la Corte Constitucional C-383, C-700 y C-955, por omitir en la citada circular la indicación de la metodología que debía aplicarse para la reliquidación de los intereses causados y pagados bajo el sistema UPAC, pues se ordenó reliquidar totalmente los créditos, incluidos los intereses.

— Violación del artículo 20 de la Ley 546 de 1999 por omitir en el anexo 3 de la circular demandada el instructivo sobre la forma como deben presentarse los estados de cuenta a los deudores, relacionando los saldos mes a mes del capital adeudado y su expresión en pesos.

— Omisión de la fecha a partir de la cual aplican los dos sistemas de amortización que se relacionan en el numeral 6º de la circular acusada.

Circulares 068 y 085 de 2000

— Violación del artículo 371 de la Constitución Política y artículo 16 literal e) de la Ley 31 de 1992 y de la Sentencia C-955 de 2000, por tomar como base para informar la tasa de interés para créditos en UVR y en pesos, la Resolución Externa 14 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, en la que se incluye como fórmula de cálculo y liquidación de los intereses el factor de la inflación.

Circulares 085 de 2000 y 002 de 2001

— Violación de los artículos 150 y 189 de la Constitución Política y del principio a la igualdad, por incluir una situación no prevista en la Ley 546 de 1999, como es la de condicionar la reestructuración de los créditos a que la entidad no haya iniciado proceso ejecutivo contra el deudor.

Los accionantes solicitan la nulidad de todas las circulares, sin precisar las disposiciones de éstas que se relacionan con los argumentos de ilegalidad expuestos, frente a las normas superiores invocadas en cada caso, por lo cual la Sala limitará el juicio de ilegalidad propuesto, a las razones en que se sustentaron las infracciones denunciadas.

Tasas de interés- reliquidación de créditos

La Ley 546 del 23 de diciembre de 1999 es el instrumento normativo sobre la financiación de vivienda individual a largo plazo. Su objetivo es proteger al usuario de créditos hipotecarios y, al patrimonio familiar representado en vivienda. Este estatuto señala los mecanismos y condiciones requeridas para fomentar el ahorro y para facilitar el acceso a la vivienda consultando la capacidad de pago de los deudores, en condiciones de equidad y transparencia.

La Ley 546 reemplazó la UPAC por la nueva unidad de cuenta denominada UVR; señaló en el capítulo V sobre el “régimen de financiación de vivienda a largo plazo” que en los créditos hipotecarios para adquisición de vivienda nueva o usada, la tasa de interés remuneratoria debe ser fija durante el plazo del préstamo —el cual oscila entre 5 y 30 años—, que está prohibida la posibilidad de capitalizar intereses y se permite el prepago del crédito en cualquier momento; delimitó los criterios generales para estos créditos (art. 17).

La mencionada ley tiene vigencia a partir de su promulgación y por lo tanto, salvo las excepciones que ella expresamente previó, rige hacia el futuro.

Toda vez que en la Ley 546 se plasmó el cambio de la unidad UPAC por la UVR, contempló un capítulo, el Vlll para el “régimen de transición” (arts. 38 a 49). Allí concedió el término de tres meses para que se expresaran las obligaciones en la nueva unidad UVR, de conformidad con la equivalencia que determinara el Gobierno Nacional.

Con el fin de hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda ordenó realizar unos abonos sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación a largo plazo de una vivienda.

“El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999” (L. 546/99, art. 41, num. 2º).

La Corte declaró exequible esta disposición (1) , señalando que no es contraria a la distribución de competencias entre el Gobierno Nacional y la Junta Directiva del Banco de la República porque el Ministerio de Hacienda no va a fijar la metodología de cálculo de la UVR, sino a aplicar mediante referencia temporal una metodología señalada con anterioridad a la expedición de la misma ley en el Decreto 856 de 1999.

(1) Sentencia C-955 de julio 26 de 2000. Corte Constitucional, M.P. José G. Hernández.

El Decreto 856 de 1999 definió la unidad de valor real constante UVR así: Es “la unidad de medida que, en razón de la evolución de su valor en moneda legal colombiana con base en la variación del índice de precios al consumidor, reconoce la variación en el poder adquisitivo de la moneda legal colombiana (2)” .

(2) Este decreto fue demandado en acción de nulidad y el Consejo de Estado en Sentencia del 26 de octubre de 2000 denegó las súplicas de la demanda.

El artículo 3º de la Ley 546 retomó esta definición, enfatizando en su componente exclusivo del IPC: “La unidad de valor real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE”.

