Sentencia 13087 de marzo 20 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-27-000-2002-0016-01-13087

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Daniel Jácome Lleras.

Acción pública de nulidad contra el Decreto 2703 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

Fallo

Bogotá D.C., marzo veinte de dos mil tres.

El ciudadano Daniel Jácome Lleras en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad y suspensión provisional del Decreto 2703 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional.

El acto demandado

La demanda recae sobre el Decreto 2703 de 1999, cuyo texto es el siguiente:

“Decreto Número 2703 de 1999

(Diciembre 30)

“Por el cual se determina la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, y se adopta la metodología para calcular el valoren pesos de la UVR”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 3º de la Ley 546 de 1999,

CONSIDERANDO:

Que el artículo 3º de la Ley 546 de 1999 dispone que la unidad de valor real es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes;

Que en sesión del 23 de diciembre de 1999, el Consejo de Política Económica y Social, Conpes, recomendó que el valor en moneda legal colombiana de la UVR cambie diariamente durante el período de cálculo, de acuerdo con la siguiente fórmula:

 

Donde:

Período de cálculo:Período comprendido entre el día 16 inclusive, de un mes hasta el día 15, inclusive, del mes siguiente.
UVR:Valor en moneda legal colombiana de la UVR del día del período de cálculo.
t:Número de días calendario transcurridos desde el inicio de un período de cálculo hasta el día de cálculo de la UVR. Por lo tanto t tendrá valores entre 1 y 31, de acuerdo con el número de días calendario del respectivo período de cálculo UVRs: Valor en moneda legal colombiana de la UVR el día 15 de cada mes.
i:Variación mensual del índice de precios al consumidor durante el mes calendario inmediatamente anterior al mes del inicio del período de cálculo.
d:Número de días calendario del respectivo período de cálculo.

Que corresponde al Gobierno Nacional determinar la equivalencia entre UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR.

DECRETA:

ART. 1º—Para efectos de la transición de la UPAC a la UVR, una UPAC será equivalente a 160.7750 UVR el 31 de diciembre de 1999.

ART. 2º—Adóptase como metodología para calcular el valor de la UVR la recomendada por el Consejo de Política Económica y Social, Conpes, en sesión del 23 de diciembre de 1999. Dicha metodología deberá utilizarse para calcular el valor diario en pesos de la UVR por parte de la secretaría técnica del consejo superior de vivienda a partir del 1º de enero de 2000.

ART. 3º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Demanda

Considera el accionante que el decreto acusado incurre en infracción manifiesta del ordinal d) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política ante la imposibilidad en que se encuentra el Presidente de la República para expedir esta clase de reglamentación, y en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, la cual declaró parcialmente inexequibles los artículos 3º y 38 de la Ley 546 de 1999 que conferían facultades al Presidente de la República para fijar o determinar la equivalencia aplicable al efectuar la transición de la UPAC a la UVR, donde igualmente se ratificó que dicha facultad es privativa y excluyente del Congreso de la República.

Señala en “hechos”, que como consecuencia del derrumbamiento del sistema UPAC la Corte Constitucional en la Sentencia C-700 de 1999, concedió al ejecutivo un término prudencial para presentar al Congreso el proyecto de ley que habría de regular lo concerniente al régimen de vivienda y préstamos en valor constante, y que sin embargo se continuó desacatando lo ordenado, situación reflejada en el artículo 3º de la Ley 546 de 1999 y días más tarde en el Decreto 2703 de 1999.

Advierte que es necesario un pronunciamiento respecto al decreto demandado, en consideración a que las entidades financieras han obtenido de los jueces la aprobación de reliquidaciones efectuadas utilizando como factor de equivalencia el contenido en tal decreto, no obstante la imposibilidad de darle aplicación en atención a lo dispuesto en la Sentencia C-955 de 1999, y se niegan a aceptar que en la Ley 546 no se encuentran las directrices concretas para la fijación de ese factor de equivalencia y metodología necesarias para la transición de la UPAC a la UVR.

Agrega que por la utilización indebida que se le está dando al Decreto 2703, que señala como factor de equivalencia a la UVR la cifra de 160.7750, esto es que una UPAC equivaldría a ciento sesenta punto siete mil setecientas cincuenta diezmilésimas de UVR, los usuarios del sistema UPAC han pagado a las entidades financieras cuantiosas sumas de dinero.

