Sentencia 2001-01110 de agosto 11 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación 1100 10324000 2001 01110 02 de 2005

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta

Actores: Clínica Vascular Navarra

Bogotá, D.C., once de agosto de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda.

(...).

Consideraciones

1. Legitimación por activa.

Sea lo primero precisar el punto planteado en la contestación de la demanda en cuanto la entidad demandada manifestó que no existe prueba de obligación contractual entre la Superintendencia de Salud y la Clínica Vascular Navarra, y que por ello esta no es parte en el proceso y que en todo caso Unimec se encuentra representada por la firma liquidadora, y resuelto por el a quo al negar esa excepción con el argumento de que aquella es socia de esta, debiéndose aclarar que la actora está legitimada para ejercer la presente acción contra los actos enjuiciados, no solo por tener esa condición de socia, sino porque además, en primer lugar, Unimec S.A., en la fecha de presentación de la demanda —oct. 5/2001—, se encontraba intervenida administrativamente por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución 1200 de 6 de junio de 2001, en la cual se ordenó consecuencialmente la separación de los administradores, directores y revisor fiscal de dicha institución y que en virtud de ello, según el certificado expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, visible a folios 15 a 19 del cuaderno principal, obraba como interventor administrativo y representante legal de Unimec EPS S.A. la Sociedad Banca y Gestión Ltda., es decir, un agente designado por la entidad vigilante, la Superintendencia Nacional de Salud; y dentro de sus atribuciones estaba la de representar a aquella ante la justicia ordinaria o contenciosa.

Como lo precisó la Sala mediante auto de 13 de junio de dos mil dos (2002), expediente 7794, consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y reiterado en providencias posteriores en situaciones similares a la del sub lite:

“De lo anterior se deduce que en los casos de intervención el representante legal de la entidad es desplazado por el interventor, y si este es un agente de la entidad que expide los actos acusados, en principio, no se ve claro el interés que tendría en demandarlos, máxime si al aceptar la designación y cumplir a cabalidad las funciones asignadas, como es su deber, tácitamente admite su legalidad, amén de que percibe honorarios por la gestión realizada.

“Siendo ello así, asiste razón a la actora en cuanto aduce la imposibilidad de que la persona jurídica Unimec EPS S.A. como tal, concurra al proceso; y si la demandante es socia de esta, es palmario su interés para intervenir en este proceso en procura de sacar avantes sus pretensiones, pues la revocatoria de la autorización de la administración y operación del régimen subsidiado podría ocasionarle perjuicios”.

En este caso se halla acreditado que la actora es socia de Unimec S.A., entidad objeto de la medida que contienen los actos aquí enjuiciados, luego por esas circunstancias le asiste legitimación por activa en este proceso.

En segundo lugar, por resultar directamente afectada con dichos actos en la medida en que habiendo capitalizado sus acreencias y, en consecuencia, haber pasado a ser socia de Unimec S.A., sus expectativas de utilidades para recuperar tales acreencias resultaron limitadas por la imposibilidad en que quedó Unimec S.A. para desarrollar el programa de salud subsidiada que le fue revocado y sometido a intervención para su liquidación, ya que ello le significaría a esta última menores ingresos en el desarrollo de su objeto social.

Los actos demandados.

Son los siguientes:

1.1. El conformado por las resoluciones 557 de 27 de marzo de 2001, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, mediante la cual revocó la Resolución 262 de 28 de febrero de 1996, por la cual se autorizó a la Sociedad Unión de Usuarios Médicos y Cajas, Unimec Entidad Promotora de Salud S.A., la administración y operación del régimen subsidiado en el sistema general de seguridad social en salud, y 886 de 8 de mayo de 2001, expedida por el mismo funcionario, mediante la cual resolvió el recurso de reposición presentado contra la antes citada, en el sentido de confirmarla;

1.2. Y el que se halla constituido por las resoluciones 1118 de 6 de junio de 2001, expedida también por dicho funcionario, mediante la cual resuelve ordenar la intervención parcial de la sociedad Unión de Usuarios Médicos y Cajas, Unimec entidad promotora de Salud S.A., para liquidar el programa del régimen subsidiado, y adoptó otras disposiciones; y 1600 de 14 de agosto de 2001, igualmente expedida por el Superintendente Nacional de Salud, por la cual decide el recurso de reposición formulado contra la antes indicada, en el sentido de confirmarla.

