Sentencia 110011102000200700778 01 374 de mayo 9 de 2007 

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Rad.: 110011102000200700778 01 374

Magistrado Ponente:

Dr. Rubén Darío Henao Orozco

Accionada: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

Accionante: Santander Segundo Benítez Fernández

Impugnación: Declara improcedente.

Aprobado según Acta 48 del 9 de mayo de 2007

Decisión: Revoca. Concede.

Registro: 3 de mayo de 2007

Bogotá, D.C., nueve de mayo de dos mil siete.

Asunto

Procede la corporación a decidir la impugnación formulada contra el fallo proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, calendado el 21 de marzo de la anualidad que avanza, mediante el cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el ciudadano Santander Segundo Benítez Fernández contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

Fundamentos de la acción

Manifiesta el actor que el 21 de marzo de 2005, fue desplazado por razón de la violencia política que vive el país, luego de que en su casa de habitación fueran asesinados su madre Felipa Fernández M. y su hermano Jhojan Manuel Benítez Fernández, el día 21 de esos mes y año en la Vereda Loma del Banco, Municipio de Ovejas (Sucre). Agrega que su grupo familiar está conformado por sus hermanos Zulay María, Estivinson Manuel, Ludys María, Jhon Jairo, Gustavo Alberto y Julieth María Benítez Fernández, todos mayores de edad, y la menor Verónica Patricia, y, ante la amenaza y el temor, decidieron huir y albergarse en Sincelejo, donde actualmente se encuentran, sin atreverse a presentar ninguna denuncia por los hechos acaecidos, temiendo represalias en su contra o de su familia. Esta situación —dice— redundó en absoluta desprotección de su grupo familiar por parte del Estado, porque no figuraban como desplazados, al carecer del “registro ante el SUR”.

Refiere el actor que el pasado algún tiempo (sic) y ante la precaria situación en que se encontraban, se enteraron por otras familias desplazadas vecinas, de los programas de atención ofrecidos por el Gobierno Nacional, por lo cual decidió presentarse ante la UAO de Sincelejo, “con el fin de rendir declaración para ser reconocido como desplazado y también para ser beneficiarios del programa de víctimas de la violencia que reglamenta la Ley 418 de 1997”. Dicha declaración le fue recibida por la Procuraduría Regional de la localidad, el 4 de octubre de 2006, pero su petición para acceder a dicho programa no fue recibida por la entidad accionada, bajo el argumento de su extemporaneidad, por cuanto la muerte de sus familiares había acontecido hacía más de un año, “sin que tenga constancia de esta respuesta, la cual fue verbal por parte de la funcionaria que me atendió”.

Expone, finalmente, que el 20 de octubre de 2006, fue notificado de dicha negativa, indicándole que la declaración también había sido extemporánea.

Solicita, en concreto, la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal, a la salud, a la igualdad y no discriminación; a la dignidad humana y los derechos fundamentales de los niños, afirmando que es la tutela el único medio de que dispone para su protección, deprecando su “… inclusión en el sistema único de registro de la población desplazada por la violencia y de esta manera acceder a los derechos que tenemos como población en situación de desplazamiento, así como para ser beneficiario del programa de víctimas de la violencia, junto con mis hermanos, con ocasión del asesinato aleve de nuestros familiares”.

Presenta como anexos de su escrito de tutela copia de la Resolución 473071 con fecha 18 de octubre de 2006, emanada de la entidad accionada, mediante la cual decide no inscribir al actor y a su grupo familiar, en el registro único de población desplazada; copia de las cédulas de ciudadanía y registros civiles de nacimiento del actor y de su grupo familiar enunciado en el memorial de tutela; copias de los certificados de defunción de su madre y hermano; y copias de artículos de prensa publicados en el diario El Universal, donde se registran los asesinatos a que se alude en el petitum tutelar (fls. 1 al 29).

Actuación procesal

El magistrado ponente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, a través de proveído datado el 8 de marzo de la anualidad que avanza, avocó el conocimiento de la presente acción de amparo; integrando el contradictorio y ordenando la práctica de algunas pruebas, (fls. 32 al 41).

La doctora Lucy Edrey Acevedo Meneses, jefe de la oficina asesora jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, al intervenir en la presente actuación, explicó que, para acceder a los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, se requiere que la persona se encuentre inscrita en el registro único de población desplazada —RUPD—, previa declaración de quien alega su condición de tal, la cual debe atender a lo indicado en el artículo 32 de dicha ley, trascribiendo dicho canon, destacando que la declaración debe ser rendida por la persona interesada dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos que originaron el desplazamiento, y que el Decreto 2569 de 2000 contempla los casos en los cuales no procede la inscripción.