Afirma que el factor o equivalencia señalado en el Decreto 2703 fue calculado por analistas económicos del Presidente de la República de manera engañosa, pues al efectuar la operación matemática correspondiente hacían que el valor de la deuda en moneda legal fuera realmente igual al que resultaría de multiplicar las UPAC adeudadas por el valor allí asignado. Con lo cual, los verdaderos alivios resultantes de los pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional y de la Ley 546, se convirtieron en maquinaciones y tramas efectuadas por las corporaciones, que se limitaron a notificarle a los deudores un pequeño alivio que no podían justificar ni matemática ni jurídicamente, a fin de cumplir aparentemente con la reliquidación de los créditos.

Allega una reliquidación efectuada por AV Villas, que considera servirá para verificar que a la UPAC tan solo se le cambio el nombre por UVR sometiéndola a la corrección monetaria no retroactiva, igual a la inflación, pero dejando de lado otras circunstancias que forzosamente habrían de reducir el valor de las deudas en una cantidad bastante superior a la que resulta de la utilización de la equivalencia consignada en el Decreto 2703.

Advierte que al no haberse expedido hasta el momento la verdadera ley marco con las directrices que permitan señalar el factor de equivalencia que debía tenerse en cuenta para la transición de la UPAC a UVR, puede asegurarse que la UVR no tiene ninguna forma de conversión a pesos colombianos, por lo que los deudores del sistema UPAC que tienen procesos pendientes con las entidades financieras, tan solo pueden ser requeridos por ellas y la justicia ordinaria, para la cancelación de su deuda en pesos colombianos y de intereses al 13.1% anual, señalado por el Banco de la República. Lo anterior a partir de los créditos conferidos después del 4 de junio de 1991, atendiendo la inconsecuente normatividad que se ha tenido para la regulación de los préstamos de vivienda desde la expedición de la Constitución Política de 1991 y el Decreto 1730 de 1991.

Manifiesta que en uso del derecho de petición solicitó a la Superintendente Bancaria informar si la aprobación de las reliquidaciones se hacían con base en el Decreto 2703 o en su defecto se diera a conocer la metodología empleada, y que en respuesta se ratificó por parte de dicha entidad que el factor de equivalencia aplicado para la transición de la UPAC a la UVR fue el señalado en citado decreto.

Finalmente invoca como fundamento de sus pretensiones la sentencia mayo 21 de 1999, expediente 2280 por la cual se declaró la nulidad del artículo 1º de la Resolución 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República; y las sentencias C-700, C-747 y C-955 proferidas por la Corte Constitucional.

Trámite procesal

La demanda fue admitida mediante auto de abril 5 de 2002, donde se ordenó solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los antecedentes del acto acusado y se negó la solicitud de suspensión provisional.

Con oficio 40885 de mayo 17 de 2002 el citado ministerio remitió el documento Conpes correspondiente su sesión del 23 de diciembre de 1999 (fl. 35).

Oposición

El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previa referencia a los artículos 241 de la Constitución Política y 45 de la Ley 270 de 1996, concluye que no se configura la infracción que se atribuye al decreto demandado, puesto que la inexequibilidad parcial del artículo 3º de la Ley 546 de 1999, surge y tiene efectos casi siete meses después de su expedición, es decir el 26 de julio de 2000, fecha en que se profirió la Sentencia C-955 de 2000; y que al no haberse dispuesto nada por la Corte, en relación con sus efectos, éstos se producen a partir de su expedición, así que el artículo 3º de la citada ley se encontraba vigente el 30 de diciembre de 1999 fecha de expedición del Decreto 2703.

Advierte que a la luz de los pronunciamientos de la jurisdicción contencioso administrativa, las situaciones jurídicas que se hubieren consolidado al amparo de una norma que posteriormente deviene inexequible, no pueden desconocerse, porque las leyes surten efectos durante el tiempo de su vigencia, es decir desde su expedición y publicación hasta la fecha de notificación de la providencia que declara la inexequibilidad, salvo que la Corte disponga otra cosa, por lo que las situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia del artículo 3º de la Ley 546 de 1999, como son las surgidas al amparo del decreto acusado, son situaciones definidas que no pueden desconocerse.

