Sentencia 13416 de septiembre 25 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 11001032700020020076-01

Rad.: 13416

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Andrés Felipe Parra Ramírez

Fallo

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil tres (2003)

El ciudadano Andrés Felipe Parra Ramírez, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad parcial del artículo 1º del Decreto Reglamentario 2085 del 25 de julio de 2000.

La norma demandada

Se solicita la nulidad de los siguientes apartes del artículo 1º del Decreto Reglamentario 2085 del 25 de julio de 2000:

ART. 1º—Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:

Partida arancelariaDescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa)(%)Tarifa promedio implícita (%)
(…)(…)(…)(…)
90.01.30.00.00Lentes de contacto46.16.1

Demanda

El demandante solicitó decretar la nulidad parcial del artículo 1º del Decreto 2085 de 2000 transcrito, en cuanto gravó con IVA implícito la importación de medicamentos.

En su opinión la disposición acusada vulneró el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, norma que dispone la no causación del IVA implícito respecto de aquellos productos cuya oferta es insuficiente para atender la demanda interna del país.

Advirtió que la definición de oferta insuficiente contenida en el artículo 3º del Decreto 2085 de 2000 fue anulada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 15 de marzo de 2002, por lo cual se deben seguir los derroteros trazados por la corporación para entender el concepto de oferta insuficiente: Como escasez de los productos o como insuficiencia de carácter absoluto de los mismos.

Explicó que para el caso de los lentes de contacto clasificados bajo la partida 90.01.30.00.00 no existe producción nacional, de conformidad con lo establecido en certificados expedidos por el Ministerio de Comercio Exterior el 20 de junio y el 8 de julio de 2002.

Concluyó que los lentes de contacto son productos cuya oferta es insuficiente para atender la demanda interna, por tanto es ilegal gravar su importación con IVA implícito.

Oposición

La apoderada de la Nación - Ministerio de Comercio Exterior contestó la demanda solicitando negar sus pretensiones.

Explicó que el artículo 424 del estatuto tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998 pretendió proteger a los productores agrícolas e industriales nacionales, fijando una tarifa de impuesto sobre las ventas para la importación de bienes excluidos de este gravamen, pero exceptuando aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna.

Señaló que la ley facultó al Gobierno Nacional para publicar la base gravable aplicable a la importación de los bienes sobre los que se causa el IVA implícito y con base en ella expidió el Decreto 2085 de 2000, sin que pueda concluirse que haya alguna extralimitación en el ejercicio de la potestad otorgada.

Manifestó que la norma acusada debe ser interpretada in integrum, porque se trata de una disposición flexible que atiende la variabilidad de la producción nacional, en la que hay momentos en los que crece y otros en los que desaparece.

Concluyó que el reglamento estableció una tarifa para los lentes de contacto, pero a su vez en los artículos siguientes la norma advierte que se cobrará sólo cuando haya producción nacional de este bien.

En consecuencia, aclaró que si un importador desea la exclusión del impuesto, debe acreditar ante la autoridad competente la ausencia de producción nacional del bien, mediante la certificación del Ministerio de Comercio Exterior.

El Ministerio de Hacienda, a través de mandataria judicial y en representación de la Nación, también contestó la demanda interpuesta.

Expresó que el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario contempló la aplicación de un IVA implícito que compense el impuesto sobre las ventas en que se incurre al producir bienes de la misma clase en el país, exceptuando del gravamen a aquellos bienes importados cuya oferta nacional sea insuficiente.

Señaló que la finalidad del reglamento es fijar unas pautas generales respecto a la totalidad de los bienes que en principio se considerarían gravados, salvo que el interesado demuestre que no existe producción nacional del bien.

La apoderada del Ministerio da Hacienda puntualizó que el decreto reglamentario se ajustó al precepto legal, con una labor de desarrollo eminentemente indicativa y cuya aplicación depende del momento económico en que se importa, y es por ello que está atada a la presentación de la respectiva prueba que demuestre que no existe producción nacional.

Afirmó que el reglamento protege de manera permanente a los productores nacionales de bienes excluidos y consideró que la tesis del demandante implicaría que el gobierno estuviera constantemente expidiendo decretos que generarían incertidumbre entre los importadores y convirtiendo en letra muerta al IVA implícito.

En su opinión es la prueba la que variará en cada caso particular sin que la norma se considere ilegal, porque el gobierno no podía dejar de expedir la disposición de carácter general.

Consideró que la prueba aportada por el actor sirve para no aplicar el decreto pero no puede ser útil para declarar su ilegalidad.

Concluyó que la norma acusada no excede la potestad reglamentaria y al contrario, hizo aplicable la norma superior.

Alegatos de conclusión

El demandante destacó la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual, demostrada la inexistencia de producción nacional de los productos gravados con IVA implícito, no es viable su cobro conforme al parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario.

Por ello, no comparte la afirmación de las demandadas de que la no producción nacional conduce a la inaplicabilidad de la norma y no a su ilegalidad, porque es contraria a los pronunciamientos de esta corporación.

Insistió en que los lentes de contacto no tienen producción nacional como lo certificó el Ministerio de Comercio Exterior.

Llamó la atención sobre el análisis económico de la producción nacional de un bien, del cual depende la validez de la norma que grava su importación con IVA implícito, pues para reglamentar la disposición legal, el gobierno debió realizar los estudios económicos en los niveles productivos en el país.

