Sentencia 13105 de junio 12 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 1100103270002002002401

Rad. 13105

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Luz Astrid Cordero Lancheros.

Acción de nulidad.

Fallo

Bogotá, D.C., junio doce de dos mil tres.

En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la ciudadana Luz Astrid Cordero Lancheros, demandó ante el Consejo de Estado la nulidad del artículo 21 de la Resolución 9270 del 23 de octubre de 2001, expedida por el director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Norma demandada

Se demandó el artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se transcribe a continuación:

“ART. 21.—Obligados que no deben presentar información. Los sujetos obligados a suministrar información de que trata la presenta resolución, que no presenten situaciones u operaciones por cuantías superiores a las establecidas en los literales a), d), e), f), h), i), durante el año gravable 2001, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador público o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo de información exógena, dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

La accionante allegó el Diario Oficial 44.594 del 26 de octubre de 2001, en el cual se publicó el acto demandado.

Demanda

La ciudadana demandante manifestó que el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 13 de noviembre de 1998, consejero ponente doctor Germán Ayala Mantilla, declaró la nulidad del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996 (sic), expedida por la DIAN, por considerar que vulneraba disposiciones superiores.

Para la accionante la disposición anulada por esta corporación, fue reproducida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en el artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001, acusado.

Citó como normas violadas los artículos 3º y 338 de la Constitución Nacional, 631 del estatuto tributario y 158 del Código Contencioso Administrativo.

Manifestó que en la resolución acusada la DIAN estableció nuevos sujetos pasivos del deber de informar a quienes, de acuerdo con el artículo 631 del estatuto tributario, no lo son, porque no tienen movimientos o bien porque no están obligados a informarlo.

Señaló que el acto acusado impone el deber de informar a no obligados, mediante una carta; lo cual fue reprochado en la sentencia de esta corporación ya citada.

Concluyó que por las mismas razones expuestas en aquella providencia, la suerte del artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001, debe ser la misma de la norma que fue declarada nula.

Se vulnera el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo por reproducir disposiciones que han sido anuladas por el Consejo de Estado.

También consideró que la administración vulneró el artículo 338 de la Constitución al crear un nuevo sujeto pasivo de la obligación de informar, asumiendo competencias asignadas a corporaciones públicas de elección popular, con lo cual también quebranta en forma indirecta el artículo 3º de la Carta Política.

Suspensión provisional

La demandante solicitó la suspensión provisional de la norma acusada con fundamento en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo.

Esta corporación mediante auto del 26 de abril de 2002 negó la solicitud por considerar que no resultaba evidente que se estuviera reproduciendo una norma anulada, toda vez que los textos no son los mismos.

Contra la anterior decisión no se interpuso ningún recurso.

Oposición

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN contestó la demanda interpuesta oponiéndose a sus pretensiones.

Manifestó que no es cierto que el artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001 reproduzca el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996 (sic) que fue declarado nulo, porque con la simple lectura de las disposiciones se establece que la norma anulada se refería de manera general a las personas que no hubiesen tenido movimiento o para quienes el movimiento no estaba sujeto a ser informado. Por su parte el artículo demandado se refiere específicamente a los sujetos de que tratan los literales a), d), e), f), h) i), del artículo 631 del estatuto tributario, y siempre que no tuvieran movimiento dentro del año gravable 2001.

Precisó que no se vulnera el artículo 631 del estatuto tributario, sino que al contrario se desarrolla a cabalidad, toda vez que esta norma faculta al director de Impuestos Nacionales para solicitar a contribuyentes y no contribuyentes, uno o varios de los datos allí contenidos, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos.

Dentro de esta facultad, consideró que el director de la DIAN puede determinar el grupo de personas obligadas a informar de acuerdo con unas cuantías específicas y a quienes no tuvieron movimientos, les facilitó el cumplimiento de la obligación a través de un oficio suscrito por el representante legal, contador o revisor fiscal.

Resaltó que las personas o entidades que superaron las cuantías establecidas en el artículo 631 del estatuto tributario y no tuvieron movimientos durante el año gravable 2001, están obligadas a informar en virtud de la ley, pero para facilitar sus deberes la DIAN les permitió cumplir la obligación con un oficio.

Concluyó que sin esta comunicación la entidad no podría saber que el contribuyente, durante el año 2001, no tuvo ningún tipo de movimiento económico, con lo cual se dejaría sin herramientas adecuadas a la administración.

Alegatos de conclusión

La entidad demandada presentó escrito de alegatos de conclusión, reiterando en su integridad lo dicho al contestar la demanda.

La parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal.

Ministerio público

La procuradora sexta delegada ante esta corporación rindió concepto, solicitando acceder a las pretensiones de la demanda.

En su opinión, los fundamentos de la demanda son similares a los invocados en la acción contenciosa contra el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996 (sic), por lo cual los cargos de ilegalidad están llamados a prosperar. Además, por cuanto se reproduce en esencia la norma anulada quebrantando el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo.