Relata que, revisada la base de datos del mencionado registro, se constató que el actor presentó la declaración juramentada “ante la Personería de Medellín —sic— el 4 de octubre de 2006”, pese a que el desplazamiento se presentó el 21 de marzo de 2005, “casi 1año y seis meses después del desplazamiento” (resaltado original), añadiendo que a través de Resolución 473071 del 18 de octubre de 2006, se decidió no inscribir en el registro al accionante y a su grupo familiar, citándolo mediante oficio calendado el día 20 de los mismos para ser notificado personalmente de dicho acto administrativo, efectuándose esta por edicto y luego, personalmente, el 15 de noviembre siguiente.

Refiere que, a pesar de que lo atinente a la protección de los derechos fundamentales implica que prevalezca la realidad sobre los procedimientos, “es necesario desentrañar los verdaderos móviles del legislador al reglar la inscripción en el registro único de población desplazada en el artículo 1º. De la Ley 387 de 1997, y al estipular, el término de un año como prudencial para efectuar la respectiva declaración”.

Explica el procedimiento que se adelanta para el aludido registro, resaltando que el acto administrativo que resuelve el asunto admite los recursos de reposición y apelación, informando que “... la motivación que tuvo esta entidad para adoptar las decisiones señaladas, obedece a que la declaración fue realizada extemporáneamente, lo cual es causal suficiente para negar la inscripción en el registro único de población desplazada” y solicita que se desestime la acción de tutela, por considerar que esta no puede reemplazar los procedimientos legales y administrativos, alterando el orden estipulado previamente para prestar los servicios, de tal manera que acceder al amparo deprecado vulneraría el derecho a la igualdad de quienes cumplen a cabalidad con la ley.

Afirma que “… no es función de acción social incluir en el registro único de población desplazada a la población vulnerable sino a aquéllas que por circunstancias ajenas a su voluntad, se han visto obligadas a abandonar su lugar de residencia o domicilio, efectos que tienen su causa única y exclusivamente en la violencia o conflicto armado interno del país, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 387 de 1997,y siempre que hagan la respectiva declaración dentro del año siguiente al desplazamiento” (resaltado original).

Concluye argumentando que la entidad accionada no ha vulnerado derecho alguno del actor, por cuanto este no cumplió con las previsiones legales anteriormente indicadas, por lo cual pide se desestimen las peticiones del actor, por carecer de los fundamentos jurídicos y fácticos. Aportó, entre otros documentos, fotocopia del formato único de declaración diligenciado por el accionante, de la resolución que le negó la inclusión en el registro único de población desplazada y de las constancias de notificación (fls. 42 a 69).

El fallo impugnado

La Sala a quo en decisión calendada el 21 de marzo de 2007, profirió el fallo objeto de impugnación, declarando la improcedencia de la acción de amparo constitucional incoada por el actor.

Sustenta la colegiatura de instancia su decisión en que la entidad accionada decidió no inscribir al actor en el registro único de población desplazada se ajustó a lo previsto en la ley, principalmente en cuanto a la causal de extemporaneidad en la declaración, pues esta se rindió ante la Procuraduría el 4 de octubre de 2006, cuando ya había transcurrido un año y cerca de 6 meses, desde la ocurrencia del desplazamiento, que había tenido lugar el 21 de marzo de 2005.

Trascribe apartes de la Sentencia C-047 de 2001, respecto de la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 418 de 1997, explicando que, a pesar de referirse dicha norma a una situación distinta a la de los desplazados, la ratio decidendi de dicha providencia, “… puede extenderse a la pretensión del actor, dado que se trata (al desplazarse) de una persona con derecho a ser protegido, a exigirle al Estado ‘... que lo defienda frente a intervenciones injustas de terceros o del mismo Estado’. El caso clásico es la protección a la vida. Pero en circunstancias particularmente complicadas, como es el caso de la violencia en Colombia, la posición no puede ser de todo o nada, sino que el propio Estado puede efectuar una competencia de pronóstico para ponderar cuándo y hasta dónde puede dar el Estado una protección real y no teórica’”.

A renglón seguido, expone la colegiatura de instancia que “{e}n tales condiciones, no puede predicarse que el tutelante se halla en las condiciones de que habla la sentencia condicionada de constitucionalidad, para acceder a lo insuperables por los cuales de manera tardía acudió a obtener dicha inscripción y los consecuentes beneficios, si como lo indica, ha tenido que padecer circunstancias extremas personales y familiares, así como de seguridad y vida digna”.

