Sentencia 11075 de septiembre 4 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 1100103270002000-0681-01-11075

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Actor: Luis Fernando Álvarez Jaramillo.

Acción de nulidad contra los artículos 10 y 13 de la Resolución 734 de junio 9 de 1993; y 10 de la Resolución 1198 de 1997 expedidos por la Superintendencia de Valores; artículos 10 y 13 del Decreto 1450 de julio 23 de 1993; y 10 del Decreto 3066 de diciembre 23 de 1997 expedidos por el Presidente de la República.

Fallo

Bogotá, D.C., septiembre cuatro de dos mil tres.

EXTRACTOS: «(...). Las normas acusadas

La demanda recae sobre los apartes que se resaltan de las siguientes disposiciones:

— De la Resolución 734 de 1993, “Por la cual se señalan los derechos de inscripción en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios y el valor de las cuotas semestrales de renovación”, los artículos 10 y 13.

“ART. 10.—Cuotas que deben pagar los intermediarios y demás personas vigiladas por la Superintendencia de Valores. Las bolsas de valores deberán cancelar semestralmente una cuota equivalente al siete (7.0) por mil de los ingresos netos que hayan devengado en el semestre calendario inmediatamente anterior.

El valor de la cuota semestral que deberán cancelar los fondos de garantía será de doscientos cincuenta mil pesos ($ 250.000).

“Las sociedades administradoras de fondos de inversión, las sociedades calificadoras de valores, las sociedades administradoras de depósitos centralizados de valores, las sociedades comisionistas de bolsa y demás personas naturales o jurídicas inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, deberán cancelar semestralmente una cuota equivalente al tres punto cinco (3.5) por mil de los ingresos netos operacionales que hayan devengado en el semestre calendario inmediatamente anterior.

No obstante lo anterior, el valor mínimo de la cuota será de cien mil pesos ($ 100.000) para las personas naturales y de quinientos mil pesos ($ 500.000) para las personas jurídicas”.

ART. 13.—Reajuste en los valores absolutos de la presente resolución. Todos los valores absolutos en pesos a que hace referencia la presente resolución se reajustarán semestral y acumulativamente, en un porcentaje igual a la variación del índice de precios al consumidor que corresponde elaborar al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, registrado en el semestre calendario inmediatamente anterior al de la liquidación, suma que se aproximara al múltiplo de diez mil (10.000) más cercano”.

— Del Decreto 1450 de julio 23 de 1993, “por el cual se aprueba la Resolución 734 de 1993, modificada por la Resolución 802 de 1993 de la Superintendencia de Valores”, los artículos 10 y 13, en cuanto reproducen literalmente los apartes acusados de los artículos 10 y 13 de la Resolución 734 de 1993.

— De la Resolución 1198 de noviembre 20 de 1997 “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Resolución 734 del 9 de junio de 1993, modificada por la Resolución 802 de 1993, de la Superintendencia de Valores”, el artículo 10”.

“ART. 10.—Cuotas que deben pagar los intermediarios y demás personas inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios. Las bolsas de valores deberán cancelar semestralmente una cuota equivalente al siete (7.0) por mil de los ingresos netos que hayan devengado en el semestre calendario inmediatamente anterior.

El valor de la cuota semestral que deberán cancelar los fondos de garantía será el equivalente a seis (6) salarios mínimos mensuales legales.

Las sociedades administradoras de fondos de inversión, las sociedades calificadoras de valores, las sociedades administradoras de depósitos centralizados de valores, los comisionistas independientes y las sociedades comisionistas de bolsa, deberán cancelar semestralmente una cuota equivalente al tres punto cinco (3.5) por mil de los ingresos netos operacionales que hayan devengado en el semestre calendario inmediatamente anterior.

No obstante lo anterior, el valor mínimo de la cuota para los intermediarios vigilados, será el equivalente a seis (6) salarios mínimos mensuales legales”.