El ministerio público se remitió y transcribió el concepto emitido dentro del proceso que declaró la nulidad del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996 (sic), en el cual manifestó entre otras cosas, que con esta disposición se adicionaba el contenido del artículo 631 del estatuto tributario, al exigir a quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no esté sujeto a ser informado, la presentación de un oficio que dé cuenta de tal hecho, penalizando su incumplimiento.

En aquella ocasión también conceptuó que el presupuesto de hecho previsto en la ley para que surja la obligación de informar fue el contrario al contemplado en la norma acusada, pues la norma superior estableció el deber para aquellas personas o entidades que tuvieran cierto movimiento, mas no para quienes no lo registraron.

También se remitió a la sentencia del 13 de noviembre de 1998 que declaró la nulidad del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996 (sic), destacando que las disposiciones cuyo efecto consista en establecer obligaciones tributarias no previstas en la ley, quebrantan preceptos constitucionales y legales.

Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del artículo 21 de la Resolución 9270 del 23 de octubre de 2001, expedida por el director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, de conformidad con los cargos expuestos en la demanda de nulidad.

La actora sustenta su demanda, principalmente en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone:

“ART. 158.—Reproducción del acto suspendido. Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien los dictó si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión”.

Del texto de la disposición transcrita, la prohibición que ella contiene, se da bajo los siguientes presupuestos:

a) La existencia de un acto administrativo que haya sido anulado o suspendido;

b) La reproducción de ese mismo acto, conservando la esencia de las disposiciones anuladas o suspendidas;

c) Que quien lo reproduzca sea el mismo funcionario que haya proferido el acto inicial anulado o suspendido; y

d) Que no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión (1) .

(1) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 7 de septiembre de 2001, expediente 11632 y del 10 de julio de 2002, expediente 11629; M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; Sección Primera, sentencia del 9 de julio de 1998, expediente 4894.

Es decir, que se presenta cuando se expide un acto administrativo que conserva los aspectos más importantes y característicos de una norma que ha sido retirada del ordenamiento jurídico a través de una sentencia de nulidad o un auto de suspensión provisional; por el mismo funcionario que expidió acto anulado, y sin que hayan variado las normas o el entorno jurídico que dio lugar a la providencia.

Con ella se pretende que la administración acate las decisiones judiciales, de tal forma que el funcionario que expidió el acto anulado o suspendido no puede proferir una nueva actuación en el mismo sentido para eludir el cumplimiento de la providencia.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, para establecer si, como lo señala la demandante, el director de Impuestos y Aduanas Nacionales reprodujo el acto que había sido anulado por esta corporación, debe compararse el contenido del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1997, expedida por la DIAN (2) —anulada por esta corporación en sentencia del 13 de noviembre de 1998, expediente 0090, consejero ponente Germán Ayala Mantilla—, con el texto ahora acusado:

(2) Esta sentencia decidió sobre la legalidad del artículo 6º de la Resolución 3391 del 23 de diciembre de 1997, por un error de simple transcripción se indicó 1996. Sin embargo, se entiende que la nulidad recayó sobre la norma demandada.

Resolución 3391 de 1997 (Anulada).Resolución 9270 de 2001
“ART. 6º—Obligados que no deben presentar información. Las personas y entidades obligadas a informar, que no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal y contador o revisor fiscal, dirigido al grupo de información exógena de la subdirección de fiscalización para el control y la penalización tributaria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santafé de Bogotá, D.C., dentro de los plazos establecidos para presentar la información de cada resolución. Lo anterior sin perjuicio de la verificación que realice la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.“ART. 21.—Obligados que no deben presentar información. Los sujetos obligados a suministrar información de que trata la presente resolución, que no presenten situaciones u operaciones por cuantías superiores a las establecidas en los literales a), d), e), f), h), i), durante el año gravable 2001, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador público o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo de información exógena, dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

El artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001 reproduce en esencia el contenido del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1997, toda vez que las dos se dirigen a las personas o sujetos que cumplen los requisitos para presentar información en medios magnéticos, pero que no registraron movimientos, operaciones o situaciones de las que deben ser informadas o estas no superan los montos establecidos. A su vez les imponen la obligación de presentar un oficio suscrito por el representante legal y el contador o revisor fiscal, en el cual comuniquen que se encuentran en estas circunstancias.

Debe señalarse también que las normas que sirven de sustento a las resoluciones no han sido modificadas, por lo cual se cumplen todos las condiciones establecidas en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, para entender que se ha reproducido el acto previamente anulado.