Destacó que el accionante, pese a disponer de los recursos legales contra el acto administrativo que decidió su no inscripción en el pluricitado registro, no hizo uso de ellos, si que, por demás, se observe el desconocimientos de los derechos invocados por el actor, como quiera que fue su actuación extemporánea la que dio lugar a la decisión adversa en relación con lo solicitado ante la entidad accionada.

Impugnación

La decisión anterior fue objeto de impugnación por parte del accionante a través de escrito recibido en la Sala a quo el 28 de marzo de la anualidad que avanza, aunque limitándose a exponer que “… por medio del presente escrito me permito comunicarles muy respetuosamente que impugno el fallo de la acción de tutela que se me notifico…” (fl. 89, c.o.).

Consideraciones de la Sala

De conformidad con lo previsto en los artículos 86, 116 inciso 1º, 256.7 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 1382 de 2000, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para resolver la impugnación deprecada dentro de la presente acción de tutela, a ello se procederá previas las siguientes consideraciones de hecho y de derecho.

Ha de precisarse, en primer lugar, que, tal como lo ha venido sosteniendo esta colegiatura (1) , desde los inicios de la jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza y fines de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha destacado sus características esenciales que la estructuran como un mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que estos se vean amenazados o vulnerados, sin que se la pueda emplear como un medio alternativo, adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. En tal sentido, sostuvo lo siguiente:

“La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre este y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales” (2) .

De allí que la acción de tutela exija algunos presupuestos de procedibilidad, sin cuya concurrencia no es posible abordar el análisis de fondo del asunto. Es así como establece el artículo 86 de la Carta Política, y ha sido plenamente ilustrado por la jurisprudencia constitucional, que dicho mecanismo excepcional es una garantía de protección directa, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre y cuando no se disponga de un medio judicial para hacer valer tales derechos, previsión que aparece claramente desarrollada en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

Es pertinente, por tanto, recordar la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuanto destaca los elementos definitorios de la acción constitucional, no solo como medio procesal específico, sino también como excepcional, que implica que el afectado sólo puede acudir en ausencia de otro medio de defensa judicial, salvo cuando se haga uso de ella excepcionalmente con el propósito de evitar un perjuicio irremediable, y, como es apenas lógico, como mecanismo transitorio.

Sobre el particular, se expresó así en la Sentencia SU-067 de 1993:

“... la acción de tutela está prevista en el artículo 86 de nuestra Carta Fundamental como un mecanismo procesal complementario, específico y directo que tiene por objeto la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en una determinada situación jurídica, cuando estos sean violados o se presente amenaza de su violación.

Dicha acción es un medio procesal específico porque se contrae a la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, afectados de modo actual e inminente y no a otros, y conduce, previa la solicitud, a la expedición de una declaración judicial que contenga una o varias ordenes de efectivo e inmediato cumplimiento.

Es directo, porque siempre presupone una actuación preferente y sumaria a la que el afectado puede acudir sólo en ausencia de cualquier otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice apenas y excepcionalmente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, en todo caso, procura la restitución al sujeto peticionario en el goce del derecho de rango constitucional que se demuestra lesionado.

Es necesario destacar que tanto en la norma constitucional, como en su desarrollo legislativo, el ejercicio de la citada acción está condicionado, entre otras razones, por la presentación ante el juez de una situación concreta y específica de violación o amenaza de violación de los derechos fundamentales, cuya autoría debe ser atribuida a cualquier autoridad pública o, en ciertos eventos definidos por la ley, a sujetos particulares. Además, el peticionario debe tener un interés jurídico y pedir su protección también específica, siempre en ausencia de otro medio judicial de protección o excepcionalmente, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Es, en efecto, un mecanismo judicial de origen constitucional de evidente carácter residual que está previsto para asegurar la tutela efectiva y sustancial de los derechos constitucionales fundamentales, pues “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Se establece así un sistema complementario de garantía de aquellos derechos constitucionales fundamentales que, con determinadas características de sumariedad, preferencia y efectividad, impida en dicho ámbito la ausencia de su protección judicial, pues el constituyente quiso superar con sus previsiones, determinadas deficiencias de la organización del sistema judicial que, entre otras causas, por su carácter legislado, no garantizaba la plena, efectiva e integral protección de los derechos constitucionales fundamentales tan caros al Estado Social y Democrático de Derecho y al constitucionalismo en todas sus evoluciones” (3) .