La UVR fue creada en el Decreto 856 de 1999 como unidad de valor para denominar los TES “títulos de tesorería”, clase B, emitidos por el Ministerio de Hacienda para ser colocados en el mercado interno con el fin de obtener financiación para las apropiaciones del presupuesto general de la Nación de 1999 y para financiar operaciones temporales de tesorería (D.R. 2599/98)

El gobierno ofreció en el mercado un papel, el TES, que mantenía el valor adquisitivo de la moneda porque se expresaba en unidades de valor real reflejando diariamente el IPC. La UVR no está vinculada a ningún otro índice, distinto a la inflación.

Según aparece en la Gaceta del Congreso 371 del 12 de octubre de 1999, el legislador optó por la UVR, para superar la incertidumbre que había dejado la UPAC que sufrió 23 modificaciones durante su existencia, deteriorando la confianza de los deudores. “Con la nueva unidad se logran tres objetivos: En primer lugar se evita el riesgo de manipulación ante una situación, coyuntural; en segundo lugar, se permite a los usuarios del sistema conocer cómo se actualizará en el tiempo el valor de sus obligaciones y, por último, se garantiza la transparencia y estabilidad que requieren los participantes del nuevo sistema de financiación” (3) .

(3) En la Gaceta del Congreso 444 del 17 de noviembre de 1999 se consignó: “Adicional al nuevo sistema, va a existir un régimen de transición en donde todos los créditos vigentes van a ser recalculados. Se calculará cuánto debía ser el saldo de la obligación hoy si la corrección monetaria hubiera estado siempre atada a la inflación, la diferencia entre el saldo actual y el saldo resultante del recálculo será abonada por el Gobierno a la obligación del deudor. Una vez hecho este abono, todos los créditos deberán pasar a un sistema de amortización acorde con los lineamientos de la nueva Iey”.

Desde la discusión de la Ley 546 de 1999 se ha adoptado la metodología de cálculo de la UVR definida en el Decreto 856 de 1999, dado que el parámetro de variación estaba compuesto exclusivamente por la inflación. De esta forma, se ha escogido una nueva unidad que expresa el monto de los créditos para vivienda de largo plazo, tanto de los que se pacten a partir de la Ley 546 de 1999, como de los que estaban vigentes a 31 de diciembre de 1999, para los cuales se adoptó la misma unidad a través del mecanismo de reliquidación.

En desarrollo del mandato legal contenido en el artículo 41 del capítulo del régimen de transición, el Ministerio de Hacienda publicó la Resolución 2896 del 29 de diciembre de 1999 en la cual “se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999” (4) .

(4) La Sala Plena del Consejo de Estado denegó la solicitud de nulidad de la Resolución 2896 de 1999, en Sentencia expediente 16902 del 1º de octubre de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio. Allí se explicó por qué la reliquidación se dispuso a partir del año 1993: "Dado que si bien desde 1984 (D. 1131/84) se ajustó la corrección monetaria con las tasas de interés, desligándola del IPC, que fue el instrumento inicial de actualización, y en 1988 (D. autónomo 1319) se incluyó como factor en el cálculo de la corrección la tasa DTF en el 35%, fue en 1993 (Resolución Externa 6 Banco de la República) que se adoptó como criterio el cesio ponderado de las captaciones y se determinó el valor de la UPAC equivalente al 90% de la tasa promedio de captación (DTF), sustituyéndose dicha resolución primero por la 26 de 1994 y posteriormente por la 18 de 1995.

Ahora bien, es preciso tener en cuenta que al pactar un crédito para vivienda se toman dos factores esenciales: La unidad de corrección monetaria y la tasa remuneratoria. Con la primera se busca mantener el valor real del préstamo y con la segunda, retribuir la actividad financiera.

A partir de la Ley 546 de 1999 el Estado interviene tanto al establecer la fórmula para determinar la UVR en que deben expresarse los créditos para financiación de vivienda a largo plazo, como en la determinación de la tasa máxima remuneratoria que puede pactarse para este tipo de obligaciones.

En relación con los créditos anteriores a la ley (5) , vigentes a 31 de diciembre de 1999, el Estado no interviene en la determinación de la tasa remuneratoria, la cual se pactó en desarrollo de la autonomía de la voluntad, entre la entidad financiera y el deudor hipotecario, obviamente, sin transgredir los límites que la legislación establecía en relación con la tasa de usura.

(5) Téngase en cuenta que la Ley 546 de 1999 rige hacia el futuro y por tanto, no podía regular las tasas de interés que las partes contratantes del crédito hipotecario para vivienda hubieran convenido antes de su vigencia.

