Sentencia 12475 de septiembre 26 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 11001-03-27-000-2001-0286-01-12475

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Santiago Salah Argüello

Acción pública de nulidad contra el Decreto 406 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional – FALLO.

Bogotá, D.C., veintiséis de septiembre de dos mil dos.

El ciudadano Santiago Salah Argüello en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad y suspensión provisional de los artículos 23, 24 y 25 del Decreto 406 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional.

El acto demandado

Son normas acusadas los artículos 23, 24 y 25 del Decreto Reglamentario 406 de 2001, cuyo texto es el siguiente:

“DECRETO 406 DE 2001

(Marzo 14)

Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 633 de 2000 y el estatuto tributario.

El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política,

DECRETA:

(...).

ART. 23.—Requisitos de la boleta fiscal. A partir del 1º de julio de 2001 y para efectos tributarios, la expedición de la boleta fiscal por parte de los responsables del régimen simplificado, consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos:

a) Estar denominada expresamente como “Boleta fiscal”;

b) Apellidos y nombres o razón social y NIT del vendedor o de quien presta el servicio;

c) Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutivo de boleta fiscal;

d) Fecha de expedición;

e) Breve descripción de los artículos vendidos o servicios prestados; valor total de la operación, y

f) Los requisitos de los literales a), b) y d) deberán estar preimpresos.

PAR.—El tiquete de máquina registradora o computador, se tienen como únicos documentos equivalente a la boleta fiscal siempre que llenen los requisitos arriba señalados.

ART. 24.—Obligados a expedir boleta fiscal. Las personas naturales que no superen el monto máximo de ingresos exigidos para los responsables del régimen simplificado, y que únicamente vendan o presten servicios excluidos del impuesto sobre las ventas, deberán expedir boleta fiscal con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo anterior, como documento equivalente a la factura de compraventa.

En el evento en que se supere el tope de ingresos señalados para el régimen simplificado, las personas naturales a que se refiere el inciso anterior, deberán expedir factura con el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 617 del estatuto tributario.

ART. 25.—Soporte de costos y deducciones. Los costos y gastos derivados de operaciones realizadas con responsables del régimen simplificado, deben soportarse con la boleta fiscal o documento equivalente, expedidos con el lleno de los requisitos establecidos en las normas vigentes.

No obstante lo anterior, cuando el valor de la operación de venta o prestación de servicios no exceda la suma de diez mil pesos ($ 10.000), los costos, gastos e impuestos descontables se podrán soportar con el comprobante interno de que trata el artículo 3º del Decreto 3050 de 1997.

(...).

Consideraciones de la Sección

Procede la Sala a decidir sobre la legalidad de los artículos 23, 24 y 25 del Decreto 406 de 2001, que aluden en su orden a los requisitos que deben cumplirse respecto de la boleta fiscal, los sujetos que están obligados a expedirla, y los efectos de la boleta fiscal como soporte de costos y deducciones.

Previo análisis de los cargos de la demanda estima la Sala pertinente hacer las siguientes precisiones:

Mediante la Ley 633 de diciembre 29 de 2000, artículo 35, se adicionó el estatuto tributario con el artículo 506, según el cual los responsables del régimen simplificado del impuesto a las ventas tendrían, en otras, la obligación de “expedir como documento equivalente a la factura, la boleta fiscal, con los requisitos que señale el reglamento” (num. 2º).

En cumplimiento del citado precepto legal se expidió el Decreto 406 de marzo 14 de 2001, donde se especificaron los requisitos de la boleta fiscal, los obligados a expedirla y se estableció que constituiría soporte para la procedencia de costos y deducciones (arts. 23, 24 y 25).

Por el Decreto 1425 de junio 22 de 2001 se derogó expresamente el artículo 25 del Decreto 406 de 2001.

Los artículos 23 y 24 del Decreto 406 de 2001 fueron derogados por el Decreto 1416 de julio 16 de 2001.

A su vez, el numeral 2º del artículo 506 del estatuto tributario fue derogado expresamente por la Ley 716 de diciembre 24 de 2001.

Está claro entonces que las normas objeto de la demanda han perdido su vigencia, habida consideración de su derogatoria, sin embargo, esta circunstancia no constituye impedimento para que se revise su legalidad, pues como lo ha reiterado de(sic) corporación en anteriores oportunidades, basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella.

Lo anterior, porque en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado situaciones jurídicas particulares cuyos efectos ameriten la restauración del derecho o reparación del daño ocasionado, propósito que no se logra en virtud de su derogatoria, sino de la decisión del juez competente que la anula, o lo declara ajustada a derecho (1) .

(1) Sentencias de enero 14 de 1991, expediente 157, consejero ponente Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; y 25 de mayo de 2000, expediente 9588 y 9634 de marzo 1º de 2002, Consejero Ponente Germán Ayala Mantilla.

Frente a las razones en que se sustentan los cargos planteados por el actor en la demanda, proceden las siguientes consideraciones:

Pertenecen al régimen simplificado, según el artículo 499 de estatuto tributario las personas naturales que sean comerciantes minoristas, así como quienes prestan servicios gravados con el impuesto sobre las ventas, definición que no excluye a quienes prestan servicios inherentes a profesiones liberales, a menos que los bienes que ellos comercializan o los servicios que prestan hayan sido expresamente excluidos del gravamen.

Las razones en que el actor fundamenta la acusación radican en que el artículo 24 del decreto reglamentario acusado, impone a quienes ejercen profesiones dependientes la obligación de expedir boleta fiscal, no obstante que estas personas según el estatuto comercial no están consideradas como comerciantes, ni obligados a llevar contabilidad o a informar sobre su actividad económica.