De lo dicho hasta este momento, fácil es concluir que la primera labor que corresponde al juez de tutela será precisamente superar el juicio de procedibilidad, por manera que sólo abordará el análisis de fondo del asunto si se evidencia la inexistencia de otros medios de defensa eficaces, o que existiendo ellos se arribe a la conclusión de la inminencia de un perjuicio irremediable, a efectos de avocar el asunto bajo el entendido de su transitoriedad, precisamente para evitar que se consuma el perjuicio irreparable.

Ello es así, por cuanto, naturalmente, la tutela no puede ser utilizada como un mecanismo alterno al de los trámites que constituyen las vías comunes u ordinarias para desatar las controversias.

Ahora bien, descendiendo al caso que hoy ocupa la atención de la Sala, sin ningún género de duda se aprecia que, en primer término, el accionante solicita la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal, a la salud, a la igualdad y no discriminación; a la dignidad humana y los derechos fundamentales de los niños, los cuales considera se le han vulnerado mediante la expedición de la Resolución 473071 con fecha 18 de octubre de 2006, emanada de la entidad accionada, al no inscribir al actor y a su grupo familiar, en el registro único de población desplazada, sin lo cual no puede acceder a los programas de atención ofrecidos por el Gobierno Nacional.

El tema planteado en la presente acción de amparo, no ha sido ajeno al escrutinio por parte de la Corte Constitucional, corporación judicial que ha considerado, por una parte, que la acción de tutela resulta procedente para obtener del juez una orden inmediata en aras de proteger los derechos vulnerados de la población desplazada (4) ; y, por otra, en palabras del mismo tribunal “... que de las obligaciones internacionales que el Estado colombiano ha adquirido en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario, y los principios rectores de los desplazamientos internos, la atención humanitaria de emergencia constituye uno de los derechos mínimos que deben ser protegidos y garantizados por el Estado” (5) .

Precisamente en la última sentencia citada, la máxima guardiana de nuestro ordenamiento constitucional revocó las sentencias proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, Sala de decisión Penal y por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, las cuales habían negado el amparo deprecado por los actores bajo el argumento de la extemporaneidad en la presentación de la solicitud de la ayuda humanitaria respecto de la fecha en que tuvieron ocurrencia los hechos generadores del desplazamiento; y en su lugar concedió el amparo del derecho fundamental a la asistencia humanitaria de emergencia.

Los argumentos más relevante expuestos en esa oportunidad como sustento de la decisión adoptada por la Corte Constitucional, se transcriben a continuación, dadas su trascendencia y pertinencia para el asunto que hoy nos ocupa:

“11. El Decreto 2569 de 2000 se encargó de establecer los contenidos y alcances del derecho fundamental a la asistencia humanitaria de las personas desplazadas. En primer lugar, el artículo 17 (6) indicó que una vez realizada la inscripción de la persona en el registro único de población desplazada tiene derecho a que se le entregue la asistencia humanitaria de emergencia. Por su parte, el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 (7) dispuso que se tiene derecho a recibir la asistencia humanitaria por espacio de tres meses, la cual puede ser prorrogada por el mismo tiempo siempre y cuando se cumpla con los requisitos que definió el artículo 21 (8) del Decreto 2569. A su turno, el mismo decreto en el artículo 22 definió los montos de la ayuda humanitaria de emergencia, en el artículo 23 las reglas de manejo de la atención y en el artículo 24 dispuso la prohibición de restringir la libre circulación al paso de la ayuda humanitaria de emergencia, siendo obligación de la fuerza pública garantizar su libre movimiento.

Finalmente, el legislador dispuso, en el artículo 7º de la Ley la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002 prorrogada por la Ley 1106 de 2006, que la ayuda humanitaria debe ser solicitada durante el año siguiente en que se produjo el hecho que ocasionó el desplazamiento. Así lo estableció la norma:

‘En desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el daño especial sufrido por las víctimas, estas recibirán asistencia humanitaria, entendida por tal la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en el artículo 15. Esta ayuda humanitaria será prestada por las entidades públicas así: Por la Red de Solidaridad Social, en desarrollo de su objeto legal y de acuerdo con las directrices que para el efecto señale su Consejo Directivo, y por las demás entidades públicas señaladas en la presente Ley, dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho’ (resaltado fuera del texto).