Sin embargo, tanto para el período comprendido entre 1993 y 1999 como a partir del 1º de enero de 2000, se adoptó la misma metodología para el cálculo de la UVR, con lo cual se generaliza y unifica la unidad de expresión de los créditos hipotecarios.

Los demandantes consideran que en la reliquidación de los créditos, se mantienen elementos relacionados con las tasas de interés, con lo cual se violaría el mandato de la ley, que autorizó tener en cuenta exclusivamente el IPC. Fundamentan su inquietud en el literal b) del punto 4 de la Circular 007 de 2000:

"b) Tasa de interés: Si el crédito estuviere en UPAC, se liquidará utilizando los mismos puntos adicionales que se tuvieren convenidos en la fecha de cada pago sobre la UVR. Por ejemplo, si un crédito se pactó a corrección monetaria más 18, y posteriormente se modificó a corrección monetaria más 16, estos puntos adicionales, 18 y 16 respectivamente, se tendrán en cuenta para efectos de la reliquidación según el que estuviere vigente al día de cada pago”.

Observa la Sala que en primer lugar, se trata de una instrucción para efectos de la reliquidación de los créditos ordenada en la ley. Allí la superintendencia no ha sustituido a la autoridad competente para determinar las tasas de interés. Se limitó a presentar unos ejemplos relacionados con el factor de la remuneración del crédito, indicando que los puntos adicionales a la corrección monetaria pactados entre la entidad crediticia y el usuario, deben mantenerse.

Concluye la Sala que la parte demandante confunde el tema de la corrección monetaria con la remuneración de los créditos, pretendiendo que el usuario únicamente devolviera al banco el valor prestado, actualizado con el correspondiente lPC, con lo cual se le estaría liberando del pago de la tasa remuneratoria a que tienen derecho las entidades financieras en desarrollo de su actividad y que antes de la vigencia de la Ley 546 se convenía libremente entre las partes y después de su vigencia, ha sido intervenida señalando como tarifa máxima el 13.1% nominal, anual, pagadero mes vencido, adicional a la UVR (6) .

(6) Resolución Externa 14 de 2000.

La instrucción se limita a ejemplarizar la forma de respetar lo pactado entre la entidad financiera y el usuario en relación con la tasa remuneratoria y en ningún momento modifica la tasa de corrección monetaria UVR, cuya determinación es de privativa competencia del Banco de la República.

En relación con el cargo referido a la entidad competente para fijar las tasas de interés, la Sala precisa que por mandato constitucional, artículos 371 y 372 de la Carta Política, "La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley".

En desarrollo del citado precepto constitucional se expidió, Ley 31 de 1992, por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, en cuyo artículo 16 se dispuso:

"ART. 16.—Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto la junta podrá:

a) (...).

f) Señalar las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la junta directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación”.

Con la expedición de la Ley 546 de 1999, “por la cual se dictan normas en materia de vivienda,...” se consagraron los criterios generales a los que debía sujetarse el Gobierno Nacional para establecer las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, denominados en UVR, en los términos previstos en su artículo 17 que en la parte pertinente reza:

“ART. 17.—Condiciones de los créditos de vivienda individual. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo primero de la presente ley, el Gobierno Nacional establecerá las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, que tendrán que estar denominados exclusivamente en UVR, de acuerdo con los siguientes criterios generales:

1. (...).

2. Tener una tasa de interés remuneratoria calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva”.

La Corte Constitucional en Sentencia C-955 de junio 26 de 2000, se pronunció acerca de la constitucionalidad de la norma parcialmente transcrita, ratificando la facultad de la Junta Directiva del Banco de la República, para fijar las tasas máximas de interés remuneratorias, en los siguientes términos:

“En cuanto a la fijación del “marco” que habrá de ser desarrollado por el gobierno, hay que advertir que —según se expresó en otro aparte de este mismo fallo—, el ejecutivo podrá dictar decretos al respecto en aquellos asuntos que sean de su competencia. No así en la que constitucionalmente corresponde a otros órganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la República. Ésta, como lo previene el artículo 372 de la Constitución, es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, “conforme a las funciones que le asigne la ley”, no el gobierno, y en consecuencia, en aspectos tales como la determinación del valor de la UVR y la fijación del interés remuneratorio máximo al que se aludirá en esta sentencia, nada tiene que reglamentar el ejecutivo; la junta debe actuar en desarrollo de las pautas trazadas por la ley y según las condiciones de exequibilidad que la presente sentencia señala”.