Explicó que la determinación de las tarifas a través de decreto reglamentario y no en la ley, obedece precisamente a servir de herramienta para permitir una mejor concreción del postulado legal en la realidad, con miras a ajustar situaciones particulares a la dinámica de mercado. Recordó que el ejecutivo expidió tres decretos durante la vigencia de la norma haciendo notar que este tiene el deber de dictar o derogar sus reglamentos según las conveniencias y coyunturas económicas.

Las apoderadas del Ministerio de Comercio Exterior (hoy de Comercio, Industria y Turismo) y del Ministerio de Hacienda presentaron alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos al contestar la demanda.

El Ministerio Público

La Procuradora Sexta Delegada ante esta corporación solicitó acceder a las pretensiones de la demanda.

Estimó la representante del Ministerio Público que el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario exceptuó del impuesto sobre las ventas en la importación de bienes excluidos, a aquellos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna.

Señaló que el gobierno está obligado a expresar si hay producción nacional antes de gravar algún producto, lo que no se aclaró respecto de los lentes de contacto.

Destacó que el demandante demostró con certificaciones del Ministerio de Comercio Exterior que no hay producción nacional de lentes de contacto.

Consideraciones de la Sección

Corresponde a la Sala determinar la legalidad del artículo 1º del Decreto 2085 de 2000, en cuanto gravó con impuesto sobre las ventas, la importación de lentes de contacto, clasificados en el arancel con la subpartida 90.01.30.00.00.

La disposición acusada perdió vigencia por la derogatoria del artículo 43 de la Ley 488 de 1998, norma que reglamentaba, sin embargo esta corporación ha sostenido reiteradamente que la derogatoria de un acto administrativo de carácter general, surte efectos hacia el futuro, pero toda vez que produjo efectos durante su vigencia, es posible que existan situaciones de carácter particular y concreto que no estén consolidadas.

Para restablecer el orden jurídico perturbado por un acto ilegal se requiere pronunciamiento definitivo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues los efectos de tal declaración se remontan al momento de su entrada en vigencia (1) .

(1) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 14 de enero de 1991, expediente S-157, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla.

Este criterio es válido en la presente oportunidad porque a pesar de que la norma acusada perdió vigencia, ha sido cuestionada su legalidad, y es posible que existan situaciones sub judice que resulten afectadas con la decisión que aquí se profiera.

Hecha la anterior aclaración, procede la Sala a analizar los cargos de la demanda los cuales se fundamentan en la vulneración del parágrafo primero del artículo 424 del estatuto tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, que disponía.

“PAR. 1º—La importación de los bienes provistos en el presente artículo (se refiere a los bienes excluidos del IVA) estará gravada con una tarifa equivalente o la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna (negrilla de la Sala). Para efectos de la liquidación y pago del impuesto sobre las ventas por las importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional deberá publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional.

(…)”.

De acuerdo con la norma transcrita, para que no se gravara la importación de un producto de los mencionados en el artículo 424 del estatuto tributario, debía demostrarse que la producción interna no alcanzaba a cubrir la demanda del país.

Tal era el requisito que exigía la ley en ese momento para la exclusión del impuesto, por lo que de comprobarse la ausencia de producción nacional de un bien excluido del impuesto sobre las ventas, con mayor razón no se causaba el IVA implícito planteado en la norma.

En el presente caso, el demandante aporta dos certificaciones del Ministerio de Comercio Exterior (hoy de Comercio, Industria y Turismo) de fechas 20 de junio y el 8 de julio de 2002, en las que consta lo siguiente:

“De acuerdo con la información contenida en los archivos del grupo de origen – Producción nacional y oferta exportable de este ministerio a la fecha NO existe y durante los años 1999 y 2000 NO existió registrada producción nacional de los siguientes bienes:

— Lentes de contacto”.

Las representantes de la Nación no contradicen las pruebas mencionadas, por lo que se encuentra acreditado que no hay suficiente oferta de estos productos para atender la demanda interna, pues no hay producción, por lo cual no era procedente gravar la importación de lentes de contacto, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 (E.T., art. 424).

Frente al argumento de las entidades demandadas, según el cual si el importador requería que se le excluyera del IVA promedio implícito, debía presentar al momento de la importación el documento a través del cual la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior certificaba la no producción nacional del bien, precisa la Sala que no puede aceptarse y al contrario ratifica la ilegalidad de la norma acusada, por las siguientes razones:

El inciso segundo del parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 limitaba el establecimiento de la base gravable a que se tuviera en cuenta por parte del Gobierno Nacional “la composición en su producción nacional”. Esto significa que se requería analizar, frente a bienes originados en el país, el impacto del impuesto sobre las ventas pagado por el productor en las mercancías excluidas, para gravar en la misma proporción las importaciones.

En consecuencia si, como se ha demostrado en el proceso, no había producción de lentes de contacto en el país, no era posible establecer la composición del impuesto sobre las ventas en los mismos bienes, porque no se fabricaban en Colombia.

La Sala concluye que el Gobierno Nacional excedió sus facultades reglamentarias, al establecer el impuesto sobre las ventas implícito en la importación de lentes de contacto, por lo que accederá a declarar la nulidad del aparte demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del aparte que se resalta a continuación del artículo 1º del Decreto Reglamentario 2085 del 25 de julio de 2000:

“ART. 1º—Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:

Partida arancelariaDescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa)(%)Tarifa promedio implícita (%)
(…)(…)(…)(…)
90.01.30.00.00Lentes de contacto46.16.1

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Magistrados: Ligia López Díaz—Germán Ayala Mantilla—María Inés Ortiz Barbosa—Juan Ángel Palacio Hincapié.

Raúl Giraldo Londoño, Secretario.

___________________________________