En relación con la consulta formulada por el accionante la Superintendencia Bancaria señala que el sistema normativo sobre el cual se estructuró el proceso de reliquidaciones no es el Decreto 2703, sino otras normas como el Decreto 2702 de 1999, y la Resolución 2896 de 1999 expedida por el Ministerio de Hacienda; en relación con la metodología para calcular el valor en pesos de la UVR se tuvo en cuenta la aprobada por el Conpes, adoptada en su momento por la Junta Directiva del Banco de la República mediante Resolución 13 de 2000; y en cuanto a la parte operativa las reliquidaciones se surtieron conforme las circulares externas 7 y 48 de 2000 de la Superintendencia Bancaria.

Alegatos de conclusión

La parte actora solicita tener en cuenta el contenido de la Sentencia C-700 de 1999 en cuanto alude a la obligatoriedad y carácter inseparable de la parte motiva y resolutiva de la sentencia y afirma que en ningún momento se ha procedido a declarar el decaimiento de las normas soportadas en artículos de la Ley 546 de 1999, declarados inexequibles.

Transcribe algunos apartes de las sentencias C-955 y C-700 y solicita que con base en los fundamentos allí expuestos se hagan las siguientes declaraciones: que siendo la facultad de legislar sobre asuntos financieros, privativa y excluyente del Congreso, el decreto demandado se encuentra afectado de nulidad; que las UVR creadas mediante la Ley 546 de 1999 carecen de un factor de equivalencia que permita establecer su verdadero valor en moneda legal; que habiéndose producido el decaimiento de la norma contenida en el Decreto 2703, expedido en uso de facultades que más tarde fueron declaradas inexequibles, no les queda a los acreedores de los créditos hipotecarios adquiridos en UPAC, otro camino diferente de exigirlos atendiendo la moneda legal colombiana conforme al préstamo original.

El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público insiste en que el demandante no tiene en cuenta los efectos futuros de la Sentencia C-955 y agrega que en todo caso, el cálculo que sustenta la equivalencia entre la UVR y la UPAC determinada en el artículo 1º del decreto acusado es aplicación estricta de la metodología definida en el documento del Conpes, el que a su vez refleja el deseo de la Corte Constitucional en el sentido de que la UVR no contenga factores diferentes a la variación del IPC.

Se refiere a los factores de cálculo de la UVR y concluye que en cuanto la metodología sea razonable y técnicamente justificada y conlleve la eliminación de todo componente de tasas de interés y su sujeción al IPC, no constituye violación a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-700 de 1999 y C-955 de 2000, puesto que en ellas nada se dispuso sobre la metodología específica a usar por el Banco de la República.

Ministerio Público

Representado por la procuradora sexta delegada ante la corporación solicita no acceder a las súplicas de la demanda y al efecto expone:

Se observa que el objetivo del decreto demandado fue determinar la relación o equivalencia existente entre la UPAC y la UVR el 31 de diciembre de 1999 y adoptar como metodología para el cálculo la que el Conpes recomendó con base exclusivamente en la variación del IPC certificado por el DANE, conforme a los lineamientos señalados en las sentencias de la Corte Constitucional.

Por consiguiente, existe concordancia entre lo que el Decreto 2703 de 1999 dispone y lo que el numeral 2º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999 prevé, al otorgar alivios a los deudores, para lo cual ordena a los establecimientos de crédito reliquidar cada obligación tomando el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1999 y convertirlo a UVR, con el fin de dar aplicación a las reglas referentes al régimen de transición entre el sistema desaparecido y el que regula actualmente la financiación de vivienda a largo plazo.

De lo dispuesto en la citada disposición y lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 se infiere que el decreto acusado tiene que ver con la práctica de la reliquidación de los créditos otorgados para financiación de vivienda, puesto que de acuerdo con la Ley 546, todas las obligaciones denominadas en UPAC, a la fecha de su expedición, debían ser expresadas en UVR, según la equivalencia señalada por el Gobierno Nacional.

