Sentencia 12828 de junio 12 de 2003

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 11001032700020010379-01

Exp. 12828

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Actor: Mateo Samper Restrepo C/La Nación DIAN.

Acción Pública de nulidad

Santafé de Bogotá, junio doce de dos mil tres.

Fallo

EXTRACTOS: «Procede la Sala a resolver la acción pública de nulidad interpuesta por el ciudadano Mateo Samper Restrepo, contra las resoluciones 1766 de 1997 artículo 14, 1975 artículo 19 y 8750 de 2000 artículo 17.

Actos acusados

Resolución 1766 de 1997, artículo 14:

“Los sujetos obligados a informar, de que trata la presente resolución, que con base en las cuantías para informar establecidas en los literales e), f), h), i) del artículo 631 del estatuto tributario, no hubieran tenido movimiento durante el año gravable de 1997, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo de información exógena, de la UAE - DIAN de Santafé de Bogotá, D.C., dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

Resolución 1975 de 1999, artículo 19:

“Obligados que no deben presentar información. “Los sujetos obligados a informar, de que trata la presente resolución, que con base en las cuantías mínimas para informar, establecidas en los literales a), e), f), g), h), i), m); no hubiesen tenido movimiento durante el año gravable de 1999, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo interno de trabajo de información exógena, de la UAE - DIAN de Santafé de Bogotá, D.C., dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

Resolución 8750 de 2000, artículo 17:

“Obligados que no deben presentar información. “Los sujetos obligados a informar, de que trata la presente resolución, que no hubiesen tenido ningún movimiento durante el año gravable 2000, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo de información exógena, dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se debate en el presente proceso, la legalidad de los artículos 14 de la Resolución 1766 de 1997 y 19 de la Resolución 1975 de 1999, que señalan que los sujetos obligados a informar, “que con base en las cuantías para informar establecidas en los literales e), f), h), i)” (año gravable 1997); “a), e), f), h), i) y m)” (año gravable 1999) “del artículo 631 del estatuto tributario, no hubieren tenido movimiento durante el año gravable ..., cumplen con su obligación tributaria informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo de información exógena de la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la UAE - DIAN de Santafé de Bogotá, dentro de los plazos establecidos en el presente artículo”.

Toda vez que mediante el fallo 12517 de 12 de septiembre de 2002 esta sección declaró la nulidad del artículo 14 de la Resolución 1766 de 1997, en relación con la citada disposición se ordenará estarse a lo dispuesto en esa oportunidad.

Así mismo se encuentra demandado el artículo 17 de la Resolución 8750 de 2000, que dispone que “Los sujetos obligados a informar, de que trata la presente resolución, que no hubiesen tenido ningún movimiento durante el año gravable 2000, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo de información exógena, dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

El cargo principal de la demanda está basado en que el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, que establecía la misma obligación de que tratan los actos acusados, fue anulado por el Consejo de Estado mediante sentencia proferida el 13 de noviembre de 1998, expediente 11001, de suerte que su reproducción en éstos es causal de nulidad, como lo prevé el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, en el fallo 11001 de 13 de noviembre de 1998 consejero ponente doctor Germán Ayala Mantilla, esta sección anuló el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, cuyo texto era el siguiente:

“ART. 6º—Obligados que no deben presentar información. Las personas y entidades obligadas a informar, que no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el represente legal y contador o revisor fiscal, dirigido al grupo de información exógena de la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santafé de Bogotá, D.C, dentro de los plazos establecidos para presentar la información de cada resolución.

Lo anterior, sin perjuicio de la verificación que realice la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

En esa oportunidad el anterior artículo fue declarado nulo, por encontrar la Sala que adicionaba el artículo 631 del estatuto tributario, “al exigir a quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no esté sujeto a ser informado, la presentación de un oficio que dé cuenta de tal hecho y penalizando, de paso, el incumplimiento de la obligación impuesta mediante la resolución acusada”.

Igualmente se advirtió, que la exigencia de deberes tributarios debe estar expresamente prevista en disposiciones de carácter legal, de manera que resulta inadmisible la imposición de una obligación tributaria por parte de la administración, a través de una resolución, así ésta sea sólo accesoria y menos aun si su incumplimiento acarrea una sanción.

Por último, se dijo que el presupuesto de hecho previsto por la ley para que surja la obligación de informar, es justamente el contrario al señalado en el acto acusado, como quiera que el artículo 631 del estatuto tributario sólo previó la obligación de informar, para aquellas personas o entidades que tuviesen cierto movimiento e incluso sobrepasaran determinada cuantía en sus operaciones, mas no para quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no se halle sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia.

Toda vez que los artículos demandados, establecen en forma diferente la obligación de informar para aquellos sujetos que no hubieren tenido movimiento, en los años gravables a que hacen referencia, pues mientras la Resolución 1975 de 1999 la atan a las cuantías señaladas en algunos de los literales del artículo 631 del estatuto tributario, la Resolución 8750 de 2000 simplemente establece la obligación para quienes no hubieran registrado movimientos en el año gravable de 2000, la Sala se pronunciará en primer lugar, respecto de la Resolución 8750 de 2000 y en segundo lugar, respecto de la otra resolución demandada.

