Sentencia 1100103240002001104601 de junio 9 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001-03-24-0002001-1046-01

Consejero Ponente:

Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades Nacionales

Actora: Mónica Llinás Matamoros

Bogotá, D.C., nueve de junio de dos mil cinco.

EXTRACTOS:«V. Consideraciones

5.1. La excepción de falta de jurisdicción.

Según el artículo 12, de la Ley 182 de 1995, compete a la junta directiva de la CNTV “adoptar las medidas necesarias para desarrollar el objeto y las funciones constitucionales y legales de la entidad” (literal a), como también “ejercer las demás funciones necesarias para el cumplimiento de sus objetivos, que no estén expresamente asignadas a otra dependencia de la misma (literal I). Así, pues, no estando atribuida a su director o a otra dependencia de la CNTV la competencia para autorizar la distribución de señales incidentales o para ampliar las áreas geográficas autorizadas, habrá de entenderse radicada en la junta directiva. Y así lo entendió esta al reservarse dicha atribución en el artículo 15, (literal b) de su Acuerdo 6 de 1996, que reza:

“ART. 15.—Procedimiento de autorización para la distribución de señales incidentales. Para efectos de obtener la autorización para la distribución de señales incidentales, se deberá seguir el siguiente procedimiento:

(...)

b) Vencido dicho término, la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, mediante resolución motivada, otorgará o negará la autorización”.

Para la Sala, el numeral 3.6 del Acta 787 del 14 de marzo de 2001 de la junta directiva de la CNTV contiene una decisión, concretamente, la de negar a las comunidades organizadas sus solicitudes de ampliación de las áreas que les fueron autorizadas para la distribución de señales incidentales de televisión. Esta decisión es un verdadero acto administrativo, en cuanto manifestación de voluntad de la administración capaz de producir efectos jurídicos. Confirma este aserto el hecho de que la junta directiva hubiera ordenado a la oficina de canales y calidad del servicio “comunicar” dicha decisión; de suerte que no se trataba de un acto de trámite, pues no restaba actuación distinta de la comunicación ordenada por la junta. Ahora bien, la circunstancia de que a esta decisión no se la haya denominado acuerdo o resolución, no la priva de su carácter de acto administrativo que decide sobre el fondo del asunto propuesto.

5.2. El cargo de falta de notificación.

Como esta Sala lo tiene definido, la notificación de los actos administrativos no concierne a la esencia de la decisión administrativa; por tratarse de un elemento externo al acto, su omisión afecta su oponibilidad, mas no su validez. Este criterio está plasmado, entre otras, en sentencia de 17 de febrero de 2000, en la que a propósito de análogo cuestionamiento, precisó:

“(…).

Al no encontrarse dentro de los elementos esenciales del acto administrativo, lo referente a su debida notificación, esta no se ha erigido como causal para enervar la legalidad, de la decisión administrativa, pues, en realidad, es un aspecto externo a la naturaleza del acto administrativo en la medida en que desarrolla el principio de publicidad a que está sometida la actuación administrativa. Es por lo anterior, que esta jurisdicción en repetidas oportunidades ha sentado la tesis de que los defectos atinentes a la forma como la administración debe dar publicidad a los actos administrativos, no constituyen causal de vicio de nulidad del mismo, dado que el efecto de la ausencia de notificación o de publicación no es otro que la falta de autoridad para oponer la decisión administrativa a sus destinatarios. Ante la falta de notificación del acto administrativo o de la práctica defectuosa de la misma, no puede endilgarse vicio de nulidad del acto, pues si este se ha perfeccionado, al reunir los elementos esenciales, ha nacido a la vida jurídica; otra cosa es que no pueda la administración imponer su acatamiento a los particulares, aun por la fuerza, cuando no ha cumplido con el deber de hacer pública su decisión, autorizando en el evento en que, pasando por alto el principio de publicidad ejecute el acto administrativo...” (1) .

Resulta, entonces, impróspero el cargo cimentado en la falta de notificación del acto controvertido.