Lo anterior sin perjuicio de establecer si esa reliquidación se realizó oportunamente, en el monto exacto y para todos los créditos, incluyendo la tasa de interés remuneratoria prevista en el artículo 17 de la Ley 546, cuyo cálculo debe hacerse sobre la UVR sin desbordar el índice de inflación y de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, para que no se convierta en un elemento perturbador del equilibrio entre lo que se debe y lo que debe pagarse efectivamente.

Las acusaciones del actor no tienen asidero legal, pues sus planteamientos los presenta de manera general para sostener que todo el articulado del decreto demandado está viciado de nulidad por no ceñirse el Presidente de la República a ninguno de los ordenamientos que le deban facultades para expedirlo.

Consideraciones de la Sala

Según los términos de la demanda, en virtud de la inexequibilidad de los artículos 3º y 38 de la Ley 546 de 1999 declarada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000, el Presidente de la República carecía de facultades para determinar la equivalencia y metodología de cálculo de la UPAC a la UVR en el régimen de transición, tal como se dispuso en el Decreto 2703 de 1999, en contradicción con el contenido claro de la sentencia, y sin consultar directrices legales concretas, pues la Ley 546 de 1999 no las contempla.

De lo anterior el accionante infiere que los procesos de reliquidación adelantados por las entidades financieras en aplicación del Decreto 2703 de 1999, no significaron un verdadero alivio para los usuarios del sistema UPAC, pues sus deudas debieron reducirse en un valor bastante superior al que resulta de la utilización de la equivalencia consignada en dicho decreto, tal como se refleja en la reliquidación del crédito hipotecario practicada por la corporación AV Villas que a título de ejemplo se acompaña a la demanda.

Al respecto proceden las siguientes consideraciones:

Con la expedición de la Ley 546 de diciembre 23 de 1999, “por la cual se señalaron los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para financiación de vivienda individual a largo plazo”, se sustituyó el sistema UPAC por la unidad de valor real, UVR, como una unidad de cuenta, que sería determinada con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE.

Para efectos de la redenominación de los créditos vigentes a la fecha de expedición de la ley, se dispuso:

ART. 3º—Unidad de valor real, UVR. La unidad de valor real, UVR, es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica v Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda y colocados en el mercado.

El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR”.

“CAPÍTULO VIII-Régimen de transición

ART. 38.—Denominación de obligaciones en UVR. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de vigencia de la presente ley, todas las obligaciones expresadas en UPAC se expresaran en UVR, según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 38 transitorio de la Ley 546 de 1999 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2703 de diciembre 30 de 1999, “por el cual se determina la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, y se adopta la metodología para calcular el valor en pesos de la UVR”, recomendada por el Consejo de Política Económica y Social, Conpes, en sesión del 23 de diciembre de 1999.

Posteriormente la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, declaró inexequibles las disposiciones que se subrayen de los artículos 3º y 38 de la Ley 546 de 1999, por considerar que en los términos del artículo 372 de la Constitución Política, la autoridad monetaria y crediticia llamada a establecer la metodología para el cálculo de la unidad de cuenta alrededor de la cual funcionaría el sistema de financiación de vivienda a largo plazo, UVR era la Junta Directiva del Banco de la República, consultando para ello las normas de la ley, así como los fallos C-383, C-700 y C-848 y lo definido en la misma Sentencia C-955.

Como consecuencia de tal declaratoria, no tiene el Gobierno Nacional facultades para determinar la equivalencia entre la UVR y la UPAC, ni el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes facultades para establecer la metodología de cálculo de la UVR. Sin embargo, no por ello puede afirmarse la ilegalidad del Decreto 2703 de 1999 acusado, puesto que fue expedido en vigencia de las normas declaradas inexequibles y por disposición expresa de la Corte Constitucional, los efectos de la inexequibilidad declarada serían hacia el futuro, sin afectar la validez de las equivalencias fijadas por el Gobierno Nacional.

En efecto, al referirse la Corte a los efectos de la inexequibilidad parcial del artículo 3º expresó en la sentencia aludida:

“Se advierte, en todo caso, que la inconstitucionalidad que se declara tendrá efecto hacia el futuro, particularmente en lo que toca con la conversión de la UPAC a la UVR, ya que las equivalencias fijadas por el gobierno lo fueron con base en la norma acusada, que entonces se hallaba en pleno vigor y no había sido objeto de decisión de constitucionalidad por esta Corte. Ello, sin perjuicio de los reclamos que puedan tener lugar ante los estrados judiciales por las reliquidaciones efectuadas, al compararlas con lo resuelto por la Corte Constitucional en las sentencias 383 y C-700 de 1999”.