En relación con el artículo 17 de la Resolución 8750 de 2000, se observa de su simple lectura, que la obligación que consagra es coincidente con aquella establecida en el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, que fue anulado en el fallo 11001 de 1998.

La norma anulada establecía en cabeza de las personas o entidades obligadas a informar, que a pesar de que no hubiesen tenido movimientos durante el año gravable o sus movimientos no estén sujetos a ser informados, deberían cumplir con la obligación, informando de esta situación a la Dirección de Impuestos, por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal.

Y la norma que ahora se analiza, establece que los sujetos obligados a informar, que no hubiesen tenido movimientos durante el año gravable 2000, cumplen con su obligación informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal, dirigido la Dirección de Impuestos.

De acuerdo con lo anterior, la única diferencia radica en que la nueva disposición, esto es, el artículo 17 de la Resolución 8750 de 2000, no incluyó dentro de la obligación de presentar el oficio ante la administración, a aquellos sujetos cuyos movimientos no están sujetos a ser informados.

De manera que resulta evidente que el acto acusado reprodujo en esencia la norma anulada en el fallo citado, habida cuenta que establece la obligación de informar a cargo de los sujetos que no hubieren tenido movimientos durante el año gravable 2000, como también lo hacía el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996 en relación con el año gravable a que se encontraba referida, obligación que por no tener respaldo en las normas legales que regulan la materia, y en especial, en el artículo 631 del estatuto tributario, fue declarada nula.

En consecuencia, surge en forma clara la violación a lo dispuesto en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, que establece como causal de suspensión provisional o nulidad de los actos administrativos, que éstos reproduzcan en su esencia, actos que han sido objeto de suspensión provisional o de nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de suerte que la Sala procederá a declarar la nulidad del artículo 17 de la Resolución 8750 de 2000, puesto que con este artículo la administración desconoció no solamente el artículo 631 del estatuto tributario, lo resuelto en el fallo 11001 de 1998 por esta sección, sino también el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo.

En relación con el artículo 19 de la Resolución 1975 de 1999, a juicio de la administración no reproduce el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, por cuanto en ellos “el director de impuestos, une la obligación de informar que no se ha tenido movimientos a través de un oficio, al hecho de que los sujetos obligados cumplen las cuantías de que tratan los literales a), c), e), f), g), h) i), m) del artículo 631 del estatuto tributario, con lo cual se enmarca dentro del ámbito legal”.

Tal como se encuentra redactado el artículo 631 del estatuto tributario, que faculta al Director de Impuestos Nacionales para solicitar —a las personas o entidades, contribuyentes o no contribuyentes—, una o varias de las informaciones que la misma norma prevé, se observa que cada una de éstas se halla referida a situaciones distintas que ameritan ser tenidas en cuenta en forma individual, para establecer si implican movimiento económico o no y de paso si se constituyen en reproducción del acto anulado por esta jurisdicción.

Lo anterior, porque la obligación de presentar la información ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, está dada en algunos casos, por el monto de las operaciones, y en otros, recae sobre situaciones jurídicas que deben reportarse sin tener en cuenta su cuantía.

Ahora bien, la Resolución 1975 de 1999 establece que la obligación de presentar información recae en aquellas personas o entidades cuyo patrimonio bruto sea superior a $ 2.467.800.000 o que hayan tenido unos ingresos brutos superiores a $ 4.953.600.000, en el último día del año gravable de 1998.

Así mismo, dispone en el artículo 19 aquí acusado, que de acuerdo con los anteriores parámetros, los sujetos obligados a informar deben presentar información en relación con los literales a), e), f), g), h), i) y m), a pesar que no hubiesen tenido movimiento durante el año gravable de 1999, deber que cumplen mediante un oficio que señale dicha situación, dirigido al grupo interno de trabajo de información exógena.

El literal e) establece la obligación de informar “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de pagos o abonos, que constituyan costo, deducción o den derecho a impuesto descontable, incluida la compra de activos fijos o movibles, en los casos en los cuales el valor acumulado del pago o abono en cuenta en el respectivo año gravable sea superior a diez millones de pesos ($ 10.000.000, base año gravable de 1995), con indicación del concepto, retención en la fuente practicada e impuesto descontable”.

El literal f) establece la obligación de informar “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos, en los casos en los cuales el valor acumulado del ingreso en el respectivo año gravable sea superior a veinticinco millones de pesos ($ 25.000.000 base año gravable de 1995), con indicación del concepto a impuesto sobre las ventas liquidado cuando fuere el caso”.

El literal h) impone la obligación sobre los “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los acreedores por pasivos de cualquier índole, con indicación de su valor”.

Y el literal i) dispone el deber de informar los “apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación del valor del crédito”.