“En lo referente a cada uno de los criterios enunciados en el artículo 17 acusado, se tiene lo siguiente:

... En otro aspecto, para que la norma acusada se entienda ajustada la Constitución, es indispensable, que según resulta de la Sentencia C-747 de 1999, la tasa de interés remuneratorio por prestamos de vivienda, calculada sobre los saldos insolutos, no sea compuesta sino simple, y debe sumarse a los puntos de la inflación, no multiplicarlos, pues eso significaría que se la cobrara doblemente”.

“Lo dicho es aplicable entonces al acuerdo sobre reducción de intereses en todos los créditos vigentes y, por supuesto, en los nuevos, ya que tanto la norma del artículo 17, numeral 2º, como la del 20, demandados, otorgan tratamiento uniforme en estos aspectos a todos los deudores hipotecarios de créditos para vivienda”.

“Desde luego, las tasas de interés ya pactadas en contratos vigentes tendrá que modificarse por vía general con arreglo a la presente sentencia, si habían contemplado intereses superiores a los que surgirán del ejercicio de su competencia haga la Junta Directiva del Banco de la República, al indicar, previa certificación de la Superintendencia Bancaria, cuál es la tasa máxima que se puede cobrar en este tipo de crédito, que será siempre inferior a la menor o más baja de todas las que se estén cobrando en el sistema financiero”.

En la parte resolutiva de la citada sentencia advirtió la Corte Constitucional:

“El numeral 2º es exequible en el sentido de que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la menor tasa real que se está cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria y su máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República conforme lo resuelto por la Corte Constitucional en Sentencia C-481 del 7 de julio de 1999 y C-208, del 1º de marzo de 2000”.

“Una vez se comunique el presente y la Junta Directiva del Banco de la República procederá a fijar la tasa máxima de interés remuneratoria, la norma legal, con el condicionamiento que precede, se aplicará de manera obligatoria e inmediata tanto a los créditos nuevos como a los ya otorgados.

En cumplimiento a lo dispuesto por la Corte en la citada sentencia la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa 14 de septiembre 3 de 2000, en la cual dispuso

“ART. 1º—Límites máximos a las tasas de interés de créditos en UVR. La tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a largo plazo y de los créditos para financiar proyectos de construcción de vivienda denominados en UVR no podrá exceder de 13.1 puntos porcentuales nominales anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR”.

La anterior disposición fue objeto de demanda ante esta corporación, en la que se argumentó el desconocimiento por parte de la junta directiva al procedimiento fijado en la Sentencia C-955, para efectos de fijar la tasa máxima de interés remuneratoria.

Mediante sentencia de octubre 12 de 2001, expediente 11151 C.P. Germán Ayala Mantilla, se negaron las súplicas de la demanda, por haberse establecido, con base en el documento SGMR-JD-S-0900-027-J de septiembre 3 de 2000, que sirvió de base para la expedición de la Resolución Externa 14 de 2000, del Banco de la República, y que igualmente obra en el presente proceso (fl.161 y s.s.), el cumplimiento a los límites previstos en la citada sentencia, y concretamente en cuanto hace relación a los elementos o factores que debían tenerse en cuenta para fijar la tasa real, descontada la inflación.

Conforme lo anterior concluyó en aquella oportunidad la Sala:

“Así las cosas, tanto el documento anotado, como la certificación de la Superintendencia Bancaria que contiene la información sobre las tasas de interés nominal reportada por las entidades financieras (fls. 14 y 15), demuestran que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere el artículo 1º de la resolución acusada fue calculada con base en la tasa promedio nominal certificada por la Superbancaria, descontado el índice de inflación, e incluyendo como factores en la determinación de la tasa real, los gastos administrativos y de operación así como la rentabilidad, es decir que se ajustó la actuación a los parámetros señalados en la Sentencia C-955 de 2000, en cuanto a la motivación y justificación del acto, así como en lo relativo a los factores que debían considerarse para fijar dicha tasa real”.

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto es posible extraer las siguientes conclusiones:

Por mandato constitucional y Iegal corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República fijar las tasas de interés que deben cobrar la entidades financieras, y para el caso específico de dar cumplimiento de la Sentencia C-955 de 2000 correspondía a dicha entidad fijar la tasa máxima remuneratoria que debía tenerse en cuenta para efectos de la reliquidación de los créditos vigentes, tal como se precisó en la sentencia al decir:

“...será obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si se pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa máxima que la Junta Directiva del Banco de la República fije, con la necesaria repercusión en el monto de las cuotas futuras, todas las cuales estarán regidas por la norma en el sentido de que, ya disminuida la tasa de interés permanecerá fija durante toda la vigencia del crédito, a no ser que las partes acuerden reducirla”.