5.3. Régimen general del servicio de televisión.

En desarrollo de los artículos 75 a 77 C.P., el Congreso de la República expidió la Ley 182 de 1995, por la cual se creó la Comisión Nacional de Televisión, CNTV. A esta compete, en representación del Estado, la titularidad y reserva del servicio público de televisión, dirigir la política de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en relación con ese servicio público, regular el servicio e intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético utilizado para su prestación, el desarrollo y la ejecución de políticas para el sector, el control y regulación sobre las distintas modalidades del servicio de televisión, y la canalización de los recursos para la financiación de la televisión de operación pública y del fondo para el desarrollo de la televisión. Todo ello, “con el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, y evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley” (arts. 1º y 4º).

La CNTV lleva a cabo la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión. La entidad otorga, mediante procesos de licitación, contratos de concesión a agentes privados para la operación de nuevos canales nacionales y locales, y para la programación de los espacios del Canal Uno. Por otra parte, la CNTV es quien expide las licencias para crear y operar empresas de televisión por suscripción y de televisión satelital. Además, otorga las licencias para la creación de canales locales sin ánimo de lucro, de canales comunitarios y de distribuidores formales de señales incidentales. La CNTV está encargada de diseñar, aplicar y supervisar el cumplimiento del marco regulatorio para todas las modalidades del servicio de televisión, y promover el desarrollo de la televisión pública.

Según lo dispuesto en el Artículo 63 de la Ley 182 de 1995, la CNTV tiene la obligación de estimular y proteger la industria de la televisión. Para lograr este objetivo, esta entidad desarrolla el plan nacional de desarrollo de la televisión. En este documento la CNTV establece las directrices de la política futura para el sector y sus medios de ejecución.

La normativa que actualmente regula el servicio de la televisión en Colombia está conformada por las siguientes leyes y decretos, y en cada tema específico, por los acuerdos de la Comisión Nacional de Televisión, CNTV: Ley 14 de 1991: Dicta las normas del servicio de televisión y radiodifusión oficial.

Ley 182 de 1995: Reglamenta el servicio de televisión y formula políticas para su desarrollo, democratiza el acceso a este, conforma la CNTV, promueve la industria y actividades de televisión, establece normas para contratación de los servicios y reestructura entidades del sector.

Ley 335 de 1996: Modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, y crea la televisión privada en Colombia.

Ley 506 de 1999: Modifica el artículo 58 de la Ley 182 de 1995.

Decreto 227 de 2001: Reglamenta los literales c) y d) del artículo 1º de la Ley 335 de 1996.

Decreto 590 de 2001: Modifica el literal c) del artículo 13 del Decreto 277 de 2001 y establece unas disposiciones transitorias.

Ley 680 de 2001: Reforma las leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y dicta otras disposiciones en materia de televisión.

Decretos 3550 y 3551 de 2004: Por medio de los cuales se suprimen el Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, y la Compañía de Informaciones Audiovisuales, Audiovisuales.

5.4. Régimen legal de la distribución de señales incidentales.

El concepto de “señal incidental de televisión” está definido en el artículo 25 de la Ley 182 de 1995, en el contexto de la regulación del espectro electromagnético, así:

LEY 182

TITULO III

Prestación del servicio de televisión

CAPITULO I

Del espectro electromagnético.

ART. 25.—De las señales incidentales y codificadas de televisión y de las sanciones por su uso indebido. Se entiende por señal incidental de televisión aquella que se transmite vía satélite y que esté destinada a ser recibida por el público en general de otro país, y cuya radiación puede ser captada en territorio colombiano sin que sea necesario el uso de equipos decodificadores.

La recepción de señales incidentales de televisión es libre, siempre que esté destinada al disfrute exclusivamente privado o a fines sociales y comunitarios.

Las señales incidentales, no podrán ser interrumpidas con comerciales, excepto los de origen.

Previa autorización y pago de los derechos de autor correspondientes, y en virtud de la concesión otorgada por ministerio de la ley o por la Comisión Nacional de Televisión, los operadores públicos, privados y comunitarios y los concesionarios de espacios de televisión, podrán recibir y distribuir señales codificadas.

Cualquier otra persona natural o jurídica que efectúe la recepción y distribución a que se refiere el inciso anterior con trasgresión de lo dispuesto en el mismo, se considerará infractor y prestatario de un servicio clandestino y como tal estará sujeto a las sanciones que establece el artículo anterior. Las empresas que actualmente presten los servicios de recepción y distribución de señales satelitales se someterán, so pena de las sanciones correspondientes a lo dispuesto en este artículo.