De modo que dos son las decisiones acusadas, una la de revocar la autorización que tenía la actora para operar el régimen subsidiado de salud, y otra es la de intervenir administrativamente a la actora para su liquidación.

A efectos de la primera decisión, contenida en la Resolución 557 de 27 de marzo de 2001, el superintendente invocó sus facultades legales, en especial las conferidas por el Decreto 1259 de 1994, el artículo 3º del Decreto 2357 de 1995, y la Resolución 1320 de 1996, así como las circunstancias de hecho y de derecho que en resumen consisten en que la Ley 100 de 1993, en su artículo 212 crea el régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud, y en su artículo 230, reglamentado mediante el artículo 5º del Decreto 1804 de 1999, faculta a la superintendencia para revocar o suspender el certificado de funcionamiento a las entidades promotoras de salud cuando dejen de cumplir cualquier requisito de los establecidos para otorgarles la autorización.

Que la actora había sido autorizada para la administración de dicho régimen y al verificar el cumplimiento de esos requisitos, halló que según concepto técnico de las dependencias especializadas de la misma superintendencia presentaba deficiencias en la organización administrativa y financiera, en especial en el soporte informático, y que por ello no cumplía con el requisito correspondiente a dicho soporte, exigido en el Decreto 1804 de 1999.

En consecuencia dispuso revocar la Resolución 262 de 1996, por la cual se le concedió tal autorización para la administración y operación del régimen subsidiado en el sistema general de seguridad social en salud.

En la Resolución 886 de 2000, por la cual desató el recurso de reposición contra la anterior, precisó en detalle las inconsistencias del referido soporte informático y sus fundamentos normativos.

1.3. La intervención parcial de Unimec fue adoptada mediante la Resolución 1118 de 2001 en uso de las facultades legales y reglamentarias del superintendente, en especial las que le confieren los decretos 1259 de 1994, 788 de 1998 y 1922 de 1994, en concordancia con el Decreto 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999, en orden a lo cual se consideró, en resumen, que el sistema general seguridad social en salud es reglado, donde en materia de atribuciones rige el principio de los funcionarios públicos para los particulares que lo prestan, y según los títulos IV y V del Decreto 1922 de 1994 la toma de posesión de una EPS-ARS procede para liquidar parcialmente un área o programa específico de la entidad.

Que en este caso se revocó en la forma antes dicha la autorización que le había dado a Unimec para administrar y operar el régimen subsidiado, de donde era imperativo disponer la intervención parcial de dicha entidad para liquidar el área o programa del régimen subsidiado, así como la adopción de medidas de seguridad para garantizar la eficacia del procedimiento, como en efecto se ordenó en la parte resolutiva de la citada resolución, designando al efecto el liquidador del mencionado programa, entre otras medidas consecuenciales de esa intervención.

2. El fondo del asunto bajo examen.

2.1, La demandante invoca como violados los artículos 29, 228, 333 y 334 de la Constitución Política; 2º, numerales 1º, 3º, 4º, 9º y 11, 3º, numerales 1º y 2º, 17 incisos primero y segundo, 35 numerales 3º y 6º, 36 numeral 2º, y 79 de la Ley 550 de 1999; 230 de la Ley 100 de 1993, así como 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, en síntesis porque la Resolución 557 de 27 de marzo de 2001 desconoce la prevalencia del artículo 79 de la Ley 550 de 1999, según el cual esa ley regirá por 5 años; no existían razones fácticas ni jurídicas para expedir ese acto acusado, menos cuando se adelantaba un proceso prevalente de reestructuración empresarial debidamente autorizado por la misma superintendencia, y por falsa motivación al aducirse una supuesta deficiencia en el soporte tecnológico en la base informativa del servicio con base en un apresurado análisis de dicho soporte, que por su naturaleza no podía justificar legalmente la medida.

Por indebida interpretación y aplicación del artículo 5º, parágrafo 2º, del Decreto 1804 de 1999, al asumir que el término de 18 meses allí señalado operaba inmediatamente para todos los operadores, con el solo transcurrir del tiempo, siendo que era de su responsabilidad investigar y comunicar a los operadores dentro de ese lapso los ajustes que debían hacer.