Observa la Sala que frente a las disposiciones contenidas en los artículos 23 y 25 del decreto acusado, los puntos planteados por el actor no permiten inferir la infracción de los preceptos constitucionales y legales que se indican como violados, pues el hecho de que los profesionales liberales puedan pertenecer al régimen simplificado, cuando los servicios prestados por ellos estén sujetos al gravamen, hace que ellos y los comerciantes minoristas gocen de un tratamiento igual y especial. Adicionalmente, no puede descartarse la posibilidad de que las personas naturales que ejercen una profesión liberal puedan realizar actividades de servicios que se encuentren gravadas con el impuesto a las ventas, en cuyo caso están sujetos al régimen simplificado y así podría recaer sobre ellos la obligación de expedir boleta fiscal, con los requisitos que se señalan en el artículo 23 del decreto acusado y para los efectos previstos en el artículo 25 ib.

De otra parte, la obligación de expedir boleta fiscal impuesta a las personas naturales que pertenecen al régimen simplificado no implica violación del derecho a la intimidad, pues la información suministrada está destinada a ser utilizada por la administración tributaria con fines estrictamente fiscales y constituye un medio idóneo de control a la evasión fiscal que consulta el principio de eficiencia tributaria. Además, no pueden ser reservados, por su naturaleza, los datos que se registran en cualquier factura de compraventa, pues con ellos se dan a conocer los sujetos intervinientes en la realización de un negocio, que se desarrolla en el mercado de servicios de manera pública y permanente.

Conforme a las precedentes consideraciones y teniendo en cuenta que los artículos 23 y 25 del decreto acusado, se limitan, en su orden, a enunciar los requisitos que debe contener la boleta fiscal expedida por los “responsables del régimen simplificado”; y a señalar los efectos que en relación con los costos y deducciones tiene la boleta fiscal expedida por “los responsables del régimen simplificado”, no encuentra la Sala relación alguna entre la pretensión de nulidad de tales disposiciones, y los razonamientos que se exponen para desvirtuar su legalidad. Se concluye entonces, que tales normas, por no ser contrarias a los derechos y principios que consagran los artículos 13, 25 y 363 de la Constitución Política, deben reconocerse ajustadas al ordenamiento jurídico.

En cuanto a la disposición contenida en el artículo 24 del decreto acusado, procede el siguiente análisis:

Según el artículo 499 del estatuto tributario, “Los comerciantes minoristas o detallistas, cuyas ventas estén gravadas, así como quienes presten servicios gravados, que sean personas naturales, podrán inscribirse en el régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos inferiores... y tengan un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerce su actividad”.

En relación con las obligaciones que deben cumplir los responsables del régimen simplificado, disponía el artículo 506 del mismo estatuto, antes de la expedición de la Ley 716 de diciembre 24 de 2001:

“ART. 506.—Obligaciones para los responsables del régimen simplificado. Los responsables del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas deberán:

1. Inscribirse en el registro único tributario.

2. Expedir como documento equivalente a la factura, la boleta fiscal, con los requisitos que … (sic) el reglamento.

3. Cumplir con los sistemas de control que determine el Gobierno Nacional”.

Tal como se desprende del tenor literal de las anteriores disposiciones, pertenecen al régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, las personas naturales “cuyas ventas estén gravadas” y las que presten “servicios gravados”, siempre y cuando sus ingresos brutos del año inmediatamente anterior no superen el valor establecido para cada vigencia fiscal.

A su vez, la obligación de expedir boleta fiscal como documento equivalente a la factura, se establece para los responsables que pertenezcan al régimen simplificado, esto es las personas naturales que prestan servicios gravados o cuyas ventas estén gravadas con el impuesto sobre las ventas.

Lo anterior implica que por disposición legal, las personas naturales que prestan servicios excluidos del impuesto sobre las ventas, en los términos previstos en el artículo 476 ib., no pertenecen al régimen simplificado y por ende no están obligadas a expedir la boleta fiscal en relación con los servicios prestados.

Según el artículo 24 del decreto acusado, están obligados a expedir boleta fiscal “las personas naturales que no superen el monto máximo de ingresos exigidos para los responsables del régimen simplificado, y que, únicamente vendan o presten servicios excluidos del impuesto sobre las ventas”, disposición que como se observa, contradice abiertamente la norma superior reglamentada, según la cual sólo están obligadas a expedir boleta fiscal las personas naturales que pertenecen al régimen simplificado, las que a su vez se señalan como aquellas que vendan o presten servicios gravados con el impuesto a las ventas.

Así las cosas excedió el reglamento acusado los términos de la norma superior, al imponer la obligación en debate a las personas naturales que no pertenecen al régimen simplificado, las que a su vez se señalan como aquellas que vendan o presten servicios gravados con el impuesto a las ventas. En efecto se impone una obligación que la norma superior no consagra, y con ello, desbordó el ejecutivo su potestad reglamentaria.

Prospera en consecuencia el cargo que se fundamenta en la violación del artículo 24 del reglamento acusado, frente al artículo 506 del estatuto tributario, por lo que habrá de declararse su nulidad, y se releva en consecuencia la Sala de analizar los cargos que se fundamentan en la presunta violación de la norma que se anula a los derechos fundamentales de la igualdad, la intimidad y el principio de eficiencia tributaria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del artículo 24 del Decreto Reglamentario 406 de marzo 14 de 2001 expedido por el Gobierno Nacional.

NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

____________________________________