12. En la Sentencia C-047 de 2001 la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el término para solicitar la asistencia humanitaria. En dicha ocasión se concluyó que, en principio, el plazo estipulado por el legislador para reclamar las ayudas era razonable, y no desconocía ni hacía nugatorios los derechos fundamentales de los desplazados. Sin embargo, la Corte señaló que este plazo solo era razonable, si la persona desplazada que estuviera solicitando la ayuda no se encontrara en una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito. Al respecto la Corte estableció:

‘11. En reiterada jurisprudencia (9) , la Corte Constitucional ha dicho que el establecimiento de términos que predeterminan el normal desarrollo de los procesos judiciales o administrativos, es un desarrollo claro de la cláusula general de competencia del Congreso para hacer las Leyes (C.P. arts. 29 y 150). (…)

No obstante lo anterior, esta corporación también ha manifestado (10) que si bien es cierto el legislador tiene amplio margen de discrecionalidad para determinar los términos judiciales o administrativos, no es menos cierto que la decisión no puede ser arbitraria, por lo que la Corte debe ejercer un control constitucional de límites sobre la configuración legal de los plazos. En tal virtud, el término debe obedecer a criterios de razonabilidad y no puede introducir tratos discriminatorios.

12. En el asunto sub iudice, la Corte considera que el término de un año para presentar la solicitud de ayuda humanitaria es razonable. En efecto, el objetivo de la medida es atender de manera urgente las necesidades de las víctimas del conflicto armado, lo cual, en desarrollo del principio de solidaridad, encuentra sustento constitucional. Al mismo tiempo, tal y como lo sostuvo el Procurador, la norma acusada busca facilitar la debida y oportuna planeación de los gastos públicos, (…)

13. Ahora bien, algunos intervinientes consideran que la Corte debe proferir una sentencia condicionada que declare la exequibilidad de la norma en el entendido de que, en caso de presentarse fuerza mayor o caso fortuito, el término de un año deberá contarse desde el momento en que cesen los hechos que impidieron la presentación de la solicitud.

La Corte coincide con ese argumento por la siguiente razón: esta corporación no puede desconocer que el conflicto armado colombiano genera desplazamiento de campesinos (11) y enormes dificultades para proveer la seguridad a sectores de la población, por lo que en ocasiones las víctimas de la confrontación armada deben marginarse para no ser amenazadas. Así las cosas, resulta evidente para la Corte, que dado la complejidad e intensidad de la controversia armada que ocurre en nuestro medio, los destinatarios de la ayuda humanitaria a que se refiere el artículo 16, no pueden, por razones de fuerza mayor o caso fortuito, acudir ante la autoridad correspondiente para solicitarla. Por lo tanto, es diferente la situación de quienes pueden acceder a las autoridades y quienes no lo hacen porque están inmersos en hechos de fuerza mayor o caso fortuito, pese a ello el Legislador otorgó el mismo trato jurídico. En consecuencia, la exclusión de la fuerza mayor o del caso fortuito como condiciones relevantes para la solicitud de la ayuda humanitaria, es discriminatoria’.

En virtud de los argumentos transcritos, la Corte declaró exequible la norma demandada bajo el entendido de que el término de un año fijado por el legislador para acceder a la ayuda humanitaria comenzará a contarse a partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso fortuito que impidieron presentar oportunamente la solicitud. En este punto, lo cierto es que la interpretación de aquello que constituye fuerza mayor o caso fortuito debe hacerse teniendo en cuenta las situaciones excepcionales de violencia que causaron el desplazamiento y la especial situación de marginalidad y debilidad en la que se encuentra la población desplazada. Por esta razón, el alcance de estos conceptos debe revisarse a la luz de estas nuevas realidades que el derecho debe regular. En este sentido, lo que no resultaría admisible es una interpretación de la ley que resulte insensible a la especial protección constitucional de la cual es objeto la población desplazada a través, por ejemplo, de la exigencia de una carga probatoria alta o desproporcionada que haga prácticamente imposible la protección del derecho.

13. Ahora bien, de acuerdo con lo establecido por la ley, el plazo de un año se interrumpe cuando la persona formula la solicitud de la ayuda. Esta solicitud, según lo dispuesto en la ley y lo ratificado por Acción Social puede ser formulada ante ‘la autoridad competente’. Al respecto, en aplicación de la Ley vigente, en el presente proceso Acción Social indicó: ‘cualquier Personería Municipal del país o en cada una de las 34 unidades territoriales de Acción Social (antes Red de Solidaridad Social) pueden asesorar a la persona en caso de desplazamiento, porque basta, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002, la sola presentación de la solicitud de la ayuda humanitaria interrumpe el plazo . No es necesario ni siquiera adjuntar los documentos, actuación esta que se puede hacer en cualquier momento teniendo un plazo indefinido para allegarlos’ (negrilla y subraya fuera del texto).