Con ello la Resolución 557 de 2001 obstruye los fines y propósitos de la ley de reestructuración en beneficio de los usuarios y acreedores de Unimec, proceso de cuyos resultados no depende la continuidad de la operación del régimen subsidiado, y se aplicó un procedimiento inexistente, pues el artículo 2º de la Ley 100 de 1993 que lo establecía fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-252 de 1994, y se violó entonces el debido proceso, amén de que la demandada no formuló de manera clara y precisa el cargo que dio lugar a la sanción cuestionada.

2.2. Vistos los cargos, se tiene que están dirigidos contra la Resolución 557 de 27 de marzo de 2001, por ende el examen se circunscribirá a esta.

Al efecto se tiene que el artículo 5º, numeral 4º y parágrafo 2º, del Decreto 1804 de 1999, “Por el cual se expiden normas sobre el régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, que sirvió de fundamento de dicha resolución en cuanto se dio como no cumplido el requisito previsto en esa disposición, señala lo siguiente:

“ART. 5º—Requisitos para la operación del régimen subsidiado. La Superintendencia Nacional de Salud autorizará la operación del régimen subsidiado a las entidades que reúnan los siguientes requisitos:

(...).

4. Disponer de una organización administrativa y financiera que le permita cumplir con sus funciones y responsabilidades, en especial, un soporte informático que permita operar en forma oportuna, una base de datos actualizada de sus afiliados y sus características socioeconómicas y contar con un sistema de evaluación de la calidad de los servicios ofrecidos.

(...).

PAR. 2º—Las entidades actualmente autorizadas que no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, tendrán un plazo no superior a dieciocho (18) meses contados a partir de la vigencia del presente decreto para ajustarse a lo aquí dispuesto. En todo caso, deberán remitir dentro de los dos (2) meses siguientes a la publicación del presente decreto, un plan de ajuste a la Superintendencia Nacional de Salud, e informar de tal circunstancia a las entidades territoriales con las que tengan celebrados contratos en donde se evidencie la posibilidad de dar cumplimiento en los plazos señalados. De lo contrario, se revocará la autorización de funcionamiento, conforme lo dispone el artículo 230 de la Ley 100 de 1993”.

El referido decreto empezó a regir el 17 de septiembre de 1999, luego el término señalado en el parágrafo transcrito empezó a contarse desde esa fecha para las entidades entonces autorizadas, y la actora lo era en virtud de la Resolución 262 de 28 de febrero de 1996.

Con ocasión del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 557 de 2001, mediante visita de inspección decretada de oficio por la entidad y practicada a la base de datos por 3 funcionarios de esa entidad, se reexaminó el punto y en el respectivo concepto técnico se hizo constar, en resumen, lo siguiente:

— Inconsistencias en el código asignado por el DANE a los departamentos y municipios.

— La base de dato de nivel nacional solo reporta 125.095 afiliados carnetizados, de un total de 1.138.567 registros, luego no refleja los 970.437 afiliados carnetizados.

— Se encontraron 107.366 afiliados cabeza de familia sin número de identificación;

— 481 IPS contratadas como tales por Unimec no están reconocidas como IPS, y en la base de datos de las sucursales visitadas, se hallaron 10 en el Tolima, 5 en Bogotá y 10 en Cundinamarca, en esa condición.

— Los procesos de reporte de novedades se realizan mínimo en períodos semanales, y en la información se encontraron diferencias en datos como fecha de nacimiento, código del departamento y del municipio e IPS asignadas, entre otros, lo cual indica que la información no es oportuna entre las sucursales y la sede nacional.

Y concluyen que en su criterio Unimec EPS no ha demostrado el cumplimiento del requisito y en consecuencia ratifican lo dicho en la Resolución 557, concepto que sirvió de base para no reponer esa resolución, al considerarse que esa entidad no se ajustó a los requisitos exigidos en el término perentorio de 18 meses contados a partir de la vigencia del Decreto 1804 de 1999.