Según el literal g) del artículo 326 del estatuto orgánico del sistema financiero, es función de la Superintendencia Bancaria, “vigilar el cumplimiento de las disposiciones emanadas de la Junta Directiva del Banco de la República” y en su carácter de autoridad administrativa, supervisar de manera integral la actividad de las entidades sometidas a su control y vigilancia, respecto del cumplimiento de las normas y regulaciones, y obviamente, como organismo involucrado en las decisiones de la Corte Constitucional, propender al cumplimiento de las mismas.

Bajo los parámetros expuestos, y frente a los cargos formulados observa la Sala:

Si bien, la Circular 007 de 2000 se expide con el fin de dar cumplimiento a la Ley 546 de 1999, debe tenerse en cuenta que a la fecha de su expedición, enero 27 de 2000, no se había proferido la Sentencia C-955 de julio 26 del mismo año, en cumplimiento de la cual se expidió la Resolución Externa 14 de septiembre 3 de 2000, en la cual se fijó la tasa máxima de interés remuneratoria que debía tenerse en cuenta para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda a largo plazo.

Lo anterior justifica que en dicha circular se haya omitido instruir acerca del procedimiento de liquidación de intereses causados y pagados por los usuarios del sistema UPAC, en los términos a que se refirió la Sentencia C-955, así como la aplicación de la Resolución Externa 14 expedida el 3 de septiembre de 2000. Pero en todo caso, en los términos de la Ley 546, no era posible entrar a definir hacia el pasado tasas de interés remuneratorias que ya habían sido libremente pactadas.

Ahora bien, como los créditos contienen una parte de corrección monetaria y otra que corresponde a los intereses pactados entre el usuario del crédito y la entidad bancaria, los que a su vez equivalen a la utilidad o rentabilidad del banco, tal convenio no puede ser modificado por efectos de la reliquidación del crédito, y en consecuencia, los intereses remuneratorios que por tal concepto se hayan convenido en 16 o 18 puntos como dice el instructivo a título de ejemplo, no implica modificar las bases de liquidación del crédito, en los términos previstos en el artículo 41 de la Ley 546 de 1999 y en las condiciones que señaló la Corte Constitucional al decidir sobre su exequibilidad.

Así las cosas no encuentra la Sala contrariedad alguna entre el instructivo que alude a la tasa de interés en el proceso de reliquidación y los preceptos Iegales que regulan tal procedimiento, puesto que la circular se limitó al mandato legal, sobre la aplicación de la fórmula establecida para la conversión del UPAC a la UVR.

Se reconoce en consecuencia la legalidad de la Circular 007 de 2000, en cuanto a la disposición contenida en el numeral 4º literal b) “tasa de interés”, que corresponde al acápite de “reliquidación de créditos”, por considerarla enmarcada dentro de los límites que regulan la competencia de la Superintendencia Bancaria y acorde con las normas superiores que regulan tal procedimiento.

Debe observarse que si bien al proferirse el presente fallo, el instructivo referenciado ha perdido su vigencia en virtud de la regulación que sobre las tasas de interés se hiciera en las circulares 068 y 085 de 2002, ello no impide a la Sala un pronunciamiento sobre el mismo, toda vez que siguiendo la reiterada jurisprudencia de la corporación, es procedente resolver acerca de los actos de carácter general ya derogados, en consideración a los efectos producidos durante su vigencia.

En cuanto a los instructivos contenidos en las circulares 068 y 085, numerales 1.1. y 3.1 respectivamente, que tratan de las tasas máximas de interés remuneratorias, se observa:

Según el texto de los instructivos acusados, estos se expiden de conformidad con el artículo 1º de la Resolución 14 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República.

De acuerdo con la citada resolución, la tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a largo plazo denominados en UVR no podrá exceder de 13.1 puntos porcentuales nominales, anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR. Tasa de interés que corresponde a la que se señala en los instructivos demandados, luego en este aspecto se ajustan los mismos a las normas superiores en que debían fundarse.

Ahora bien el hecho de tomar como base para informar la tasa de interés para créditos en UVR y en pesos la Resolución Externa 14 de 2000, en la que según el accionante se incluye como fórmula de cálculo y liquidación de los intereses el factor de la inflación, no es fundamento válido para proponer la nulidad de los instructivos referenciados, pues en primer término al margen de la legalidad o no de la resolución de la junta directiva, correspondía a la Superintendencia Bancaria, sujetarse a lo allí dispuesto.