14. Ahora bien, en todo caso, la interpretación de las normas que desarrollen los derechos de la población desplazada y los correspondientes mecanismos de protección debe ser mediada por la aplicación de los principios constitucionales de favorabilidad y de buena fe. Dado que el tema sobre la interpretación de las normas y los hechos del caso adquiere particular relevancia en la presente causa, la Corte en los fundamentos que siguen de esta sentencia recordará su doctrina en esta materia.

La interpretación favorable de las normas aplicables a la población desplazada

15. Como ya se indicó, el ordenamiento jurídico colombiano ha reconocido a la población desplazada como sujeto de especial protección y atención constitucional. Una consecuencia de esta especial protección es que la interpretación de las normas que consagran sus derechos fundamentales deben tomar en consideración su especial condición. En este orden de ideas, cuando se está ante una norma que consagra o desarrolla un derecho fundamental de las personas que han sido desplazadas, su interpretación debe tener en cuenta: 1) los principios de interpretación y aplicación contenidos en el artículo 2º de la Ley 387 de 1997 (12) ; ‘2) Los principios rectores de los desplazamientos internos; 3) el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población desplazada;’ (13) 4) el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y 5) ‘el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho’ (14) .

16. Las pautas de interpretación mencionada y los dramáticos hechos que rodean el fenómeno del desplazamiento forzado obligan a los jueces a tener en cuenta dos circunstancias fundamentales a la hora de aplicar las normas pertinentes:

1. Las personas puestas en situación de desplazamiento forzado suelen desconocer sus propios derechos y este fenómeno no puede ser evaluado por el juez en aplicación estricta del principio general en virtud del cual el desconocimiento de la Ley no sirve de excusa para su incumplimiento. Por el contrario, la ignorancia de esta población sobre sus derechos, dada su extrema vulnerabilidad, demanda una especial atención del Estado (15) .

2. Las personas en situación de desplazamiento forzado pueden verse enfrentadas a situaciones extraordinarias que les impiden o dificultan el acceso a las autoridades. Si esta situación se presenta, los jueces no pueden ser insensibles a ella a la hora de valorar el alcance de conceptos como ‘fuerza mayor’ o ‘caso fortuito’ (16) .

17. Cuando se toman en consideración estos dos factores a la hora de interpretar y aplicar las reglas que definen el contenido, condiciones de acceso y alcance de los derechos fundamentales de la población desplazada y en especial de la asistencia humanitaria de emergencia, se da cumplimiento, de una parte, a la especial protección y atención que demanda la persona desplazada por la violencia y, de otra, a los derechos fundamentales de las personas objeto de desplazamiento, consagrados en la Constitución y en los instrumentos de derechos humanos y derecho internacional humanitario obligatorios para Colombia.

Interpretación favorable de las normas que regulan el reconocimiento de la situación de desplazamiento forzado y la garantía de los correspondientes derechos

18. Cuando una persona desplazada solicita la asistencia humanitaria de emergencia, el funcionario público competente para estudiarla debe tomar en cuenta los factores arriba citados. Esta consideración permitirá que sus actuaciones se ajusten a la Constitución y den cabal cumplimiento a la especial protección que la norma superior le ha dado a la población desplazada.

En particular, estas consideraciones deben ser tenidas en cuenta cuando se formula la solicitud de entrega de la ayuda humanitaria. En efecto, como se sabe en estos casos, el servidor público que recibe la solicitud debe examinar, en primer término, si la misma cumple con los requisitos de 1) ser presentada en tiempo, 2) ser formulada ante la autoridad competente. Ahora bien, al momento de la valoración probatoria sobre el cumplimiento de estos dos requisitos, es necesario que el servidor público tenga en consideración los factores mencionados en los numerales anteriores.

Esto implica que no solo debe aplicarse el principio de buena fe en su valoración, sino que las autoridades que atienden a la población desplazada deben estar atentas a cualquier prueba que demuestre diligencia de parte de la persona afectada, con el próposito de acceder a la autoridad competente o de interrumpir el plazo de ley para formular la solicitud.

19. Los argumentos expuestos en los fundamentos anteriores permiten concluir que la demostración de que (1) una persona, por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito, no pudo acceder a la autoridad competente dentro del plazo establecido, o (2) que realmente dentro de dicho plazo acudió a una de tales autoridades para solicitar la ayuda, no puede estar sometida a una carga probatoria desproporcionada en contra de quien ha sido víctima del desplazamiento.