PAR.—Con el propósito de garantizar lo dispuesto en esto artículo y el anterior, quienes estén distribuyendo señales incidentales deberán inscribirse ante la Comisión Nacional de Televisión y obtener la autorización para continuar con dicha distribución, mediante acto administrativo de la comisión, para lo cual tienen un plazo de seis meses.

En el acto de autorización, la Comisión Nacional de Televisión determinará las áreas geográficas del municipio o distrito en las que puede efectuarse la distribución de la señal incidental. Quien sea titular de un área no puede serlo de otra.

La comisión establecerá también las demás condiciones en que puede efectuarse la distribución de la señal”.

En síntesis, la señal incidental es aquella que se emite en otros países y se capta en Colombia sin necesidad de decodificadores. Su recepción es libre, siempre y cuando se destine al disfrute exclusivamente privado o a fines sociales y comunitarios; pero su distribución requiere de inscripción ante la CNTV y de “autorización” de este organismo, circunscrita a un área geográfica determinada dentro de un municipio o distrito, siendo entendido que el titular de un área no podrá serlo de otra. Según el parágrafo del artículo 25, que reenvía al artículo anterior, la distribución de señales incidentales sin autorización de la CNTV constituye ocupación ilegal del espacio electromagnético y prestación clandestina del servicio.

Mediante Acuerdo 6 de 1996 (nov. 15) (2) la CNTV estableció los requisitos para la distribución de señales incidentales. En lo fundamental, su contenido es el siguiente:

“TÍTULO l

Disposiciones generales

ART. 1º—Señales incidentales. Son aquellas que provienen de otro país en donde son emitidas para el público en general y que se reciben en territorio colombiano, libre y gratuitamente vía satélite, sin que sea necesario el uso de equipos decodificadores.

(…).

ART. 3º—Distribución de señales incidentales. Es el acto de llevar una señal incidental a más de una unidad residencial.

ART. 4º—Receptor y distribuidor. Es la comunidad organizada que haciendo uso de su propia red, o redes de terceros o de redes de telecomunicaciones del Estado, aptas para tal fin y previa autorización de este, destina estas señales a fines sociales y comunitarios. En todo caso, el o los equipo(s) necesario(s) para la recepción de las señales incidentales deberá(n) ser de propiedad exclusiva de la comunidad organizada.

(…).

ART. 8º—Gratuidad del servicio. La recepción y distribución de este tipo de señales es libre, siempre y cuando esté destinada al disfrute exclusivamente privado o a fines sociales y comunitarios. Nadie podrá lucrarse por la prestación de este servicio.

(…).

ART. 11.—Comunidad organizada. Para todos los efectos del presente acuerdo, se entiende por comunidad organizada la asociación de derecho, integrada por personas naturales residentes en un municipio o distrito o parte de ellos, en la que sus miembros estén unidos por lazos de vecindad o colaboración mutuos, para recibir y distribuir señales incidentales.

PAR.—Para todos los efectos del presente acuerdo las juntas de acción comunal se asimilarán a comunidades organizadas. No obstante deberán llevar una contabilidad independiente en la cual se determine todo lo relacionado con la distribución de señales incidentales.

TÍTULO III

De la autorización

ART. 16.—Autorización de distribución. Es el acto administrativo por medio del cual la Comisión Nacional de Televisión, previo el cumplimiento de los requisitos autoriza a la comunidad organizada para distribuir señales incidentales.

ART. 17.—Efectos de la no autorización. Las comunidades organizadas que no sean autorizadas y continúen distribuyendo señales incidentales se considerarán infractoras y prestatarias de un servicio clandestino y como tal sujetas a las sanciones dispuestas en la ley.