De otra parte, sin desconocer que el análisis de legalidad de los instructivos acusados no puede limitarse a la simple confrontación de dichos actos con la normatividad superior que le sirve de fundamento, lo cierto es que en cuanto hace a la Resolución Externa 14 de 2000, artículo 1º, ya existe un pronunciamiento de la Sala, según e! cual, en lo que atañe estrictamente a los factores que deben considerarse para el cálculo de la tasa real de interés, descontada la inflación, se ajusta la norma en cuestión, a lo dispuesto en el artículo 17, numeral 2º de la Ley 546 de 1999, en la forma como fuera interpretado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000. No encuentra entonces la Sala configurado el cargo de violación que se formula en contra de los instructivos contenidos en las circulares 068 y 085 de 2000, en los que se señalan las tasas máximas de interés remuneratorias. Se rechaza el cargo.

Sistemas de amortización

Tal como quedó precisado anteriormente, el cargo que se formula contra las disposiciones que tratan de los sistemas de amortización contenidas en la Circular 007 de 2000, tiene como único fundamento que la Superbancaria no indicó desde cuándo se aplican los dos sistemas de amortización relacionados en el numeral 6º de la citada circular.

Conforme lo dispuesto en el artículo 17 numeral 7º de la Ley 546 de diciembre 23 de 1999 “Los sistemas de amortización tendrán que ser expresamente aprobados por la Superintendencia Bancaria”.

En cumplimiento de la anterior disposición la Superintendencia Bancaria, al expedir la Circular Externa 007 de enero 27 de 2000, señaló:

“De conformidad con la Ley 546 de 1999, la Superintendencia Bancaria deberá aprobar los sistemas de amortización utilizados para los créditos de vivienda individual a largo plazo que se otorguen a partir de la vigencia de la ley, así como de aquellos créditos otorgados con anterioridad a la ley que deban redenominarse en UVR, o excepcionalmente en pesos”.

“A la fecha la superintendencia ha aprobado dos sistemas de amortización, cuyas características se describen a continuación”:

Para la Sala si bien en el instructivo no se señala expresamente a partir de cuándo se utilizan los dos sistemas de amortización adoptados por la superintendencia, no encuentra que tal omisión configure causal de nulidad alguna, pues como bien lo señala el apoderado de la superintendencia, es por disposición de la ley y no de la entidad supervisora, que las entidades vigiladas debían adecuar los contratos de crédito a uno de los sistemas de amortización autorizados por ella, ya que en el “régimen de transición” previsto en la Ley 546 de 1999 se ordenó expresamente:

“ART. 39.—Adecuación de los documentos contentivos de las condiciones de los créditos. Los establecimientos de crédito deberán ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsadas con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley a las disposiciones previstas en la misma. Para ello contaran con un plazo hasta de ciento ochenta (180) días contados a partir de la vigencia de la presente ley”.

Así que, una vez adoptados los sistemas de amortización por parte de la superintendencia, los establecimientos de crédito, debían adecuar los contratos de crédito a uno de los sistemas autorizados por ella y para el efecto tenían un plazo de 180 días, que no necesariamente debía ser reiterado por la superintendencia, por lo que la omisión anotada no es relevante tratándose de decidir sobre la legalidad del instructivo acusado. Se rechaza el cargo.

Información a usuarios

Se acusa la Circular 007 de 2000 de haber omitido en el “anexo 3” de la misma, el instructivo sobre cómo deben presentarse los estados de cuenta a los deudores, relacionando los saldos mes a mes del capital adeudado y su expresión en pesos.

Se advierte en primer término que revisado el texto de la Circular 007, no aparece en parte alguna referenciado el “anexo 3” que menciona la demanda, y que tampoco obra en el proceso con tal identificación formulario alguno. Adicionalmente se observa que la única referencia sobre "Información a los deudores" es la contenida en el numeral 6º que reza: "Los establecimientos de crédito deberán mantener a disposición de sus deudores la información correspondiente a la reliquidación de sus créditos de acuerdo con la proforma F.0000-50 anexa”.

Hacen parte de la Circular 007, los siguientes anexos:

Anexo I, formulario e instructivo (fls.13 y 14), que corresponde a la proforma: “Reporte suma total alivios” cuyo objetivo es “tener a disposición de la Superintendencia Bancaria el valor total de los alivios por reliquidación de los créditos hipotecarios”.

Anexo I, formulario e instructivo (fls. 15 a 17), que corresponde a la proforma F-00050 "Reliquidación de créditos en UPAC y pesos con UVR" cuyo objetivo es "tener a disposición de la Superintendencia Bancaria la información relacionada con las reliquidaciones de créditos".

Sobre este aspecto es contradictoria la argumentación que expone el apoderado de la superintendencia con ocasión de la contestación a la demanda, pues de una parte afirma que el anexo 3 de la Circular 007 "constituye un instructivo dirigido a las entidades vigiladas sobre la forma como debía presentarse a los deudores la reliquidación de los créditos, y por otra dice que se trata de "un aspecto diverso al contenido de los documentos contentivos (sic) de las condiciones de los mismos y a la proyección anual de los intereses a pagar". Concluye manifestando que "para mayor claridad, anexa la Circular Externa 048 del 30 de junio de 2000, que contiene el formato para transmisión de información de las reliquidaciones de créditos en UPAC y pesos con UVR, mediante la cual se buscaba una mayor efectividad de la circular acusada".

De todo lo anterior se concluye que sólo con la expedición de la Circular Externa 048 de junio 30 de 2000 (fl.103), que no es objeto de la demanda, se adoptó el “formato para la transmisión de información de las reliquidaciones de créditos en UPAC y pesos con UVR”. Dirigido a los deudores y se instruyó a las entidades financieras acerca del contenido de tal información.

Así las cosas, si bien en la Circular 007 se omitió la instrucción específica acerca de las condiciones uniformes para los documentos contentivos de las condiciones del crédito y sus garantías, mediante las cuales se formalicen las operaciones activas de financiación de vivienda individual a largo plazo, de que trata el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, tal omisión no conlleva la nulidad del instructivo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el régimen de transición, artículo 39 de la misma ley, para la adecuación de los documentos contentivos de obligaciones activas y pasivas los establecimientos de crédito, contaban con un plazo hasta de 180 días contados a partir de la vigencia de la ley, lo cual indica que el aspecto regulado en la Circular 007 de enero de 2000, corresponde al desarrollo del artículo 39 transitorio. No prospera el cargo.

Condiciones reestructuración del crédito

Según las circulares 085 de 2000, numeral 13 y 002 de 2001 numeral 12, son condiciones objetivas para solicitar la reestructuración de la deuda "Que la entidad no haya presentado demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual se solicita la reestructuración".

De acuerdo con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, "durante el primer mes de cada año calendario, los establecimientos de crédito enviarán a todos los deudores de créditos individuales hipotecarios para vivienda un informe claro y comprensible, que incluya como mínimo una proyección de lo que serán los intereses a pagar en el próximo año y los que se cobrarán con las cuotas mensuales en el mismo período". Con base en dicha proyección, "los deudores podrán solicitar a los establecimientos de crédito acreedores, durante los dos primeros meses de cada año calendario, la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de amortización a su real capacidad de pago, pudiéndose de ser necesario, ampliar el plazo inicialmente previsto para su cancelación total". (subraya la Sala).

A juicio del apoderado de la superintendencia la condición prevista en el instructivo acusado se justifica en el hecho mismo de que la reestructuración se da sobre créditos respecto de los cuales el deudor esté efectuando los pagos, por lo que considera que un crédito impagado, sobre el cual cursa proceso ejecutivo, no se encuentra en los supuestos del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, según el cual la reestructuración se hace “para ajustar el plan de amortización” a la real capacidad de pago, lo que supone que el crédito está siendo amortizado en cuotas de acuerdo a un plan preestablecido.

No comparte la Sala la posición de la entidad demandada, porque de una parte la ley no condiciona el derecho, y otro, pues de acuerdo con los términos de la norma que consagra el derecho a solicitar la reestructuración del crédito, ella está concebida precisamente para solucionar las situaciones que surgen cuando la real capacidad de pago del deudor no se adecua al plan de amortización del crédito, circunstancia que puede llevar a la cesación de los pagos y por ende a la iniciación de un proceso ejecutivo. Así, que la entidad haya presentado demanda ejecutiva contra el deudor, no implica la pérdida del derecho que le otorga la ley para solicitar la reestructuración de su crédito, pues bien podría el deudor en ocasión del proceso ejecutivo solucionar la deuda pendiente y continuar con el crédito sin perder el derecho a la reestructuración, caso en el cual, con mayor razón el deudor requiere la reestructuración.

De otra parte, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000 declaro la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en los siguientes términos:

“16. Declárase EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que la reestructuración del crédito pedida por el deudor dentro de los dos primeros meses de cada año, si hay condiciones objetivas para ello, debe ser aceptada y efectuada por la institución financiera. En caso de controversia sobre tales condiciones objetivas, decidirá la Superintendencia Bancaria. Bajo cualquiera otra interpretación, el artículo se declara INEXEQUIBLE”.

Las razones que tuvo la Corte para condicionar la exequibilidad de la norma, tienen relación con la disposición contenida en el numeral 2º del artículo 17 ib, en cuanto exige que la tasa de interés sea fija durante toda la vigencia del crédito de vivienda, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma, por lo que al respecto expuso:

“El precepto debe ser entendido y aplicado en armonía con la parte final del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, y con el condicionamiento que a él introduce esta corporación. Allí se indica que, con base en la información clara y comprensible que deberán recibir los deudores de créditos individuales hipotecarios, en la cual está comprendido el tema de los intereses a pagar anualmente, los que se cobrarán con las cuotas mensuales en el mismo período, podrán solicitar a los establecimientos de crédito acreedores, durante los dos primeros meses de cada año calendario, la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de amortización a su real capacidad de pago, pudiéndose, de ser necesario, ampliar el plazo inicialmente previsto para su cancelación total. Lo cual condicionará esta Corte, en punto de su exequibilidad el sentido de que las entidades financieras no pueden negarse a la reestructuración solicitada si se dan las condiciones objetivas para ello.

En todo caso, si hubiere controversia en torno a tales condiciones objetivas, debe decidir la Superintendencia Bancaria". (Subraya la Sala).

Acorde con lo anterior, si bien no existe reparo en cuanto a que la superintendencia instruya por vía general a las entidades financieras sobre lo que ha de entenderse por "condiciones objetivas", entiende la Sala que ellas están referidas a la capacidad de pago del deudor y demás garantías de protección del crédito, no a la existencia de una demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual solicita la reestructuración, pues tal circunstancia, no siempre es determinante de una total incapacidad de pago del deudor, y por ello, no es una situación que pueda resolverse por vía general como se pretende a través del instructivo acusado, ya que sólo en la medida en que se demuestre cuál es su real capacidad de pago, puede llegar a condicionarse la viabilidad de reestructuración del crédito.

En todo caso, como lo expresó la Corte, nada se opone a que sin perjuicio de la competencia que a la vez tiene la superintendencia para decidir acerca de las controversias que surjan en torno a la calificación de las “condiciones objetivas” las entidades financieras, una vez verificada la real capacidad de pago del deudor y demás garantías de protección del crédito, están obligadas a ajustar el plan de amortización.

Es pertinente lo expresado en la Sentencia C-955 de 2000, al decidir sobre la inexequibilidad de los artículos 41 y 42 en los que distinguía injustificadamente entre los créditos que se encontraban al día y los que se encontraban en mora a 31 de diciembre de 1999, donde se dijo:

“Tal diferenciación resulta contraria a la igualdad de trato que impone la Constitución, ya que las hipótesis —no obstante la mora de unos deudores y el cumplimiento de otros— eran las mismas. La verdadera fuente del derecho de todos ellos y de las obligaciones correlativas en cabeza de las instituciones financieras acreedoras (reliquidar y abonar o devolver lo pagado de más) era precisamente el efectivo traslado patrimonial de recursos a las entidades prestamistas, lo que causó el problema social que el legislador quiso solucionar. Tales obligaciones no desaparecían por el hecho de la mora, y como se trataba de cosas diferentes —una el derecho al abono y otra el estar o no en mora—, no podía tomarse la situación —estar al día o en mora— de cada crédito como factor para dilatar la reliquidación de unos de los deudores, ni tampoco para que, por vencimiento del plazo otorgado a los morosos para solicitar sus reliquidaciones, quedarán ellos sin los abonos que les correspondían”.

Similares razonamientos a los efectuados por la Corte son aplicables para esta Sala en el caso de la reestructuración del crédito.

En conclusión, no encuentra la Sala motivos razonables que justifiquen otorgar un trato diferente a los deudores afectados por la circunstancia que se aduce en el instructivo acusado, por lo que habrá de declararse la nulidad de los apartes correspondientes de las circulares 085 de 2000 y 002 de 2002.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de la Circular 85 de diciembre 29 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria en cuanto dispone:

“5. Que la entidad no haya presentado demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual se solicita la reestructuración”.

2. DECLÁRASE la nulidad de la Circular 2 de enero 11 de 2001, expedida por la Superintendencia Bancaria, en cuanto dispone:

“e) Que la entidad no haya presentado demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual se solicita la reestructuración”.

3. NIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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