Es así como según los literales e) y f) del artículo 631, la obligación de presentar la información ante la administración, recae en caso de haberse efectuado pagos que constituyen costo o deducción o den derecho a impuesto descontable, y en el evento de haber recibido ingresos cuyos montos superen los establecidos para 1997, de suerte que si alguno de los sujetos obligados a presentar información por el monto de sus ingresos o de su patrimonio, no efectuó movimientos durante el año gravable 1997, no es posible concluir que a pesar de ello se halla incurso de la obligación de información, pues ésta no sólo está enmarcada en el monto de los ingresos y del patrimonio, sino también, en los términos del artículo 631 del estatuto tributario, por el valor de la transacción, ya que no toda transacción debe ser informada, sino únicamente la que supere determinado tope.

Así, no se entiende cómo si los sujetos a quien va dirigida la disposición, esto es, las personas o entidades contribuyentes o no contribuyentes, no realizan movimientos durante el año gravable 1997, la Dirección de Impuestos a través de la resolución en referencia les impone la obligación de informar esta situación, cuando la norma superior de un lado parte de la premisa de que existen movimientos, como son los pagos que dan derecho a descuentos tributarios, o pagos o abonos que constituyen costo o deducción, y de otro lado circunscribe el deber, a que las operaciones superen una determinada cuantía, razón por la cual, si no se efectúan movimientos, no es posible establecer en cabeza de ellos la obligación, so pena de vulnerar el artículo 631 del estatuto tributario.

Los literales h) e i) del citado artículo, obligan a informar, sobre los acreedores por pasivos de cualquier índole y sobre los deudores por concepto de créditos activos, de donde, se desprende que sin necesidad de que tales pasivos o créditos hayan sido adquiridos durante el año gravable, si los sujetos a quienes va dirigida la resolución exceden el monto del patrimonio y los ingresos, se hallan incursos de la obligación, a pesar de no haber tenido movimientos, como quiere que en estos dos eventos no se requiera que el pasivo o el crédito del contribuyente haya sido producto de sus movimientos en ese año, sino que se encuentren vigentes, razón por la cual en estos dos casos subsiste la obligación de informar.

Sin embargo, como la obligación de informar de que trata los literales h) e i) del artículo 631 del estatuto tributario sigue siendo en consonancia con éstos, la identificación de cada uno de los acreedores por pasivos y la de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación de su valor, la resolución acusada resulta violatoria de la norma superior, porque en cambio de exigir que se informe lo que indica el artículo 631 del estatuto tributario, exige que se informe que durante el período gravable no se presentaron movimientos, obligación que no se desprende de la norma citada y no suple lo que ésta exige.

La misma situación se presenta respecto de los literales g) y m) del artículo 631 del estatuto tributario, pues el primero de ellos también supone el que haya existido movimientos, al obligar a informar “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos para terceros y de los terceros a cuyo nombre se recibieron los ingresos, con indicación de la cuantía de los mismos”.

Y el segundo, esto es, el literal m) obliga a informar cuando el valor de la factura de venta de cada uno de los beneficiarios de los pagos o abonos en cuenta, que constituyan costo o deducción o generen impuesto descontable, superen determinado monto, de suerte que también implica la realización de una transacción con efectos fiscales.

Además, estos literales reprodujeron en contravía de lo dispuesto en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, violatorio del artículo 631 del estatuto tributario.

Caso distinto es el consagrado en el literal a) del artículo 631 del estatuto tributario, que obliga a informar “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades que sean socias, accionistas, cooperadas, comuneras o asociadas de la respectiva entidad, con indicación del valor de las acciones, aportes y demás derechos sociales, así como de las participaciones o dividendos pagados o abonados en cuenta en calidad de exigibles”.

En este evento nuevamente la diferencia radica, en que la composición social de las personas jurídicas o entidades obligadas a informar, no está sujeta a que existan movimientos durante el año gravable, de tal forma que si los sujetos a quienes va dirigida la resolución están obligados a informar de acuerdo con los parámetros de ingresos o de patrimonio, a pesar que no realicen transacciones durante el año en cuestión, deben informar sobre la identificación de sus socios, accionistas, cooperados o comuneros, indicando el valor de las acciones, aportes o participaciones, tal como lo establece el artículo 631 del estatuto tributario, sin que sea legal variar la anterior obligación, al establecer que lo que deben informar es que no han realizado movimientos durante el período gravable.

Por lo expuesto, en relación con el artículo 19 de la Resolución 1975 de 1999, también se declarará la nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. En relación con el artículo 14 de la Resolución 1766 de 1997, estése a lo dispuesto en el fallo 12517 de 11 de septiembre de 2002 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, magistrado ponente doctor Juan Ángel Palacio Hincapié.

2. DECLÁRASE la nulidad del artículo 17 de la Resolución 8750 de 2000 del artículo 19 de la Resolución 1975 de 1999, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Cópiese, notifíquese y envíese copia al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha».