Sentencia 169 de octubre 1º de 2002 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Ref.: Exp.: 1100103270002001016902

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapie

Interno 27

Actor: XXX.

Bogotá D.C, octubre primero de dos mil dos.

Nulidad Resolución 2896 de 1999, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Valor diario UVR período 1993-1999. Importancia jurídica.

FALLO

Por importancia jurídica y trascendencia social decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la acción pública de nulidad instaurada en su propio nombre por el ciudadano XXX, con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución 2896 del 29 de diciembre de 1999, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual “se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999”.

El acto acusado

Como se dijo, se trata de la Resolución 2896 del 29 de diciembre de 1999, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y publicada en el Diario Oficial 43.849, cuyo texto completo es el siguiente:

Resolución Número 2896 de 1999

(Diciembre 29)

“Por la cual se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999”.

El Viceministro Técnico, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,

en ejercicio de sus atribuciones legales y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999,

RESUELVE:

ART. 1º—El valor en pesos de la unidad de valor real para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999, es el siguiente:

1993

Día/MesEneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubreNoviembreDiciembre
131.377431.642632.287233.388434.213834.878035.483036.051236.546736.995337.442137.8468
231.384831.652132.324033.422934.235034.899735.501836.069136.561137.010737.455737.8602
331.392131.661732.360933.457534.256334.921335.520836.087036.575537.026237.469237.8736
431.399531.671232.397733.492234.277634.943035.539736.104936.590037.041637.482837.8871
531.406931.680832.434633.526934.298834.964635.558636.122836.604437.057137.496437.9005
631.414231.690432.471633.561634.320134.986335.577536.140836.618837.072637.510037.9140
731.421631.699932.508633.596334.341435.008035.596536.158736.633337.088037.523637.9274
831.429031.709532.545733.631134.362835.029735.615436.176636.647737.103537.537237.9409
931.436431.719132.582733.665934.384135.051435.634436.194636.662237.119037.550837.9544
1031.443731.728732.619933.700834.405535.073135.653436.212636.676637.134537.564437.9678
1131.451131.738232.657033.735734.426935.094935.672436.230536.691137.150037.578137.9813
1231.458531.747832.694233.770634.448235.116635.691436.248536.705637.165537.591737.9948
1331.465931.757432.731533.805634.469635.138435.710436.266536.720037.181037.605338.0082
1431.473331.767032.768833.840634.491035.160235.729436.284536.734537.196537.618938.0217
1531.480631.776632.806133.875634.512535.182035.748436.302536.749037.212137.632638.0352
1631.490231.812832.840133.896634.533935.200735.766136.316836.764437.225637.645938.0509
1731.499731.849032.874133.917734.555335.219535.783936.331236.779737.239137.659338.0667
1831.509231.885332.908133.938834.576735.238235.801736.345536.795137.252537.672638.0825
1931.518731.921732.942233.959834.598135.257035.819436.359836.810437.266137.686038.0982
2031.528231.958032.976333.980934.619635.275835.837236.374236.825837.279637.699438.1140
2131.537731.994433.010434.002034.641035.294535.855036.388536.841237.293137.712838.1297
2231.547232.030933.044634.023134.662535.313335.872836.402836.856637.306637.726138.1455
2331.556732.067433.078934.044334.684035.332235.890636.417236.871937.320137.739538.1612
2431.566332.103933.113134.065434.705535.351035.908436.431636.887337.333737.752938.1770
2531.575832.140533.147434.086634.727035.369835.926236.446036.902737.347237.766338.1928
2631.585332.177133.181734.107734.748635.388635.944036.460336.918137.360737.779738.2086
2731.594932.213833.216034.128934.770135.407535.961936.474736.933637.374337.793138.2244
2831.604432.250533.250434.150134.791735.426335.979736.489136.949037.387837.806538.2402
2931.6139 33.284934.171334.813235.445235.997636.503536.964437.401437.819938.2560
3031.6235 33.319334.192534.834835.464136.015536.517936.979837.415037.833338.2718
3131.6330 33.3538 34.8564 36.033336.5323 37.4285 38.2877
1994

Día/MesEneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubreNoviembreDiciembre
138.303538.766139.574040.999142.166543.151543.969644.506944.911945.331245.809546.3086
238.319438.780339.617941.047142.197343.184143.992244.519944.925045.345945.825546.3258
338.335238.794539.661841.095142.228343.216844.014744.532944.938245.360745.841646.3430
438.351138.808639.705741.143142.259243.249444.037344.545944.951345.375445.857646.3602
538.366938.822939.749741.191342.290143.282144.059944.559044.964545.390245.873746.3774
638.382838.837039.793841.239442.321143.314944.082544.572044.977645.405045.889746.3947
738.398738.851339.837941.287742.352143.347644.105144.585044.990845.419745.905746.4119
838.414538.865539.882041.335942.383143.380344.127744.598045.003945.434545.921846.4291
938.430438.879739.926341.384342.414143.413144.150344.611145.017045.449345.937946.4464
1038.446338.893939.970541.432742.445243.445944.173044.624145.030245.464045.953946.4636
1138.462238.908140.014841.481242.476243.478844.195644.637245.043445.478845.970046.4809
1238.478138.922440.059141.529742.507343.511744.218344.650245.056545.493645.986146.4981
1338.494038.936640.103541.578242.538543.544544.241044.663345.069745.508446.002246.5154
1438.510038.950840.148041.626942.569643.577544.263644.676345.082945.523246.018346.5327
1538.525938.965140.192541.675642.600843.610444.286444.689445.096145.538046.034446.5500
1638.540039.008240.239541.706142.633043.632844.299344.702445.110745.553946.051546.5665
1738.554139.051540.286541.736642.665243.655144.312244.715545.125445.569946.068646.5831
1838.568239.094740.333741.767242.697443.677544.325244.728645.140045.585846.085746.5997
1938.582339.138140.380841.797842.729743.699944.338244.741645.154745.601846.102846.6163
2038.596439.181540.428041.828442.762043.722444.351144.754745.169445.617746.119946.6329
2138.610539.224940.475341.859042.794343.744844.364144.767845.184145.633646.137046.6495
2238.624639.268440.522741.889642.826743.767244.377044.780945.198845.649646.154246.6661
2338.638739.311940.570141.920342.859143.789644.390044.794045.213545.665646.171346.6827
2438.652939.355440.617541.951042.891443.812144.403044.807145.228245.681646.188446.6994
2538.667039.399040.665041.981742.923943.834644.416044.820245.242945.697546.205646.7160
2638.681239.442740.712642.012442.956343.857144.428944.833345.257645.713546.222846.7326
2738.695339.486440.760242.043242.988843.879544.441944.846445.272345.729546.239946.7493
2838.709439.530240.807942.074043.021343.902144.454944.859545.287045.745546.257146.7660
2938.7236 40.855642.104843.053843.924544.467944.872645.301845.761546.274246.7826
3038.7378 40.903442.135643.086443.947144.480944.885745.316545.777546.291446.7993
3138.7520 40.9512 43.1189 44.493944.8988 45.7935 46.8159
1995

Día/MesEneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubreNoviembreDiciembre
146.832647.450048.207849.586151.068752.317753.307454.074054.600754.979355.396855.8699
246.849347.472648.239449.641651.112752.354953.336754.095054.614454.991055.411855.8864
346.866047.495248.270949.697251.156852.392253.365954.116054.628055.002755.426755.9029
446.882747.517948.302549.752851.200952.429553.395354.137054.641855.014455.441755.9194
546.899347.540648.334249.808551.245152.466853.424654.158054.655455.026155.456655.9359
646.916147.563348.365849.864351.289252.504153.453954.179054.669155.037855.471655.9524
746.932847.586048.397549.920151.333552.541553.483254.200154.682855.049555.486655.9690
846.949547.608748.429249.976051.377852.578953.512654.221154.696555.061255.501555.9855
946.966247.631448.460950.032051.422152.616353.541954.242154.710355.072955.516556.0020
1046.982947.654148.492750.088051.466452.653753.571354.263254.724055.084655.531556.0186
1146.999747.676948.524450.144151.510852.691253.600754.284254.737755.096455.546556.0351
1247.016447.699648.556250.200351.555252.728753.630254.305354.751455.108155.561556.0517
1347.033147.722448.588050.256451.599752.766353.659654.326354.765155.119855.576556.0682
1447.049947.745248.619850.312751.644252.803853.689154.347454.778955.131555.591556.0848
1547.066747.767948.651650.369151.688752.841453.718554.368554.792655.143355.606556.1013
1647.089147.799248.706150.412551.725552.870453.739454.382154.804255.158155.622956.1156
1747.111647.830548.760750.456051.762352.899453.760254.395854.815955.173055.639356.1298
1847.134147.861848.815350.499551.799252.928553.781154.409454.827555.187955.655756.1441
1947.156547.893248.869950.543051.836052.957553.802054.423154.839255.202855.672256.1583
2047.179147.924548.924650.586651.872952.986653.822854.436754.850955.217755.688656.1726
2147.201647.955948.979450.630351.909853.015753.843754.450454.862555.232655.705156.1868
2247.224147.987449.034350.673951.946853.044853.864654.464054.874255.247555.721556.2011
2347.246648.018849.089250.717651.983853.073953.885554.477754.885955.262455.738056.2154
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1996

Día/MesEneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubreNoviembreDiciembre
156.343956.829257.804159.777861.530262.804363.884864.749765.622166.454367.229268.0027
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3156.8124 59.7021 62.7646 64.725865.5903 67.2035 68.6483
1997

Día/MesEneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubreNoviembreDiciembre
168.666069.185269.983471.760873.362874.545375.734776.805577.575478.345479.307380.1687
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1998

Día/MesEneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubreNoviembreDiciembre
180.887781.454182.405984.624887.050889.491891.406292.683193.437193.654493.816494.1193
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1981.246781.885483.487186.161688.425390.841992.213093.249793.643293.702593.984294.2992
2081.262681.937383.574186.235388.506990.888892.249193.264193.644193.711393.995494.3047
2181.278581.989383.661286.309288.588590.935792.285293.278593.645093.720094.006794.3101
2281.294582.041283.748386.383088.670390.982792.321393.292993.646093.728894.017994.3156
2381.310582.093383.835586.456988.752191.029692.357493.307393.646993.737594.029294.3211
2481.326482.145383.922986.531088.834091.076692.393693.321893.647993.746394.040594.3266
2581.342482.197384.010386.605088.915991.123692.429793.336293.648893.755094.051794.3320
2681.358382.249584.097886.679288.998091.170692.465993.350693.649793.763894.063094.3375
2781.374382.301684.185486.753489.080191.217792.502193.365093.650793.772694.074394.3430
2881.390282.353884.273186.827689.162391.264892.538293.379493.651693.781394.085594.3485
2981.4062 84.360886.901989.244591.311992.574493.393993.652593.790194.096894.3539
3081.4222 84.448786.976389.326891.359092.610793.408393.653593.798994.108194.3594
3181.4382 84.5367 89.4093 92.646993.4227 93.8076 94.3649
1999

Día/MesEneroFebreroMarzoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubreNoviembreDiciembre
194.370494.917496.353998.317499.5643100.4270101.0377101.4191101.7197102.1333102.5564102.9007
294.375894.945196.429198.370999.5954100.4522101 0538101 4282101.7299102.1503102.5673102.9127
394.381394.972996.504498.424499.6265100.4773101.0700101.4374101.7400102.1673102.5782102.9246
494.386895.000696.579898.477999.6575100.5025101.0861101.4465101.7502102.1843102.5891102.9366
594.392395.028496.655298.531599.6886100.5277101.1022101.4557101.7603102.2013102.6000102.9486
694.397795.056196.730798.585199.7197100.5529101.1184101.4648101.7705102.2183102.6109102.9606
794.403295.083996.806398.638799.7508100.5781101.1345101.4740101.7807102.2352102.6218102.9726
894.408795.111796.881898.692499.7819100.6033101.1507101.4831101.7908102.2522102.6327102.9846
994.414295.139596.957598.746199.8131100.6286101.1668101.4923101.8010102.2692102.6437102.9966
1094.419695.167397.033298.799899.8442100.6538101.1830101.5015101.8112102.2862102.6546103.0086
1194.425195.195197.109098.853599.8753100.6790101.1991101.5106101.8213102.3033102.6655103.0206
1294.430695.223097.184898.907399.9065100.7043101.2153101.5198101.8315102.3203102.6764103.0326
1394.436195.250897.260898.961199.9377100.7295101.2314101.5289101.8417102.3373102.6873103.0446
1494.441695.278697.336799.014999.9688100.7547101.2476101.5381101.8518102.3543102.6982103.0566
1594.447095.306597.412799.0687100.0000100.7800101.2637101.5472101.8620102.3713102.7091103.0686
1694.474695.380997.465799.0997100.0251100.7961101.2728101.5573101.8789102.3822102.7211103.0845
1794.502295.455497.518799.1306100.0501100.8122101.2820101.5675101.8959102 3931102.7330103.1004
1894.529995.529997.571899.1615100.0752100.8283101.2911101.5776101.9128102.4039102.7450103.1164
1994.557595.604697.624999.1924100.1003100.8444101.3002101.5878101.9298102.4148102.7570103.1323
2094.585195.679297.677999.2233100.1254100.8605101.3094101.5979101.9467102.4257102.7689103.1482
2194.612795.753997.731199.2543100.1505100.8766101.3185101.6081101.9637102.4366102.7809103.1642
2294.640495.828797.784399.2853100.1756100.8927101.3277101.6182101.9806102.4475102.7929103.1801
2394.668195.903697.837499.3162100.2007100.9088101.3368101.6283101.9976102.4584102.8048103.1960
2494.695795.978597.890799.3472100.2258100.9249101.3459101.6385102.0145102.4693102.8168103.2120
2594.723496.053497.943999.3782100.2510100.9410101.3551101.6486102.0315102.4802102.8288103.2279
2694.751196.128497.997299.4092100.2761100.9571101.3642101.6588102.0485102.4910102.8408103.2439
2794 778896.203598.050599.4402100.3012100.9732101.3734101.6689102.0654102.5019102.8527103.2598
2894.806596.278798.103899.4712100.3264100.9893101.3825101.6791102.0824102.5128102.8647103.2758
2994.8342 98.157299.5023100.3515101.0055101.3917101.6892102.0994102.5237102.8767103.2917
3094.8619 98.210599.5333100.3767101.0216101.4008101.6994102.1163102.5346102.8887103.3077
3194.8896 98.2640 100.4018 101.4099101.7096 102.5455 103.3236

ART. 2º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

Comuníquese y cúmplase.

Dada en Santafé de Bogotá, D.C., a 29 de diciembre de 1999.

Demanda

Como fundamentos de la pretensión de que el Consejo de Estado declare la nulidad de la Resolución 2896 de 29 de diciembre de 1999, expresa el actor:

1. El Congreso de la República en cumplimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C-700 y C-747 de 1999, expidió la Ley 546 de 23 de diciembre de 1999, con la cual introdujo al ordenamiento jurídico el nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo.

2. Indica que en el artículo 3º de la Ley 546 de 1999, se estableció una nueva unidad de liquidación y actualización de las deudas para los créditos de vivienda, denominada unidad de valor real, UVR.

3. Que los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999 establecieron la reliquidación de los saldos de los créditos y los abonos a realizar a 31 de diciembre de 1999.

Agrega, que los citados artículos 41 y 42 fijaron el procedimiento para la reliquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo otorgados por los establecimientos de crédito y los abonos a realizar sobre dichos saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999.

4. En desarrollo de lo previsto en el numeral 2º del artículo 41 de la ley, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Resolución 2896 del 29 de diciembre de 1999 por la cual “se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999”.

5. Indica que la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-955 de 26 de julio de 2000, en el numeral 6º declaró exequible el artículo 3º de la Ley 546 de 1999, que estableció la UVR, salvo las siguientes expresiones, las cuales se declaran inexequibles:

“... cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.

El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR”.

Destaca que allí se precisó que: “La exequibilidad de este precepto se declara en el entendido de que la Junta Directiva del Banco de la República deberá proceder, una vez comunicada esta sentencia, a establecer el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC. Bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la norma se declara inexequible”.

Acusa que revisados los valores de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999 establecidos en la Resolución 2896, y comparados con las variaciones del IPC, registradas por el DANE se encuentra que en los siguientes meses de cada uno de los respectivos años, la UVR incluye valores que la colocan por encima de la inflación y por consiguiente superan la inflación que de acuerdo con la Sentencia C-955 de 2000, debería ser su “tope máximo”:

— Marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre y diciembre de 1993.

— Marzo, abril, mayo, junio y julio de 1994.

— Marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto y noviembre de 1995.

— Enero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1996.

— Marzo, abril, junio, julio, octubre, noviembre y diciembre de 1997.

— Mayo, junio, julio, agosto, y diciembre de 1998.

— Marzo, abril, mayo, junio, julio, septiembre y noviembre de 1999.

Reitera los términos de la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 3º de la Ley 546 de 1999, conforme lo dispuesto el numeral 6º de la Sentencia C-955 de 2000.

Acompaña documentos contentivos de las variaciones del IPC para los meses de enero a diciembre de 1993 a 1999, del Departamento Administrativo de Estadística, DANE (fls. 27 a 33) y sendos cuadros por año, en los que a partir de los valores de la UVR fijados en el acto acusado para el primero y el último día de cada mes efectúa la comparación de la “variación de la UVR” y la “variación del IPC” en los mismos períodos, para observar y mostrar los meses de cada año, que a su juicio contemplan una liquidación dentro de los parámetros constitucionales y cuales por el contrario, reflejan una “UVR inconstitucional” (fls. 34 a 40).

Trámite procesal

Mediante auto del 6 de abril de 2001, la Sección Cuarta admitió la demanda como acción pública de nulidad conforme al artículo 84 Código Contencioso Administrativo, contra la Resolución 2896 de 1999 y la rechazó en cuanto a las demás pretensiones cuyo conocimiento correspondía a otra jurisdicción. Se dispuso allegar al expediente los antecedentes administrativos del acto acusado.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el oficio 014349 de 22 de mayo de 2001, remitió como antecedentes de la Resolución 2896 de 1999, copias del documento Conpes 3066 “Metodología para el cálculo de la UVR” y de los decretos 856 de 19 de mayo de 1999 y 2703 del 30 de diciembre de 1999.

Contestación

La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su escrito de oposición a la demanda, se refiere a la fundamentación y justificación jurídica de la resolución acusada e indica como antecedentes legales:

1. Los artículos 3º y 41 de la Ley 546 de 1999, que transcribe.

2. El documento Conpes 3066 del 23 de diciembre de 1999, que define la UVR y establece que el valor en moneda legal colombiana de la UVR cambiará diariamente durante el período de cálculo de acuerdo con la siguiente fórmula:

 

Donde:

Período de cálculo: Período comprendido entre el día 16 inclusive, de un mes hasta el día 15, inclusive, del mes siguiente.

Valor en moneda legal colombiana de la UVR el día t del período de cálculo.

Valor en moneda legal colombiana de la UVR el último día del período de cálculo anterior.

i: Variación mensual del índice de precios al consumidor durante el mes calendario inmediatamente anterior al mes del inicio de período de cálculo.

t: Número de días calendario transcurridos desde el inicio de un período de cálculo hasta el día del cálculo de la UVR. Por tanto, t tendrá valores entre 1 y 31, de acuerdo con el número de días calendario del respectivo período de cálculo.

d: Número de días calendario del respectivo período de cálculo.

3. El Decreto 2703 del 30 de diciembre de 1999, “por el cual se determina la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, y se adopta la metodología para calcular el valor en pesos de la UVR”, particularmente el artículo 2º que adopta como metodología la recomendada por el Consejo de Política Económica y Social, Conpes en sesión del 23 de diciembre de 1999.

4. Sentencia C-955 de 2000, cuyo numeral 6º transcribe.

5. Resolución Externa 13 del 11 de agosto de 2000, de la Junta Directiva del Banco de la República, que en su artículo 1º, establece la “metodología para el cálculo del valor en pesos de la unidad de valor real, UVR”, conforme al artículo 3º de la Ley 546 de 1999, de acuerdo a la siguiente fórmula:

 

Donde:

Valor en moneda legal colombiana de la UVR el día t del período de cálculo.

Valor en moneda legal colombiana de la UVR el día 15 de cada mes.

i: Variación mensual del índice de precios al consumidor certificada por el DANE durante el mes calendario inmediatamente anterior al mes del inicio del período de cálculo.

t: Número de días calendario transcurridos desde el inicio de un período de cálculo hasta el día del cálculo de la UVR. Por tanto, t tendrá valores entre 1 y 31, de acuerdo con el número de días calendario del respectivo período de cálculo.

d: Número de días calendario del respectivo período de cálculo.

PAR.—Para efectos de la presente resolución se entiende por período de cálculo el comprendido entre el día 16 inclusive, de un mes hasta el día 15, inclusive, del mes siguiente”.

Igualmente, transcribe los artículos 2º, “cálculo y divulgación del valor en pesos de la UVR” y el 3º, que fija transitoriamente el valor de la UVR para los días comprendidos entre el 10 y el 15 de agosto de 2000.

6. Decreto 856 de 19 de mayo de 1999, del que transcribe su artículo 3º, contentivo de la siguiente fórmula:

 

Valor en moneda legal colombiana de la UVR transcurridos t días calendario, contados desde el día 16 del mes m.

Valor en moneda legal colombiana de la UVR el día 15 del mes m.

m = Mes calendario del inicio de la aplicación de la variación mensual del índice de precios al consumidor certificada por el DANE para el mes anterior.

Variación mensual del índice de precios al consumidor durante el mes calendario anterior al mes m, expresado como porcentaje.

t: Días calendario contados desde el día 16 del mes m y hasta el día de cálculo de la UVR, inclusive. Por tanto, la variable t tomará valores de 1 a 31 de acuerdo con el número de días calendario del mes m.

Dm: Número de días calendario del mes m.

PAR.—Fíjese en cien pesos ($ 100) moneda legal colombiana, el valor de la UVR el día 15 de mayo de 1999. A partir de este día, el valor en moneda legal colombiana de la UVR se modificará diariamente de acuerdo con el procedimiento previsto en el presente artículo.

7. Circular Reglamentaria Externa SGMR-19 de mayo de 1999, del Banco de la República, que en su artículo 2º establece la metodología de cálculo del valor de la unidad de valor real constante para los TES.

De los antecedentes anteriores concluye la opositora, que la Resolución 2896 de 1999, acusada, fue expedida con base en las facultades constitucionales y legales que se desprenden de la normatividad anterior y que el acto no viola ninguna disposición legal o jurisprudencial.

Indica que antes de la expedición de la Sentencia C-955 de 2000 el cálculo de la UVR para efectos de la Ley 546 de 1999, se hacía con base en el documento Conpes 3066 del 23 de diciembre de 1999, el Decreto 856 de 1999 y la Circular Reglamentaria Externa SGMR-19 de mayo de 1999, del Banco de la República.

Explica que en ese entonces el órgano competente para el cálculo de la UVR era el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 546 de 1999.

Precisa que en razón de la citada Sentencia C-955 de 2000, ahora la autoridad competente para el cálculo de la UVR es la Junta Directiva del Banco de la República.

Dice resaltar que cuando se hace alusión a la metodología recomendada por el Conpes y adoptada por el Decreto 2703 de 1999 para el cálculo de la UVR se está haciendo alusión a la misma metodología consagrada en el Decreto 856 de 1999.

Asevera que la metodología de cálculo de la UVR del Conpes, incluye exclusiva y verdaderamente la inflación como tope máximo “tal y como posteriormente lo ordenó la sentencia de la Corte Constitucional”, y que el efecto real de la sentencia fue el de cambiar el órgano competente para determinar la metodología de cálculo de la UVR al pasar del Conpes a la mencionada Junta Directiva del Banco de la República. Agrega que es tan consistente el método que la junta por medio de la Resolución Externa 13 del 11 de agosto de 2000 “adopta en su integridad la metodología” antes establecida por el Conpes en su documento 3066 de 1999.

Indica que la metodología utilizada por el demandante para establecer la alegada nulidad de la Resolución 2896 de 1999, no se ajusta a la metodología de cálculo de la UVR utilizada tanto por el Conpes como por el Banco de la República. Explica que el actor compara la variación del IPC publicada por el DANE para un determinado mes, frente a la variación de la UVR para ese mismo mes, lo cual es incorrecto, dado que la variación del IPC se refleja y aplica en el cálculo de la UVR solo a partir del día 16 del mes siguiente y que por tanto solo hasta el día 15 del mes siguiente a aquél en el cual se inició el período de cálculo de la UVR se obtiene la variación mensual del IPC, tal y como se establece en el documento Conpes 3066 y en la Resolución Externa 13.

Prosigue que según la metodología antes indicada, el valor en pesos de la UVR se calculará con base en la variación mensual del IPC publicada por el DANE correspondiente al mes calendario anterior al del período de cálculo. Formulación que no atiende el actor y aplica la variación mensual publicada por el DANE correspondiente al mismo mes en que se calcula la variación, proceder con el cual está eliminando el rezago normal de la obtención de un cálculo mensual.

Sugiere la remisión al anexo 2 “explicativo del procedimiento de determinación de la evolución de la UVR” de la Circular Reglamentaria Externa SGMR-19 de mayo de 1999, del Banco de la República.

Concluye que los valores en pesos de la UVR establecidos en la resolución acusada, se ajustan al fallo de la Corte Constitucional, dado que incluyen exclusiva y verdaderamente la inflación como tope máximo, correspondiendo al IPC para el mes anterior al de inicio del período de cálculo la UVR.

Alegatos de conclusión

En esta oportunidad procesal interviene la apoderada de la Nación, para reiterar lo dicho en la contestación de la demanda y transcribir los ejercicios contenidos en el anexo 2 “explicativo del procedimiento de determinación de la evolución de la UVR” para los títulos de tesorería TES clase B, de la Circular Reglamentaria Externa SGMR-19 de mayo de 1999, del Banco de la República.

Presenta un cuadro en el que ejemplifica la aplicación de la metodología de cálculo y explica que la aplicación de la variación del IPC se distribuye en el cálculo de la UVR a partir del día 16 del mes siguiente, con lo cual la variación de la inflación de un mes se reflejará en la UVR solo hasta el día 15 del mes subsiguiente para el que se calculó la variación de la inflación mensual. Indica que el rezago de cálculo no implica distorsión de la variación matemática de la inflación publicada por el DANE, la que está plenamente reflejada en el cálculo y distribuida para cada uno de los días que corresponden a su período de cálculo, el que no corresponde con un mes calendario común, sino que aparece concebido como aquél comprendido entre el día 16 inclusive de un mes y el 15 inclusive del mes subsiguiente.

Sostiene que la construcción del índice de UVR a partir del 1º de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 1999, supone una consistencia metodológica con el cálculo actual de la UVR, a pesar de que para el mencionado período se tenga disponible con anterioridad la variación mensual de la inflación.

Reitera que el cálculo de la UVR así efectuado, se ajusta en su integridad a lo dicho en la Sentencia C-955 de 2000 en relación con el artículo 3º de la Ley 546 de 2000.

El actor no intervino en esta oportunidad.

Ministerio Público

La señora procuradora sexta delegada, advierte que la demanda no cumple con lo dispuesto en el artículo 137-4 del Código Contencioso Administrativo al indicar como norma violada una sentencia judicial, lo que no encuadra en las causales de nulidad de los actos administrativos, por lo que procedería dictar fallo inhibitorio, o subsidiariamente, declarar la nulidad de lo actuado y disponer la corrección de la demanda, conforme al procedimiento previsto en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo.

No obstante y de no ser acogido lo anterior, considera que se deben negar las pretensiones de la demanda, por cuanto la Sentencia C-955 de 2000 le impone a la Junta Directiva del Banco de la República la obligación de “establecer el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo” y el acto acusado fue expedido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, atendiendo a lo previsto en el artículo 41, numeral 2º de la Ley 546 de 1999.

Consideraciones de la Sala

Previo a resolver lo que corresponda, se pronunciará la Sala en relación con la solicitud de fallo inhibitorio que antecede, formulada por la señora procuradora.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se observa que aun cuando la demanda presentada es elemental y falta de técnica, no por ello, de entrada, puede considerarse inepta; puesto que como reiteradamente lo ha precisado la corporación, en estos casos es deber del juez proceder a su interpretación, “con base en su contexto, teniendo en cuenta más que sus términos literales su significación intrínseca“ (1) , máxime si se tiene en cuenta que se trata de una acción pública que puede ser instaurada por cualquier persona, directamente y sin la intervención de un profesional en derecho.

(1) Sala Plena. Radicación 11074. Sentencias del 30 de abril de 1985, y S-664 del 19 de octubre de 1998.

Situación distinta es que una vez realizada dicha labor, se llegue a la conclusión de que definitivamente el libelo carece de aptitud sustancial para obtener un pronunciamiento de fondo, caso en el cual si procedería un fallo inhibitorio.

Observa la Sala que la impropiedad en que incurrió el actor en su libelo consistente en citar en el acápite de “normas violadas”, el numeral 6º de la parte resolutiva de la sentencia de la Corte Constitucional C-955 de 2000, fue subsanada con su transcripción, referida concretamente a la declaratoria de exequibilidad del artículo 3º de la Ley 546 de 1999, tal y como se indicó en los antecedentes de este fallo.

Además, de la contextualización de los hechos de la demanda con el concepto de la violación y los cuadros anexos, surge con toda claridad, sin necesidad de mayores esfuerzos interpretativos, que la violación endilgada por el actor a la resolución acusada, se contrae esencialmente a que ésta incluye valores que colocan a la UVR por encima del IPC, que es el “tope máximo” establecido en el artículo 3º de la Ley 546 de 1999, siendo justamente a tal precepto al que se refiere la infracción acusada a lo largo del libelo.

Así las cosas, la Sala se aparta del planteamiento de la procuraduría, puesto que atendiendo a las facultades de interpretación judicial de la demanda, en aras a la garantía de la prevalencia del derecho sustancial (2) , de la lectura en conjunto de la demanda y no exclusivamente del acápite de “normas violadas”, surge que lo acusado es la violación al artículo 3º de la Ley 546 de 1999, tal y como fue interpretado por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, en cuyo numeral 6º condicionó su declaratoria de exequible. Así también lo entendió la parte demandada al defender la legalidad del acto acusado.

(2) Cfr. S-229 de 22 de abril de 1976, S-256 de 30 de marzo de 1995 y S-467 del 5 de diciembre de 1995. ”... la sentencia suplicada, en un exceso de literalismo, que no se compadece con el principio de la prevalencia del derecho sustancial contemplado en el derecho colombiano desde hace muchos lustros (L. 105/31, arts. 472 y CPC, 4º y hoy con consagración expresa en la Carta Const., art. 228) desconoce jurisprudencia de la Sala elaborada en torno a los poderes de interpretación del juzgador. Desconoció la Sección Cuarta el poder interpretativo del juez y se atuvo al texto de la demanda sin hacer ningún esfuerzo, con lo que de paso desconoció no sólo los mandatos de la ley, sino los de la Carta orientados a la prevalencia de lo sustancial sobre lo meramente adjetivo. La omisión endilgada a los juzgadores de primera y segunda instancia les sirvió de apoyo para una decisión inhibitoria; solución que ha venido afectando el prestigio de la administración de justicia”...

Hechas las precisiones anteriores, la Sala resolverá de fondo acerca de la legalidad de la Resolución 2896 del 29 de diciembre de 1999 por la cual “se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999”, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El acto es acusado de ilegalidad por el demandante, al estimar que incluye valores que colocan a la unidad de valor real, UVR, a que se refiere el artículo 3º de la Ley 546 de 1999, por encima de la inflación y por consiguiente superando el índice de precios al consumidor publicado por el DANE, que es “su tope máximo”. En respaldo de su censura se refiere a la interpretación constitucional contenida en la antes mencionada Sentencia C-955 y para demostrar su afirmación trae sendos cuadros comparativos.

Por su parte la defensora de la resolución demandada explica que el cálculo de la UVR a que se refiere la Ley 546 de 1999, tuvo como base el Decreto 856 de 1999, el documento Conpes 3066 del 23 de diciembre de 1999 y la Circular Reglamentaria Externa SGMR-19 de mayo de 1999, del Banco de la República relacionada con los TES clase B del Decreto 856. Asevera que la metodología de cálculo de la UVR del Conpes, incluye exclusiva y verdaderamente la inflación como tope máximo “tal y como posteriormente lo ordenó la sentencia de la Corte Constitucional”.

Sostiene también que el “efecto real” de la Sentencia C-955 de 2000, fue el de cambiar el órgano competente para fijar la metodología de cálculo de la UVR, puesto que antes lo era el Conpes y ahora lo es la Junta Directiva del Banco de la República, quien dada la consistencia del método, por medio de la Resolución Externa 13 del 11 de agosto de 2000 “adopta en su integridad la metodología” antes establecida por el Conpes en su documento 3066 de 1999.

En orden a dar contexto al acto acusado, la Sala se referirá brevemente a la expedición de la Ley 546 de 1999, y a los antecedentes que dieron origen a las reliquidaciones allí dispuestas.

El Congreso de la República expidió la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999 “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”.

Como se recuerda, la expedición de la ley estuvo precedida de diversas situaciones de perturbación económica y social ligadas a la forma como venía operando y estaba estructurada la unidad poder adquisitivo constante, UPAC, que contemplaba dentro del cálculo de la corrección monetaria la variación de las tasas de interés en la economía, DTF, así como la capitalización de intereses en las obligaciones hipotecarias, a todo lo cual se adicionaron las decisiones judiciales que dejaron sin vida jurídica el sistema, factor este último que constituyó antecedente definitivo.

El legislador adoptó medidas transitorias para cumplir los efectos de las decisiones judiciales, y concretar los resarcimientos a los deudores por los pagos excesivos directamente derivados de los factores inconstitucionales en la estructura de la UPAC, mediante abonos, previa reliquidación de los créditos de financiación de vivienda del período comprendido entre 1993 y 1999.

De tal suerte que se hace necesario hacer un breve recuento de los antecedentes judiciales que rodearon la expedición de la ley y que también fueron expresamente considerados y valorados por el Congreso dentro de su trámite y aprobación, concretamente en torno a aspectos que tienen relevancia para la definición del asunto en litis y que permiten dar un mejor contexto jurídico a la decisión que corresponda adoptarse.

1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo de mayo 21 de 1999, consejero ponente doctor Daniel Manrique Guzmán, declaró la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución Externa 18 de junio 30 de 1995, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República al advertir que las UPAC, como fórmula indexada (IPC + DTF) se hallaban naturalmente ligadas al IPC y sólo en mínima proporción a otros indicadores económicos, por lo cual si se toman casi exclusivamente las DTF como factor de cálculo, (74% del promedio móvil de la tasa DTF efectiva) en la forma como lo dispuso la junta, necesariamente se desvirtúan la índole y objetivos económicos de las UPAC.

Se subrayó, que “las tasas de interés constituyen un factor, sin carácter obligatorio, dentro del cálculo de las UPAC” y en consecuencia la resolución al tomar únicamente dicho factor para el cálculo en cuestión, vulneró en forma directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993.

2. Por su parte, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-383 de 27 de mayo de 1999, magistrado ponente doctor Alfredo Beltrán Sierra, encontró inconstitucional que en la metodología de cálculo para la determinación del valor en pesos de la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, se reflejaran “los movimientos de la tasa de interés en la economía” como lo disponía el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992.

Recordó que la Constitución establece el derecho a una vivienda digna (art. 51) y que corresponde al Estado la fijación “de las condiciones necesarias para hacer efectivo ese derecho”, así como “promover sistemas adecuados de financiación a largo plazo” y advirtió que: “para la Corte es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder adquisitivo de la moneda, razón esta por la cual pueden ser objeto de actualización en su valor real las obligaciones dinerarias, para que el pago de las mismas se realice conforme a la corrección monetaria”.

Consideró que la corrección monetaria no podía calcularse con el elemento DTF, puesto que la inclusión que la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, conduce a que se introduzcan los réditos que el dinero produce, puesto que una cosa es el dinero y otra el precio que se paga por su utilización, el que se determina conforme a las tasas de interés. De manera que al incluir dicho elemento para la actualización “se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquélla se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del derecho, es decir opuesto a la “vigencia de un orden justo”, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución”.

“Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino bajo otros criterios”.

Explicó que con tal previsión se “rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal manera que ello apareja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en unidades de poder adquisitivo constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida”.

Concluyó la Corte, que el aparte acusado es inexequible por ser contrario materialmente a la Constitución. Al precisar los efectos de la decisión y la unidad con la parte resolutiva, advirtió: “lo que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues esta sentencia es “de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares(resalta el Consejo).

2. Posteriormente, mediante la Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, magistrado ponente José Gregorio Hernández G., fue declarada inexequible la financiación de vivienda estructurada en el sistema UPAC contemplado en el Decreto 663 de 1993, al considerar que se trataba de un cuerpo normativo de aquéllos que “pertenecen al género de la regulación de las actividades financieras, de crédito y de captación, aprovechamiento e inversión de recursos integrantes del ahorro privado, y a la especie de disposiciones que, según los artículos 51 y 150, numeral 19, literal d), deben estar contenidas, en cuanto se refieren al sistema de financiación de vivienda a largo plazo, en norma legal dictada privativa y excluyentemente por el Congreso”.

“Por tanto, el Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19 literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 ibídem y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio medular del artículo 3º de la Constitución”.

Al declarar inexequible, a partir del 20 de junio de 2000 la indicada regulación, advirtió que la inexequibilidad “no revive las normas que antecedieron a las declaradas inexequibles”, “las normas acusadas, integrantes del Decreto 663 de 1993, son retiradas del ordenamiento jurídico, por ser inconstitucionales, desde la fecha de notificación de la presente sentencia”. No obstante, estimó dar oportunidad para que el Congreso estableciera una ley marco de vivienda y dentro de ella el sistema en sustitución al denominado UPAC, y para que no hubiera “un vació inmediato, por falta de normatividad aplicable”, facilitando un adecuado tránsito entre los dos sistemas, sin traumatismos para la economía, estimó que la “ultraactividad de las normas excluidas del orden jurídico se prolongue hasta el fin de la presente legislatura, es decir, hasta el 20 de junio del año 2000”.

También en la fijación de los efectos de su decisión, advirtió la corporación “pero la Corte Constitucional no podría autorizar que ese lapso de vigencia ultraactiva de las normas declaradas inexequibles —en el que debe tener lugar el tránsito institucional hacia el nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, una vez desaparecido el denominado UPAC— transcurra sin que la forma de liquidar cuotas y saldos se ajuste, como ha debido ocurrir desde la fecha de notificación a lo dispuesto en la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999” ... Para la Corte es claro que de lo dicho ha debido resultar una inmediata incidencia de lo resuelto en la liquidación de las cuotas y saldos por deudas en UPAC, pues no es lo mismo multiplicar el número de unidades de poder adquisitivo debidas por una UPAC cuyo valor se ha liquidado con el DTF, que hacerlo —como ha debido hacerse desde la sentencia— a partir de una UPAC cuyo valor no incorpore —y no ha de incorporar nada, ni en mínima parte— los movimientos de la tasa de interés en la economía. Debe, pues, darse una adecuación de todas las obligaciones hipotecarias en UPAC después de la fecha de notificación de la aludida sentencia.

De todo lo anterior se concluye que la postergación de los efectos de esta sentencia queda condicionada al efectivo, real, claro e inmediato cumplimiento de la Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, dictada por la Sala Plena”. Previsión que reiteró y consignó en el numeral 4º de la parte resolutiva de la sentencia.

4. Mediante la Sentencia C-747 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), se declararon inexequibles las normas del Decreto 663 de 1993 que consagraban la “capitalización de intereses” para créditos de vivienda a largo plazo. La Corte retomando su criterio expuesto en la Sentencia C-383 de 1999, consideró que este tipo de cobro de intereses “quebranta, de manera ostensible el artículo 51 de la Constitución, pues, ello desborda la capacidad de pago de los adquirentes de vivienda ...”.

Previno, que a través de la ley marco el Congreso debe regular el sistema adecuado de financiación de vivienda a largo plazo, en desarrollo del artículo 51 de la Constitución y en el que no podía ser incluida la mencionada capitalización de intereses. Como en el caso anterior defirió los efectos de la decisión “hasta el 20 de junio del año 2000, como fecha límite para que el Congreso expida la ley marco correspondiente”.

Sintetizadas las decisiones judiciales precedentes y en cuanto a sus consecuencias cabe precisar:

Respecto a la decisión del 21 de mayo de 1999, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución Externa 18 de junio 30 de 1995, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, en lo atinente a la tasa DTF como factor principal de cálculo de la UPAC, tal declaratoria de nulidad tenía los efectos ex tunc característicos de estas sentencias dictadas por la jurisdicción. Significa, que aquéllos se retrotraen al momento de expedición del acto que se retira del ordenamiento, como si este no hubiera existido y por tanto correspondía a la mencionada autoridad tomar las medidas tendientes a cumplir los efectos ex tunc y erga omnes de la sentencia de nulidad.

En segundo lugar, sobre la Sentencia C-383 de 27 de mayo de 1999, a partir de la fecha del fallo, la determinación del valor de la unidad de poder adquisitivo no podía reflejar “los movimientos de la tasa de interés en la economía”, lo que implicaba que a partir de ese momento se desligaban las tasas de interés del cálculo de las UPAC, quedando el IPC como único factor de ajuste, puesto que el DTF no podía ser tenido en cuenta en las nuevas liquidaciones tanto para los créditos anteriores como para los créditos futuros.

Es así como el 1º de junio de 1999, la Junta Directiva del Banco de la República, expidió la Resolución Externa 10 en la que se estableció el nuevo valor de la UPAC, para cuyo efecto: “la corrección monetaria será equivalente al promedio aritmético de las tasas anuales de inflación, medidas con base en el índice de precios al consumidor, IPC, de los doce (12) meses anteriores a aquél en el cual se hace el cálculo”.

En tercer lugar, en cumplimiento a la sentencia de la Corte C-700 del 16 de septiembre de 1999, el Congreso de la República expidió la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999, conocida como “ley de vivienda”.

Hecho el repaso anterior, procede la Sala a referirse a la normatividad alrededor de la cual se ha planteado la presente controversia, contenida en la mencionada ley, específicamente en dos aspectos: en primer lugar, en lo atinente a la creación de la nueva unidad que reemplazaría a la extinguida UPAC y en segundo lugar, en cuanto a través de ella se produjo directamente una solución legislativa que recoge todos los aspectos relativos a la reliquidación de los créditos, retrotraida incluso desde 1993.

1. Sobre el primer aspecto, en la nueva ley, en reemplazo de la UPAC, se previó la unidad de cuenta denominada unidad de valor real, UVR, alrededor de la cual funcionará el nuevo sistema especializado de financiación de vivienda.

Mediante dichas unidades definidas en su artículo 3º como “una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda con base exclusivamente en la variación de índice de precios al consumidor certificada por el DANE”, se expresan y cuantifican a su valor actualizado, ligado a las fluctuaciones del IPC, las cantidades adecuadas por concepto de las obligaciones a largo plazo para la adquisición de vivienda.

La unidad de valor real no es otra cosa que una unidad de cuenta cuyo valor se reajusta en forma equivalente a la variación del índice de precios al consumidor. La variación del IPC debe interpretarse como el tope máximo de reajuste de la UVR.

La autoridad que ejerce las funciones relacionadas con la determinación y publicación del índice de precios al consumidor, es el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, a cuyas variaciones porcentuales nacionales deben sujetarse las demás autoridades económicas para las materias cuyos reajustes se regulen con base en el IPC.

El índice de precios al consumidor, según el DANE “es una medida de las fluctuaciones que experimentan los precios al por menor de un grupo seleccionado de artículos a través del tiempo”.

La variación porcentual del índice de precios al consumidor es “una medida entre dos fluctuaciones experimentadas en el citado índice en un período determinado”.

Así las cosas, el sentido de la norma legal es que el valor en moneda legal de las obligaciones de crédito de vivienda a largo plazo se reajuste utilizando la UVR en forma equivalente con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, entre dos fechas concretas.

El valor de la unidad de valor real cambia diariamente siguiendo el comportamiento o variación de la inflación, medido con fundamento en el índice de precios al consumidor. El IPC es el referente y componente único establecido por el legislador para ajustar en forma automática el capital prestado, manteniéndolo en su valor real, para preservar el equilibrio entre el deudor y el acreedor. Al saldo así actualizado de las deudas se le aplica la tasa de interés.

Ahora bien, la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999, fue objeto de examen de constitucionalidad mediante la Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000. Particularmente en torno al artículo 3º, que definió la unidad de valor real, determinó la Corte:

ART. 3º—Unidad de valor real, UVR. La unidad de valor real, UVR, es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, (cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, ésta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.

El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR).

En la Sentencia C-955 de 2000, que se comenta, la Corte declaró inexequibles las expresiones finales así destacadas, al advertir inconstitucional la facultad conferida al Conpes (organismo integrante de la rama ejecutiva) para establecer la metodología para el cálculo de la UVR, puesto que ello corresponde “únicamente a la Junta Directiva del Banco de la República, la cual, eso sí, deberá hacerlo dentro de las pautas y reglas señaladas en la ley y en las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido sobre el tema, entre ellas la presente”.

Igualmente y por la misma razón, encontró inconstitucional el inciso segundo del artículo 3º, que radicaba en cabeza del gobierno:

La determinación de

1. “La equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC.

2. El régimen de transición de la UPAC a la UVR”. Observó la Corte que “todo ello corresponde exclusivamente a la Junta Directiva del Banco de la República, que en sus decisiones al respecto deberá consultar las normas de la ley así como los fallos C-383, C-700 y C-747, proferidos por esta Corte, y lo que se define en la presente sentencia”.

Fue así como declaró exequible el artículo 3º de la ley, con la condición de que “la exequibilidad de este precepto se declara en el entendido de que la Junta Directiva del Banco de la República deberá proceder, una vez comunicada esta sentencia, a establecer el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC. Bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la norma se declara inexequible”.

Con la anterior precisión, derivada de la interpretación de la norma por parte del juez constitucional, ratificó que el reajuste de la unidad de cuenta para vivienda, debe corresponder exclusivamente y por tanto ser equivalente a la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, interpretación que vale la pena señalar, corresponde con el contenido exacto del artículo, de tal suerte que lo que resultaría inconstitucional es cualquier aplicación contraria a éste.

De suerte que la técnica financiera que se emplee para su valoración, nunca puede ser aplicada de modo que sobrepase la variación del mencionado IPC, en un período determinado.

Y es que en palabras de la Corte, la UVR “únicamente es aceptable desde el punto de vista constitucional si sirve para introducir con exactitud y como un máximo dentro del cual la Junta Directiva del Banco de la República debe actuar, tal como lo propone en su concepto el procurador, el ajuste encaminado a conservar el poder adquisitivo del dinero que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas cuya comprensión está fuera del acceso común de las personas, y sin base en norma legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el incremento ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los préstamos. De allí que la UVR no pueda contener nada distinto, en su cuantificación, de la variación del índice de precios al consumidor, como tope exclusivo (destaca la Sala).

2. De otra parte, contempló la ley un régimen de adaptación entre el nuevo sistema y el antiguo de financiación de vivienda, capítulo VIII de la ley, artículos 28 a 49, dedicados a establecer previsiones de transición para la reexpresión de las obligaciones contraídas en UPAC a la nueva unidad, como también el mecanismo encaminado a solucionar legislativamente el conflicto suscitado con los deudores, como consecuencia de la crisis del sistema UPAC, —económica y jurídica— a efecto de que se realizara la reliquidación de sus créditos y la devolución o abonos de las cifras cobradas o canceladas en exceso.

En este capítulo, dedicado a establecer el régimen de transición se dispuso un término de tres meses para que “todas las obligaciones expresadas en UPAC se expresaran en UVR, según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional” (art. 38) (3) . La disposición prevé una conversión de las obligaciones al nuevo sistema; reexpresión que en la Sentencia C-955 fue hallada constitucional, “siempre que se entienda —claro está— que las reliquidaciones debían acatar con exactitud lo previsto en las sentencias C-383, C-700 y C-747 de 1999, de manera tal que los pagos efectuados por conceptos inconstitucionales (DTF o capitalización de intereses) debían ser devueltos o abonados a los deudores”.

(3) Esta última frase fue declarada inexequible en la Sentencia C-955, atendiendo a las razones expuestas respecto de la inconstitucionalidad parcial del artículo 3º.

El artículo 39, como consecuencia del cambio de sistema previó la “adecuación”, en cabeza de las entidades financieras, de los documentos contentivos de las condiciones de los créditos.

Así mismo, la ley “con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda”, y solucionar el conflicto de los deudores de UPAC previó que el Estado invertiría unas sumas para “abonar a las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo” y para formar ahorro para la cuota inicial de aquellos deudores que entregaron sus viviendas en dación de pago (art. 40).

En síntesis, dentro del régimen de transición, además de establecerse las fuentes de donde se obtendrían los recursos, se fijaron los criterios y pautas que se tendrían en cuenta para hacer efectiva por vía general la devolución o compensación de lo pagado en exceso por parte de los deudores, contemplándose reglas concretas para la reliquidación y consecuentes abonos a los créditos que estuvieran vigentes a 31 de diciembre de 1999, estipulándose el abono para un sólo crédito por deudor y correlativamente la restitución de las sumas indebidamente canceladas.

En el artículo 41 se señaló el abono a créditos hipotecarios en UPAC al día y en el artículo 42 el abono a los créditos en mora a 31 de diciembre de 1999, normas que resultan pertinente transcribir, así:

ART. 41.—Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:

1. Cada establecimiento de crédito tomará el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1999, de cada uno de los préstamos, que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999.

Para efectos de determinar el saldo total de cada obligación, se adicionará el valor que en la misma fecha tuviere el crédito otorgado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafin, en virtud de lo dispuesto por los artículos 11 y 12 del Decreto Extraordinario 2331 de 1998, cuando fuere del caso.

2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.

3. El Gobierno Nacional abonará a las obligaciones que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación indicada en el numeral anterior, mediante la entrega de los títulos a que se refiere el parágrafo 4º del presente artículo, o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—Para la reliquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de créditos en moneda legal, se establecerá una equivalencia (4) entre la DTF y la UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de comparar el comportamiento de la UPAC con la de la UVR, a efectos de que tengan la misma rebaja que la correspondiente a los créditos pactados en UPAC.

(4) Para el efecto fue expedido el Decreto 2702 de 1999.

(...).

ART. 42.—Abono a los créditos que se encuentren en mora. Los deudores hipotecarios que estuvieren en mora al 31 de diciembre de 1999, podrán beneficiarse de los abonos previstos en el artículo 40, siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la ley.

Cumplido lo anterior, la entidad financiera procederá a condonar los intereses de mora y a reestructurar el crédito si fuere necesario.

A su turno, el Gobierno Nacional procederá a abonar a dichas obligaciones el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación de la deuda, efectuada de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 41 anterior, mediante la entrega al respectivo establecimiento de crédito de los títulos a que se refiere el parágrafo cuarto del mismo artículo 41.

PAR. 1º—Si los beneficiarios de los abonos previstos en este artículo incurrieron en mora de más de doce (12) meses, el saldo de la respectiva obligación se incrementará en el valor del abono recibido. El establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional títulos a los que se refiere el parágrafo 4º del artículo 41, por dicho valor. En todo caso, si el crédito resultare impagado y la garantía se hiciere efectiva, el establecimiento de crédito devolverá al Gobierno Nacional la parte proporcional que le corresponda de la suma recaudada.

PAR. 2º—A las reliquidaciones contempladas en este artículo les serán igualmente aplicables el numeral 1º del artículo 41 anterior, así como lo previsto en los parágrafos 1º y 2º del mismo artículo.

PAR. 3º—Los deudores cuyas obligaciones se encuentren vencidas y sobre las cuales recaigan procesos judiciales que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario, tendrán derecho a solicitar suspensión de los mencionados procesos. Dicha suspensión podrá otorgarse automáticamente por el juez respectivo. En caso de que el deudor acuerde dentro del plazo de reliquidación de su obligación, de conformidad con lo previsto en este artículo el proceso se dará por terminado y se procederá a su archivo sin más trámite. Si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía. (Las expresiones en cursiva fueron declaradas inexequibles).

Así mismo, y respecto a la norma en cuya virtud se expidió el acto acusado, observa la Sala que al examinar el numeral 2º del artículo 41, según el cual, “2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999”, la Corte aclaró:

Que aun cuando pudiera parecer contrario al marco competencial sostenido a lo largo del fallo, al analizar el contenido de la norma, surge que “lo único confiado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con el tema de la reliquidación es aplicar, mediante referencia temporal, una metodología señalada con anterioridad a la expedición misma de la ley, cuando se creó la UVR mediante Decreto 856 de 1999, aplicable inicialmente a los TES ...”.

Al examinar la constitucionalidad de dichas normas, advirtió la Corte que “en algunos fueron fijados términos que, al momento de proferir el presente fallo, ya vencieron”. No obstante ello, se resolvería su constitucionalidad “tomando en consideración que están produciendo efectos, tanto en lo referente a reliquidación de las obligaciones como en materia de abonos y reclamos, y también en lo relativo a posibles investigaciones respecto de entidades financieras por haber incumplido o vulnerado sus mandatos. Es claro que, en consecuencia, no carece de objeto la determinación de exequibilidad o inexequibilidad que adopte esta corporación”. Dejó a salvo su posterior estudio en otros procesos “en relación con cargos distintos”.

En forma conclusiva respecto del régimen de transición, indicó que: “de lo dicho se desprende, con las excepciones que en detalle se señalan más adelante, la exequibilidad de los artículos 38, 39, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 546 de 1999, referentes a reliquidaciones y abonos, que son considerados por esta corporación en abstracto, frente a la Carta Política, sin que en el presente fallo pueda entrar la Corte a examinar el modo concreto en que las reliquidaciones hayan sido efectuadas ni acerca de la validez de cada una de ellas, como en numerosos escritos presentados dentro del proceso se solicitó”, ratificándose por la misma corporación que tanto las reliquidaciones, como el método empleado para el efecto no fueron objeto de examen, en atención a la competencia constitucional que la limita.

En particular con los artículos 41 y 42 de la ley, los halló constitucionales, “desde el punto de vista de que trazan el marco del régimen de transición entre el antiguo y el nuevo sistema” insistiendo nuevamente que ello es, “sin perjuicio de análisis posteriores que haga la Corte a propósito de otras demandas”, salvo entre otras, las expresiones “o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional”, del numeral 3º (art. 41), y “en los términos que determine el Gobierno Nacional” del parágrafo 1º del mismo artículo 41, atendiendo a la distribución de competencias.

El asunto concreto

Conforme al marco procedente abordará la Sala el análisis de legalidad del acto acusado.

La controversia que plantea el actor se refiere a la legalidad de la cotización de la UVR para el período comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, frente a la cual el demandante con apoyo en cuadros comparativos que trae, acusa que los valores contenidos en la Resolución 2896 de 1999, superan la inflación que es su tope máximo, establecido en el artículo 3º de la Ley 546 de 1999.

Desde ya advierte la Sala la improcedencia del cargo formulado por el actor, en cuanto pretende la confrontación del acto acusado con el artículo 3º de la Ley 546 de 1999, no obstante que es claro que la Resolución 2896 de 1999, acusada, no fue expedida con base en dicha disposición, sino en virtud de lo previsto en el numeral 2º del artículo 41, y por ello frente a éste es que debe examinarse su legalidad.

En efecto, resulta de los antecedentes y normas ya explicados, que la disposición acusada, como ella lo indica, fue expedida en atención a lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, que al regular en sus disposiciones transitorias el tema de la reliquidación de los créditos adquiridos bajo el sistema UPAC, la sujetó a la tabla de valores que se publicarían, con los valores obtenidos a través de la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999, al que aludió en remisión temporal así:

“2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999”.

En virtud de lo determinado en la ley de vivienda en lo atinente a la reliquidación de las obligaciones, se trataba, mediante las reglas allí establecidas, de hacer una liquidación retrospectiva al año 1993 de las deudas hipotecarias a largo plazo, tomando como patrón único la UVR, cuyos valores resultantes de la metodología allí indicada, correspondería publicar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Se dispuso con referencia al año de 1993, dado que si bien desde 1984 (D. 1131/84) se ajustó la corrección monetaria con las tasas de interés, desligándola del IPC, que fue el instrumento inicial de actualización, y en 1988 (D. Autónomo 1319) se incluyó como factor en el cálculo de la corrección la tasa DTF en el 35%, fue en 1993 (Banrepública, Res. Externa 6) que se adoptó como criterio el costo ponderado de las captaciones y se determinó el valor de la UPAC equivalente al 90% de la tasa promedio de captación (DTF), sustituyéndose dicha resolución primero por la 26 de 1994 y posteriormente por la 18 de 1995.

Para los fines de esta providencia, resulta pertinente recordar que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, halló exequible el numeral 2º del artículo 41 de la ley, en cuanto estableció en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la publicación del acto aquí demandado.

Así, respecto a la constitucionalidad de la norma, en cuanto ordena a los establecimientos de crédito la reliquidación de los saldos a las deudas utilizando la UVR que publique el Ministerio de Hacienda, la Corte en la Sentencia C-955 de 2000, desde el punto de vista formal aceptó dentro de la regulación del régimen de transición la remisión temporal al Decreto 856, al advertir que lo único confiado al funcionario “es aplicar mediante referencia temporal, una metodología señalada con anterioridad”, vale decir la prevista en el Decreto 856 de 1999”. Observó, que “la norma no está facultando al Ministerio de Hacienda para que fije la metodología de cálculo de la UVR, como sí lo hizo el artículo 3º que se declarará inexequible en ese punto, ni tampoco para determinar materialmente el aludido valor (resalta la Sala).

Igualmente, dejó a salvo cualquier examen material de su legalidad, al advertir que “la Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 856 de 1999, de carácter administrativo, pero entiende que la sola remisión a dicha norma, con carácter temporal —como se advierte en el artículo— no viola precepto constitucional alguno, ya que se trata de un procedimiento mecánico de equivalencias, sujeto desde luego a las reclamaciones que por posible contravención de las sentencias C-383 y C-700 de 1999 pudieren formularse ante los jueces”.

De suerte que contrario a como lo plantea el demandante, reitera la Sala, que el análisis de legalidad de la resolución acusada no puede efectuarse a la luz del artículo 3º, por la evidente razón de que no es la norma legal que le da fundamento.

Ello surge además del propósito asignado a las dos disposiciones contenidas en los artículos 3º y 41. Y es que como antes se detalló, la Ley 546 de 1999 definió en su artículo 3º la unidad de cuenta UVR que rige todas las obligaciones y créditos del sistema de vivienda. En punto a la metodología para su cálculo, como se explicó en sus antecedentes, no fue adoptada directamente en el artículo 3º de la ley, ni en ningún otro, simplemente, estableció como criterio general que el reajuste del valor era de acuerdo con las variaciones del IPC, parámetro que fue acogido como fundamento de la exequibilidad condicionada, en la sentencia de constitucionalidad 955, y en consonancia con las motivaciones del legislador.

De otro lado, al regular el régimen de transición y disponer las reliquidaciones, la ley expresamente remitió en el numeral 2º del artículo 41, a la metodología del Decreto 856 de 1999, como aquélla que debía ser observada para los indicados fines.

Advierte la Sala, que la anterior remisión hecha por la ley no implica que se trate de una unidad de cuenta “distinta” de la establecida en el artículo 3º de la Ley 546 de 1999, sino de la misma unidad de cuenta, vale decir, UVR, con dos aplicaciones, correspondiendo la primera a las reliquidaciones automáticas.

En este orden de ideas, necesariamente la confrontación del acto acusado debió efectuarse a la luz del mecanismo y procedimiento establecido en el numeral 2º del artículo 41 de la ley, cuya aplicación no fue objetada por el actor, como tampoco dentro de esta norma, la remisión a las previsiones del Decreto 856 del 19 de mayo de 1999, contentivo de la fórmula para establecer los valores publicados.

Y es que una lectura cuidadosa de los motivos de censura esgrimidos por el actor, permite advertir que éstos no se dirigen a atacar la metodología establecida en el Decreto 856 y que fue aplicada para publicar el valor de la UVR, sino directamente el acto que la aplica e incorpora, la Resolución 2896 que establece el valor en pesos de la UVR, no obstante que bien pudo haberla impugnado, si es que no compartía la fórmula contenida en el artículo 3º, que prevé:

“El valor en moneda legal colombiana de la UVR cambiará diariamente desde el día 16 de un determinado mes calendario hasta el día 15 del mes calendario inmediatamente anterior, con base en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE para el mes previo al del inicio de su aplicación, de acuerdo con la siguiente fórmula:

 

Valor en moneda legal colombiana de la UVR trascurridos t días calendario, contados desde el día 16 del mes m.

Valor en moneda legal colombiana de la UVR el día 15 del mes m.

m: Mes calendario del inicio de la aplicación de la variación mensual del índice de precios al consumidor certificada por el DANE para el mes anterior.

Variación mensual del índice de precios al consumidor durante el mes calendario anterior al mes m, expresado como porcentaje.

t: Días calendario contados desde el día 16 del mes m y hasta el día de cálculo de la UVR, inclusive. Por tanto, la variable t tomará valores de 1 a 31 de acuerdo con el número de días calendario del mes m.

Dm: Número de días calendario del mes m”.

Es en la aplicación concreta, en los resultados, donde edifica su pretensión el demandante, para lo cual mediante cuadros por cada uno de los meses y años de enero a diciembre de 1993 a 1999, a partir de los valores de la UVR fijados en el acto acusado para el primero y el último día de cada mes, efectúa la comparación de la “variación de la UVR” y la “variación del IPC” en los mismos períodos, de los que extrae los meses de cada año, que a su juicio contemplan una liquidación inconstitucional (fls. 34 a 40), iniciando con el año de 1993, donde se resaltan los meses que el actor juzga “superan el IPC”:

UVR inicialDíaUVR finalDía1993Variación UVRVariación IPC
31.3774131.633031Enero0.8145%3.2405%
31.6426132.250528Febrero1.9211%3.2577%
32.2572133.353831Marzo3.3034%1.87788%
33.3884134.192530Abril2.4081%1.9429%
34.2135134.856431Mayo1.8782%1.6082%
34.8780135.464130Junio1.6804%1.5490%
36.4530135.033331Julio1.6508%1.2317%
36.0512136.532331Agosto1.3344%1.2591%
35.5487136.979830Septiembre1.1850%1.1271%
36.9953137.428631Octubre1.1709%1.0690%
37.4421137.833330Noviembre1.0448%1.2902%
37.8468138.287731Diciembre1.1649%1.1341%
Nota: Variación porcentual
Al respecto, se advierten dos aspectos que se derivan de la metodología aplicada y que como lo evidencia el cuadro anterior, no fueron observados por el demandante:

1. Índice de precios al consumidor aplicable.

2. Período de cálculo.

El primero, tiene que ver con la variación porcentual del IPC aplicable, puesto que el actor realiza la comparación de variaciones utilizando el IPC del mismo mes y la opositora manifiesta que no es correcto, puesto que los valores incluyen en su cálculo la inflación correspondiente al IPC certificado por el DANE para el mes anterior al inicio del período de cálculo de la UVR.

Atendiendo a las posiciones divergentes de las partes, y acerca de la posibilidad de hacer el cotejo de variaciones utilizando la variación del IPC del mismo mes, propuesta por el actor, si bien en este caso resultaría viable por tratarse de una aplicación retrospectiva con datos históricos (1993/1999), se desecha, no solamente porque no corresponde a lo previsto en la fórmula antes transcrita, sino porque no resultaría procedente y coherente con el cálculo que aún actualmente se hace para efectuar el ajuste diario de la UVR con base en dicho IPC, como quiera que su publicación por parte del DANE se efectúa los primeros días del mes siguiente y necesariamente el valor de la UVR se debe establecer a partir de datos ciertos y conocidos.

De manera que para la definición de la variación del IPC correcta, se precisa que si la finalidad de la UVR es reflejar el poder adquisitivo de la moneda tomando como referente único la variación del IPC, debe tomarse la que más se aproxime a la realidad económica que se pretende introducir, que no es otra variación que la última, esto es, el IPC del mes calendario inmediatamente anterior, y que se mantiene desde la fórmula contenida en la metodología del Decreto 856 de 1999.

El segundo aspecto tiene relación con el período de cálculo, el que como bien lo resalta la apoderada de la Nación, siguiendo la metodología utilizada en el acto acusado, la variación del IPC se distribuye en el cálculo de la UVR sólo a partir del día 16 del mes siguiente, por tanto la variación de un mes se reflejará sólo hasta el día 15 del mes subsiguiente al cual se calculó la variación del IPC, tal y como lo presenta mediante el siguiente cuadro respecto a una fracción del año de 1999:

Variación IPC publicadoFecha publicación IPCFecha cálculo UVRUVR 1Variación IPC Resultante 2
0.78%    
0.48%5-mayo-9915-mayo-99$ 100.0000 
0.28%5-jun.-9915-jun.-99$ 100.78000.78%
0.31%5-jul.-9915-jul.-99$ 101.26370.48%
0.50%5-ago.-9915-ago-99$ 101.54720.28%
0.33%5-sep.-9915-sep.-99$ 101.86200.31%
0.35%5-oct.-9915-oct.-99$ 102.37130.50%
0.48%5-nov.-9915-nov.-99$ 102.70910.33%
 15-dic.-99$ 103.06860.35%
15-ene.-00$ 103.56330.48%
Nota: Variación porcentual
Aclara que el valor calculado de la UVR se expresa con cuatro dígitos significativos. (Nal. 2.4 Circ. Reglamentaria SGMR-OM, mayo/99).

Observa la Sala, que también por este aspecto es equivocado el planteamiento y la censura del actor, que extrae las variaciones porcentuales de la UVR tomando el primero y el último día de un mes calendario (1 a 30), dado que si bien los datos estadísticos del DANE toman como patrón variaciones del mes calendario, entendido en su acepción común, la metodología utilizada para la publicación del acto acusado no sigue dicho patrón, sino que construye los respectivos valores sin correspondencia con el mes calendario.

En la metodología oficial el período de cálculo es intermedio entre dos meses calendario, entre el día 16 inclusive, de un mes calendario y el día 15 inclusive, del mes siguiente, que, se repite, no coincide con el que se supone es objeto de la medición porcentual mensual que se pretende aplicar para reflejar la variación.

Así las cosas, resulta improcedente la comparación de las variaciones porcentuales de la UVR presentadas por el actor, puesto que ellas no permiten establecer, ni dar por demostrado que los valores publicados en la Resolución 2896 de 1999, no se ajustaron a las previsiones establecidas en la metodología contenida en el Decreto 856 de 1999, que se repite, sirvió de base para obtener los valores cuestionados.

Para concluir, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo establece las causales de nulidad de los administrativos, a cuyo tenor la violación se fundamenta no solo en el hecho de que el acto administrativo infrinja las normas en que deba fundarse, sino también cuando haya sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o de forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa o mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió, ninguna de las cuales fue demostrada.

Al no desvirtuarse la presunción de legalidad del acto acusado, se impone desestimar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

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