Igual precisión hizo respecto de la inexequibilidad de la expresión “según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional” contenida en el artículo 38 transitorio, al expresar:

“La inexequibilidad surtirá efectos hacia el futuro, como se explicó al hablar de la disposición contemplada en el artículo 3º, pero sin perjuicio del derecho que tienen las personas a reclamar ante los jueces si consideran que la equivalencia en cuestión no se ajustó a las providencias proferidas por esta Corte (Sents. C-383 y C-700/99).

Así las cosas, no encuentra la Sala configurado el cargo en que se sustenta la pretensión de nulidad del decreto acusado, pues está claro que por disponerlo así la Corte Constitucional, la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones legales que conferían al Gobierno Nacional la facultad de determinar la equivalencia de la UPAC a la UVR acogiendo la metodología establecida por el Conpes, sólo surtió efectos a partir de la fecha en que se profirió la sentencia aludida, sin afectar la validez de las equivalencias fijadas por el Gobierno Nacional en vigencia de las normas declaradas inexequibles, decisión que hace tránsito a cosa juzgada constitucional y deja sin fundamento el cargo.

Ahora bien cosa distinta es que las entidades financieras hubiesen reliquidado los créditos hipotecarios pactados en UPAC y convertidos a UVR, dando aplicación al factor de equivalencia determinado en el artículo 1º del Decreto 2703 de 1999, sin ajustarse a lo precisado y resuelto por la Corte Constitucional en las sentencias C-383, C-700, C-747 y C-955, en cuyo caso, procede la reclamación respectiva ante las autoridades judiciales, por parte de los afectados por las reliquidaciones así efectuadas tal como lo advirtió la misma Corte en la Sentencia C-955.

No puede afirmarse en consecuencia que por el solo hecho de haberse dado aplicación a la equivalencia consignada en el Decreto 2703 de 1999, las reliquidaciones de los créditos hipotecarios efectuadas por las entidades financieras hayan desconocido los pronunciamientos contenidos en las sentencias que invoca el accionante como fundamento de sus pretensiones, sobre los cuales no concreta el accionante razón de ilegalidad alguna.

En cuanto a la pretensión del actor en el sentido de que se declare que la Ley 546 de 1996 no tiene el carácter de ley marco por no contener la directrices concretas que permitan fijar la equivalencia entre la UPAC y la UVR en el régimen de transición, debe aclararse que en materia financiera las facultades de regulación del Congreso están limitadas a “dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno”, mediante la expedición de leyes marco (C.P., art. 150-19-c)) y que por mandato constitucional corresponde al Gobierno Nacional regular dicha actividad de acuerdo con los “objetivos y criterios” previstos en la ley (art. 189-25 ibíd.), en armonía con las atribuciones que a la Junta Directiva del Banco de la República confieren los artículos 371 y 372 de la Carta Política.

Por lo anterior, no puede pretenderse que la Ley 546, expedida para regular el sistema especializado de financiación de vivienda, exprese el modo o la forma específicos como debe calcularse tal equivalencia, pues esta función se enmarca en la facultad delegada por el Congreso en beneficio del ejecutivo. Otra cosa es que en la determinación de la equivalencia deban atenderse los objetivos y criterios generales previstos en la misma ley, y que aquélla no se aparte de los parámetros definidos en los distintos pronunciamientos que en la materia se han proferido por parte de la Corte Constitucional.

En conclusión, en vigencia de las disposiciones contenidas en los artículos 3º y 38 de la Ley 546 de 1999, el Gobierno Nacional estaba facultado para determinar válidamente la equivalencia entre la UPAC y la UVR en el régimen de transición acogiendo la metodología establecida por el Conpes, y en virtud de la decisión de la Corte Constitucional contenida en la Sentencia C-955 de 1999 se desvirtúa la nulidad del decreto acusado, motivada por la incompetencia del Gobierno Nacional para expedirlo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase.

_______________________________