A esta misma conclusión llegó la Sala en sentencia del 12 de septiembre de 2002, expediente 12517, al estudiar la legalidad del artículo 14 de la Resolución 1766 de 1997 cuyo texto es similar a los que hasta ahora se han citado y en consecuencia se declaró su nulidad con base en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo. Señalaba esta disposición:

“Obligados que no deben presentar información. Los sujetos obligados a informar, de que trata la presente resolución, que con base en las cuantías para informar establecidas en los literales e), f), h), i) del artículo 631 del estatuto tributario, no hubiesen tenido movimiento durante el año gravable de 1997, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo de información exógena de la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la UAE - DIAN de Santafé de Bogotá D.C., dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

Mediante auto del 1º de marzo de 2002 esta Sección decretó la suspensión provisional del artículo 18 de la Resolución 7328 del 22 de octubre de 1998, norma de contenido similar y referida a la obligación de informar consagrada en el artículo 631 del estatuto tributario para el año gravable 1998, por considerar que reproducía el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1997. El texto de la disposición suspendida es el siguiente:

“ART. 18.—Obligados que no deben presentar información. Los sujetos obligados a informar, de que trata la presente resolución, que con base en las cuantías para informar establecidas en los literales a), e), f), h), i), m); no hubiesen tenido movimiento durante el año gravable de 1998, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al grupo ejecutor de información exógena de la subdirección de fiscalización para el control y penalización tributaria de la UAE-DIAN de Santafé de Bogotá, D.C., dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”.

Los argumentos expuestos en las sentencias del 13 de noviembre de 1998 y del 12 de septiembre de 2002 se transcriben a continuación:

“Del análisis de la norma transcrita (E.T., art. 684), encuentra la Sala que la administración tiene amplias facultades de fiscalización e investigación tendientes a la correcta determinación del impuesto.

Sin embargo, estas facultades se deben utilizar con sujeción a la ley, puesto que la única fuente de la obligación tributaria es precisamente la ley.

Es decir, que no puede la administración, so pretexto de ejercer las facultades prescritas en el artículo 684 del estatuto tributario, ejercer una facultad legislativa para limitar o extralimitar las normas legales que dice aplicar con la finalidad del recaudo de los tributos.

Desde esta perspectiva, procede la Sala al estudio de los cargos formulados por los demandantes.

(...).

La Sala comprende el concepto de la procuraduría séptima delegada ante la corporación, en cuanto se debe acceder a las súplicas de la demanda por cuanto la resolución atacada está adicionando el contenido del artículo 631 del estatuto tributario, al exigir información a quienes no hubiesen tenido movimiento o éste no esté sujeto a ser informado y penalizar dicho incumplimiento.

Dijo así, textualmente, la procuraduría:

“...si bien es cierto la Administración de Impuestos Nacionales goza de amplias facultades de fiscalización e investigación, ellas están sujetas a que la administración ponga en ejercido tal facultad, con el propósito claro y único de asegurar el efectivo cumplimiento de normas sustanciales.

Bajo esta premisa, y dando una lectura desprevenida al artículo 631 del estatuto tributario, se tiene que éste de manera contundente señala no sólo el funcionario competente para solicitar la información allí establecida, sino además precisa el tipo de información a solicitar, los montos y topes a tener en cuenta para el suministro de la misma, y el fin concreto para el cual es pedida tal información.

En el caso en estudio, la resolución atacada, en el artículo acusado, hace una aparente aclaración, respecto de las personas y entidades obligadas a informar; pero en verdad está adicionando el contenido del artículo 631 del estatuto tributario, al exigir a quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no esté sujeto a ser informado la presentación de un oficio que dé cuenta de tal hecho y penalizando de paso, el incumplimiento de la obligación impuesta mediante la resolución acusada.

Es obvio que la exigencia de deberes tributarios debe estar expresamente prevista en disposiciones de carácter legal, y por lo tanto es inadmisible la imposición que de una obligación tributaria hace la administración a través de una resolución, así esta obligación sea tan solo accesoria, y aun menos admisible si como en el presente caso la oficina gubernamental establece una consecuencia, como es la de penalizar su incumplimiento.

De otra parte el presupuesto de hecho previsto por la ley para que surja la obligación de informar fue justamente el contrario al contemplado en el artículo 6º de la resolución atacada, pues ésta tan solo previó la obligación de informar para aquellas personas o entidades que tuviesen cierto movimiento e incluso sobrepasaran determinada cuantía en sus operaciones mas no para quienes “no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia ...”.

En conclusión para la Sala, la Resolución 3391 de 1996 sí quebranta los preceptos constitucionales y legales invocados por el accionante, toda vez que la administración mediante dicho acto establece una nueva obligación tributaria no señalada en la ley lo que impone, en consecuencia, su declaratoria de nulidad”.

Como ya se indicó el artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001 que se juzga, reprodujo en esencia el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1997, por lo que los argumentos transcritos son aplicables en su integridad a la norma acusada, por lo cual también se impone declarar su nulidad.

Adicionalmente, la resolución reglamenta únicamente el artículo 631 del estatuto tributario, norma que se refiere a la solicitud de información precisa y allí no se incluye la manifestación de no estar obligado a informar para cumplir tal “obligación”. Por ello esta previsión resulta ambigua a la luz de la norma reglamentada, la cual procede sin perjuicio de las amplias facultades de investigación y fiscalización que se han atribuido a la DIAN en el artículo 684 del estatuto tributario y que exigen su actuación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001, por la cual se establece para el año gravable 2001 el grupo de personas naturales, personas jurídicas y demás entidades, que debe suministrar la información a que se refieren los literales a), d), e), f), h), i) del artículo 631 del estatuto tributario.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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