Así por ejemplo, vulneran los principios que han sido mencionados en los fundamentos anteriores, la exigencia de que en todos los casos, de forma inflexible, la persona víctima de desplazamiento deba demostrar que solicitó la satisfacción de sus derechos dentro del plazo estipulado, a través de un documento en el cual expresamente conste dicha solicitud (por ejemplo, el diligenciamiento de los formatos establecidos). Tampoco puede exigirse que la persona hubiere formulado una solicitud en la cual hubiere identificado con exactitud los derechos que le han sido vulnerados, las obligaciones que pretende hacer exigibles o las normas en las cuales se fundamenta su petición.

En estos casos, los servidores públicos pueden a partir de indicios suficientes, encontrar que la persona que al parecer reclama fuera de tiempo sus derechos, en realidad había acudido con diligencia dentro del plazo estipulado a las autoridades competentes aunque no tenga un documento para probarlo. Así mismo, basta que la persona indique de cualquier manera al funcionario competente que ha sido víctima de desplazamiento forzado y que acude a las autoridades para solicitar la correspondiente protección, para que deba ponerse en marcha todo el sistema integral de protección diseñado por la ley y ordenado por la Constitución.

Obligar a una persona desplazada a cumplir con requerimientos especiales que desconozcan la situación en la cual esta se encuentra, resulta a todas luces desproporcionado, pues como lo indican los argumentos expuestos en los fundamentos anteriores, el desplazado no conoce plenamente sus derechos ni el sistema institucional diseñado para protegerlos y este hecho en lugar de volverse en su contra debe servir para que el Estado actúe con mayor atención y diligencia”.

A la luz de tales lineamientos jurisprudenciales, fácilmente puede colegirse que, para el caso que ocupa la atención de esta superioridad, la entidad accionada, al desatender las razones esgrimidas por el accionante para acudir de manera extemporánea (17) a presentar la declaración a que alude el artículo 32 de la Ley 387 de 1997 (18) , y, en consecuencia, negarle al actor y a su grupo familiar la inscripción en el registro único de población desplazada vulneró el derecho fundamental a la asistencia humanitaria de emergencia tanto del accionante como de su grupo familiar, como quiera que no tuvo en cuenta las especiales circunstancias que le impidieron presentar oportunamente la declaración antes referida, que no fueron otras que el entendible temor a las represalias que pudieran tomar en su contra los actores violentos que habían cegado la vida de su madre y hermano.

En ese orden de ideas, y sin necesidad de ahondar en otras consideraciones, la Sala revocará el fallo impugnado y, en su lugar, concederá el amparo del derecho fundamental del ciudadano Santander Segundo Benítez Fernández y de su grupo familiar a la asistencia humanitaria de emergencia, y, en consecuencia, ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda de inscribir al actor y a su grupo familiar en el registro único de población desplazada. Asimismo, para que en el término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, establezca si el señor Benítez Fernández y su grupo familiar tienen derecho a la protección y atención especial a favor de las personas desplazadas según la Ley 387 de 1997 y, en especial, a la ayuda humanitaria de emergencia. Adicionalmente, se ordenará a la entidad accionada brindar orientación adecuada al accionante sobre el acceso a los demás programas de atención para población desplazada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. REVOCAR el fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, el 21 de marzo de la anualidad que avanza, mediante el cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el ciudadano Santander Segundo Benítez Fernández contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, y en su lugar CONCEDER el amparo del derecho fundamental a la asistencia humanitaria de emergencia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

2. ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda de inscribir al actor y a su grupo familiar en el registro único de población desplazada. Asimismo, en el término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, establecerá si el señor Benítez Fernández y su grupo familiar tienen derecho a la protección y atención especial a favor de las personas desplazadas según la Ley 387 de 1997 y, en especial, a la ayuda humanitaria de emergencia. Adicionalmente, la susodicha agencia brindará orientación adecuada al accionante sobre el acceso a los demás programas de atención para población desplazada.

3. Súrtase las notificaciones de rigor contenidas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Temístocles Ortega Narváez, Presidente—Eduardo Campo Soto, Vicepresidente—Guillermo Bueno MirandaFernando Coral VillotaJorge Alonso Flechas DiazRubén Darío Henao OrozcoLeonor Perdomo Perdomo.

Yira Lucia Olarte Avila, Secretaria Judicial.

(1) Cfr. Sentencia con fecha 6 de julio de 2005, expediente 110010102000200500522 01 92, Acta 89, M.P. Rubén Darío Henao Orozco.