Las circunstancias expuestas comportan en realidad el incumplimiento del requisito en comento, el cual por lo demás es fundamental para la adecuada prestación del servicio que corresponde a la operación del régimen subsidiado de salud, y en todo caso es uno de los requisitos exigidos por el artículo 5º del Decreto 1804 de 1999 para que una EPS pueda tener autorización para operar dicho régimen, lo que significa que ninguna EPS que no lo cumpla no puede obtener válidamente esa autorización, lo cual se entiende que cobija tanto a las que ya estaban autorizadas como a las que aspiraran serlo. Sin embargo, a las que venían autorizadas no se les aplicó inmediatamente dicho requisito, sino que para permitirles hacer los ajustes necesarios y adecuarse a dichos requisitos, se les concedió un término de 18 meses a partir de la vigencia del decreto, es decir, que frente a los posibles cambios de la normativa anterior, y dado su carácter de orden público, se les respetó la confianza legítima que estaba de por medio en el desarrollo de sus actividades. La Sala considera que fue un término razonable, y que ciertamente era perentorio, de allí que no había cabida para nuevos plazos u oportunidades para hacer ajustes que debieron haberse hecho en ese lapso. Lo contrario hubiera sido dejarlo prácticamente sin efecto.

La actora no ha desvirtuado la situación fáctica expuesta, pues las pruebas aportadas para el efecto, en especial el dictamen pericial, no señalan nada en contrario.

Por lo tanto no hay indebida interpretación del artículo 5º del Decreto 1804 de 1999, ni está demostrada la falsa motivación.

En cuanto al debido proceso, la Sala no halla que hubiera sido violado por seguirse un procedimiento inexistente, pues se ha de advertir que cuando no exista norma especial que regule un procedimiento, el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo dispone que se debe aplicar el previsto en la primera parte de ese código, de modo que no por la inexequibilidad de esa norma especial se presenta inexistencia de regulación del procedimiento administrativo, ya que en ese caso debe seguirse aquel, y justamente en el que aquí se examina se le dio, aplicación, tanto en la etapa de la actuación administrativa como en la de la vía gubernativa, pues la Resolución 557 se profirió como resultado de una evaluación de la información suministrada por la actora a instancia de la entidad demandada, es decir, que estuvo vinculada a la actuación administrativa desde antes de la decisión sancionatoria, con lo cual se le dio cumplimiento al artículo 28 del citado código; y de otra parte se le notificó personalmente esa resolución y se le dio la oportunidad de impugnarla, en virtud de lo cual, incluso, de manera oficiosa y abundando en el derecho de defensa, ya que el recurso de reposición se resuelve de plano, se decretaron pruebas de oficio.

Por consiguiente, tampoco aparecen desconocidas las normas concernientes al debido proceso y al derecho de defensa, de donde el cargo tampoco prospera.

En consecuencia, es claro que los motivos de inconformidad de la apelante no se encuentran probados y por ende se ha de confirmar la sentencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, de 13 de noviembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, archívese el expediente.

Notifíquese.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 11 de agosto de 2005».

ACLARACIÓN DE VOTO

Tal como se expresa en la sentencia, la sociedad parcialmente intervenida fue Unimec EPS S.A., para el efecto de liquidar su programa en el régimen subsidiado de salud. Sin embargo, la demandante es la Clínica Vascular Navarra Ltda., quien se legitima en la causa alegando su calidad de accionista en la intervenida, tras la capitalización de algunos créditos suyos. A mi parecer, si, como se dice en la sentencia, la intervención fue “parcial”, pues a Unimec S.A. solamente se le canceló la autorización para explotar uno de sus negocios —el del régimen subsidiado—, dicha sociedad conservaba su personalidad jurídica y su capacidad para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de intervención; y solamente ella misma podía demandarlo, puesto que el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo confiere la acción a la persona “que se crea lesionada en un derecho”, y tal persona no es otra que la titular del derecho lesionado. Y está en claro que el derecho a operar en el régimen subsidiado era de Unimec EPS S.A. y no de Clínica Vascular Navarra Ltda.

Por el camino que abre esta sentencia, los accionistas podrán demandar cualesquiera actos que afecten a sus sociedades. Pero esto no es cuanto establece la ley.

Con todo respeto,

Camilo Arciniegas Andrade 

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