— Del Decreto 3066 de diciembre 23 de 1997, “por el cual se aprueba la Resolución 1198 de 1997, de la Superintendencia de Valores”, en cuanto modifica el artículo 10 de la Resolución 734 de 1993, en el aparte acusado:

“ART. 3º—Modificar el artículo 10 de la Resolución 734 del 9 de junio de 1993, el cual quedará así:

ART. 10.—Cuotas que deben pagar los intermediarios y demás personas inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios...

No obstante lo anterior, el valor mínimo de la cuota para los intermediarios vigilados, será el equivalente a seis (6) salarios mínimos mensuales legales””.

(...).

Consideraciones de la Sala

En primer término decide la Sala sobre las excepciones de “ausencia de fundamento de la acción ejercida” e “inexistencia de los actos que se demandan”, propuestas por la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el argumento de que lo pretendido por el accionante a través de la acción incoada es el restablecimiento del derecho de las personas afectadas con las normas acusadas, que a su juicio, ocurriría al declararse la nulidad de las mismas. De otra parte, porque en virtud de la derogatoria de las disposiciones acusadas no procede la acción incoada, ya que lo previsto en el artículo 15 de la Ley 32 de 1979 sobre las cuotas que deben pagar las personas inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, fue regulado por los artículos 65 y 66 de la Ley 510 de 1999, normas que a su vez fueron desarrolladas a través de la Resolución 512 de agosto 10 de 2000.

En cuanto a la improcedencia del fallo de mérito por falta de vigencia de las normas demandadas, se advierte que tal circunstancia no constituye impedimento para que se revise su legalidad, pues como lo ha reiterado la corporación en anteriores oportunidades, basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso, para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, ya en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado situaciones jurídicas particulares cuyos efectos ameriten la restauración del derecho o reparación del daño ocasionado. Propósito que no se logra por la derogatoria de las mismas, sino en virtud de la decisión del juez competente que la anula, o lo declara ajustada a derecho. Lo anterior, porque la derogatoria surte efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado, mientras que la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad (1) .

(1) Sentencia de enero 14 de 1991, expediente 157, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Acerca de la ausencia de fundamento de la acción de nulidad incoada, porque según la apoderada de la Nación, lo pretendido por el accionante “en el fondo” es la anulación de actos administrativos que afectan unas situaciones jurídicas individuales y no el restablecimiento del orden jurídico, debe precisarse en primer término que la referencia a casos particulares que se hace en la demanda, con finalidad demostrativa de los efectos que se derivan de la aplicación de las normas acusadas, no puede interpretarse como la pretensión de nulidad de actos particulares específicos, que simplemente son referenciados en el petitumdemandatorio, a título de ejemplo.

De otra parte, se aclara que el pronunciamiento sobre la legalidad o ilegalidad de la norma de contenido general, producto de la acción de nulidad podría tener efectos sobre aquellos actos de contenido particular que se hubiesen expedido durante su vigencia. Así, que al margen de los motivos que haya tenido el accionante para proponer el juicio de ilegalidad contra el acto general, necesariamente las situaciones jurídicas particulares no consolidadas al amparo del mismo serán afectadas con el fallo que decida sobre la nulidad propuesta, y en consecuencia procederá en cada caso, mediante el ejercicio de las acciones pertinentes, el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate.

En síntesis, no constituyen las razones alegadas por la apoderada de la Nación impedimento para acceder a estudiar la legalidad de las normas demandadas, ni configuran excepción alguna, por lo que atendiendo a los cargos de la demanda procede la Sala a decidir sobre el juicio de ilegalidad propuesto.

De acuerdo con los términos de la demanda, las resoluciones 734 de junio 9 de 1993 y 1198 de noviembre 20 de 1997, expedidas por el Superintendente de Valores, así como los decretos 1450 de julio 23 de 1993 y 3066 de diciembre 23 de 1997, expedidos por el Presidente de la República, son violatorios de los artículos 15 de la Ley 32 de 1979, 3º numeral 37 del Decreto 2739 de 1991, y 1º literal l de la Ley 35 de 1993, en cuanto disponen que el valor mínimo de la cuota semestral que deben cancelar los intermediarios y personas inscritas en el Registro Nacional de Valores, es de $ 100.000 (p. naturales) y $ 500.000 (p. jurídicas). Así mismo en cuanto disponen el reajuste semestral y acumulativo de tales valores (Res. 734/93, arts. 10 y 13, D. 1450/93, arts. 10 y 13). Y respecto de la disposición que consagra como valor mínimo de la cuota para intermediarios vigilados, el equivalente a seis (6) salarios mínimos mensuales legales. (Res. 1198/97, art. 10, D. 3066/97, art. 3º).