(2) Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, expedientes D-056 y D-092 (acumulados), M.P. José Gregorio Hernández Galindo, 1º de octubre de 1992.

(3) Corte Constitucional, Sentencia SU-067 de 1993, expediente T-904, M.P. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón 24 de febrero de 1993.

(4) Corte Constitucional, sentencias T-098/2002, T-419/2003, T-985/2003, T-740/2004, T-813/2004, T-1094/2004, T-1144/2005 y T-086/2006, citadas en la T-136 de 2007, expediente T-1454004, M.P. Jaime Córdoba Triviño, 27 de febrero de 2007.

(5) Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2007, expediente T-1454004, M.P. Jaime Córdoba Triviño, 27 de febrero de 2007.

(6) ART. 17.—Atención humanitaria de emergencia. Realizada la inscripción, la persona tendrá derecho a que se le otorgue atención humanitaria de emergencia por el término establecido en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 , de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y acceso a los programas de ayuda, que con ocasión a la condición de desplazado adelante el Estado, sin perjuicio de que el interesado tenga acceso a los programas sociales de retorno, reasentamiento o reubicación y otros que preste el Estado. (Nota de la C. Const.).

(7) PAR.—A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más (nota de la C. Const.).

(8) ART. 21.—Prórroga de la atención humanitaria de emergencia. A juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional, se podrá prorrogar la atención humanitaria de emergencia hasta por un término de tres (3) meses al tenor del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 , y lo previsto en el inciso segundo del artículo anterior, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y atendiendo criterios de vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad e igualdad.

La prórroga excepcional se aplicará exclusivamente a hogares incluidos en el registro único de población desplazada y que cumplan las siguientes condiciones:

1. Hogares en los que uno cualquiera de sus miembros reportados en la declaración presenten discapacidad física y/o mental, parcial o total, médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia y que haya sido reportada en la declaración de los hechos del desplazamiento.

2. Hogares con jefatura femenina o masculina mayor de 65 años, y que dicha situación haya sido reportada en la declaración.

3. Hogares en los que cualquiera de sus miembros debidamente reportados y registrados, presenten enfermedad terminal, médicamente certificada por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria de emergencia.

4. Cuando a juicio de la Red de Solidaridad Social y de manera excepcional se presente una situación cuya gravedad sea de naturaleza similar a las enunciadas en los numerales 1º, 2º y 3º del presente artículo. (Nota de la C. Const.).

(9) Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-166 de 1995, C-040 de 1997, C-078 de 1997, C-351 de 1994, C-370 de 1994, entre otras (nota de la C. Const.).

(10) Pueden verse las sentencias C-078 de 1997, C-418 de 1994, C-327 de 1997 y C-742 de 1999 (nota de la Corte Constitucional).

(11) Sobre el tema de desplazamiento de campesinos, pueden consultarse las sentencias SU-1150 de 2000, T-448 de 2000 y T-227 de 1997 (nota de la C. Const.).

(12) El artículo 2º de la Ley 387 de 1997 predica: “ART. 2º—De los principios. La interpretación y aplicación de la presente Ley se orienta por los siguientes principios:

1. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria.

2. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos internacionalmente.

3. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física.

4. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar.

5. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación.

6. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.

7. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.

8. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la ley.

9. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia social” (nota de la C. Const.).

(13) T-025/2004 (nota de la C. Const.).

(14) T-025/2004 (nota de la C. Const.).

(15) Al respecto, la Sentencia T-025/2004 dispuso lo siguiente: “También ha resaltado esta corporación que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas —en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad— que se ven obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional”(15) para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad(15), que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales(15) y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado”(15). En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”(15), dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional.” (Nota de la Corte Constitucional).

(16) Sobre este aspecto la Sentencia C-047/2001 indicó: “(…) esta corporación no puede desconocer que el conflicto armado colombiano genera desplazamiento de campesinos(16) y enormes dificultades para proveer la seguridad a sectores de la población, por lo que en ocasiones las víctimas de la confrontación armada deben marginarse para no ser amenazadas. (…)” (nota de la C. Const.).

(17) Teniendo en cuenta que el Decreto 2569 de 2000, reglamentario de la Ley 387 de 1997, en su artículo 11, numeral 3º, consagra como una de las causales para la no inscripción en el registro aludido, el que “... el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el registro después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1º de la ley 387 de 1997”.

(18) Artículo que fue modificado por el canon 32, de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, aunque dicha modificación en nada alteró lo atinente a la previsión que acaba de citarse, del Decreto Reglamentario 2569 de 2000.

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