TÍTULO IV

De la prestación del servicio

ART. 21.—Obligaciones de los autorizados. Las comunidades organizadas a quienes la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión autorice distribuir señales incidentales, deberán cumplir con las siguientes obligaciones:

a) Reportar cualquier ampliación del área de cubrimiento inicialmente autorizada.

b) Garantizar la administración, operación y mantenimiento eficiente del servicio.

c) Llevar una contabilidad de conformidad con las normas legales vigentes. Esta deberá mantenerse actualizada y a disposición de la Comisión Nacional de Televisión en cualquier momento.

d) Destinar los aportes recibidos exclusivamente para la administración, operación, mantenimiento, reposición y mejoramiento del servicio.

e) Informar a la Comisión Nacional de Televisión las modificaciones que se presenten en relación con los datos solicitados en el presente acuerdo y el formulario de inscripción, dentro de los diez (10) días siguientes a la ocurrencia de la modificación.

f) Indicar de manera destacada en la documentación que utilicen, lo mismo que en su sede administrativa que esta actividad no constituye un servicio de televisión por suscripción, que es sin ánimo de lucro.

ART. 22.—Prohibiciones. Las comunidades organizadas al prestar este servicio no podrán realizar las siguientes actividades.

a) Interrumpir la señal con programación o publicidad.

b) Exigir a los copropietarios por la instalación del sistema una suma superior a la que resulte de dividir el valor total de la inversión entre el número de ellos.

c) Exigir a los copropietarios aportes no autorizados o que excedan el valor necesario para cubrir los costos de administración, operación, mantenimiento o reposición de la distribución de las señales incidentales.

d) Quien sea titular del servicio de distribución de señales incidentales en un área geográfica no podrá serlo en otra.

e) Recibir ni distribuir señales codificadas.

f) Comercializar el servicio, entendido este como la venta o arrendamiento de la señal.

g) Radiodifundir su señal.

h) Prestar servicios para los cuales no estén legalmente autorizados.

i) No sujetarse en su formación y funcionamiento, a lo previsto en la ley y el presente acuerdo.

(...)”.

Del contenido normativo del literal a) del artículo 21 del Acuerdo 6 no se deduce que las comunidades organizadas tengan el derecho de ampliar el área autorizada para la distribución de señales incidentales, y que solo deban reportar a la CNTV las ampliaciones que realicen. Esta norma no puede interpretarse aislada. Su exacto significado resulta de armonizarlo con la regulación normativa sobre señales incidentales y, en particular, con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 25 de la Ley 182 de 1995, a cuyo tenor en el acto administrativo de autorización la CNTV determinará el área geográfica del municipio o distrito en que autoriza la distribución de la señal incidental.

Así, pues, la Sala concluye:

• Las comunidades organizadas no pueden extender el área de cubrimiento de la distribución de señales incidentales más allá del área geográfica inicialmente autorizada del municipio o distrito. El mismo parágrafo del artículo 25 de la Ley 182 lo prohíbe, al disponer que quien sea titular de un área no puede serlo de otra.

• La previsión normativa contemplada en el literal a) del artículo 21 del Acuerdo 6, significa que la CNTV delimita en el acto de autorización un área geográfica dentro de la cual pueden expandirse los servicios de distribución inicialmente autorizados a las comunidades. Es este el único evento en que a las comunidades organizadas les basta con reportar la ampliación.

• El derecho de ampliar el área de cubrimiento de la distribución de señales incidentales solo opera dentro del área geográfica del municipio o distrito señalada por la CNTV en el acto administrativo de autorización.

• El literal a) del artículo 21 del Acuerdo 6 de 1996 en modo alguno las autoriza a ampliar el área de cubrimiento a un área geográfica distinta de la inicialmente autorizada, y menos aún a un área geográfica superior a la del municipio o distrito. Ello llevaría a desconocer lo preceptuado en el parágrafo del artículo 25 de la Ley 182 de 1995 y a incurrir en prestación clandestina del servicio de televisión.

En síntesis, el acto acusado no viola las disposiciones legales que la actora estima conculcadas. Por el contrario, al negar las solicitudes de ampliación de del área geográfica inicialmente autorizada, la CNTV consideró del caso atenerse a la prohibición establecida en el parágrafo del artículo 25 de la Ley 182 de 1995.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 9 de junio de 2005».

(1) Consejera Ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Radicación 5694 Actor: Luis Emilio Sosa Hernández.

(2) Publicado en el Diario Oficial Nº 42.929 del viernes 29 de noviembre de 1996.

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