El argumento esencial de la acusación radica en que la imposición del sistema de cuotas mínimas indexadas por el IPC, o cuantificadas en salarios mínimos mensuales legales, que fuera establecido en los actos acusados, no solo incumple la ley, al apartarse del volumen de operaciones en el caso de los comisionistas, sino que es inequitativo, toda vez que a partir de una cuota mínima se nivelan las sociedades que tienen diferente volumen de operaciones, patrimonio, número de empleados, clases de negocios, entre otros.

Al respecto se observa lo siguiente:

La Ley 32 de 1979, “Por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores”, dispuso en su artículo 15:

“ART. 15.—Para cubrir los gastos que demande su actividad, la Comisión Nacional de Valores contará con los recursos provenientes de las asignaciones presupuestales, los derechos de inscripción en el Registro Nacional de Valores e intermediarios y las cuotas que paguen los comisionistas de bolsa y los emisores de valores inscritos. Estas cuotas las someterá la comisión a la aprobación del gobierno para su fijación se tendrán en cuenta el grado de distribución de sus acciones y el patrimonio social, en el caso de los emisores, y el volumen de las operaciones en el caso de los comisionistas”. (negrilla de la Sala)

El Decreto 2739 de 1991, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades que le confiere el artículo transitorio 52 de la Constitución Política, “Por el cual se adecua la estructura de la Comisión Nacional de Valores a su nueva naturaleza de superintendencia”, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dispuso en su artículo 3º:

“ART. 3º—Funciones. El Presidente de la República podrá delegar en el Superintendente de Valores o en los superintendentes delegados de la Superintendencia de Valores, las siguientes funciones:

1. ...

37. Señalar, con sujeción a la ley, las cuotas que deben pagar las entidades sujetas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores, las personas inscritas en el Registro Nacional de Intermediarios y los emisores de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores, las cuales en todo caso deben ser aprobadas por el Gobierno Nacional”. (negrilla de la Sala)

La Ley 35 de 1993, por la cual se señalaron los criterios y objetivos a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora, conforme el artículo 150-9 literal d) de la Constitución Política, señaló como uno de ellos, “Que el sistema financiero tenga un marco regulatorio en el cual cada tipo de institución pueda competir con los demás bajo condiciones de equidad y equilibro de acuerdo con la naturaleza propia de sus operaciones (art. 1º, lit. i)), y otorga al Presidente de la República facultades para compilar en un solo estatuto las normas legales vigentes que regulan el mercado público de valores, las entidades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de Valores (art. 36).

En desarrollo de las citadas facultades, se expidió el Decreto 653 de abril 1º de 1993 “Por el cual se expide el estatuto orgánico del mercado público de valores”, en el cual se consagra como una de las funciones del Superintendente de Valores: “Señalar con sujeción a la ley, las cuotas que deben pagar las entidades sujetas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores, las personas y los emisores de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, las cuales en todo caso deben ser aprobadas por el Gobierno Nacional (art. 4.1.2.5., num. 12).

El Superintendente de Valores, invocando las facultades conferidas en el numeral 12, artículo 4.1.2.5, del estatuto orgánico del mercado público de valores, expidió la Resolución 734 de junio 9 de 1993, fijando en el artículo 10 las cuotas que deben pagar los intermediarios y demás personas vigiladas por la Superintendencia de Valores, así:

El 0.7 por mil de los ingresos netos que hayan devengado en el semestre calendario inmediatamente anterior, para las bolsas de valores.

El 3.5 por mil de los ingresos netos operacionales que hayan devengado en el semestre calendario inmediatamente anterior, para las sociedades administradoras de fondos de inversión, sociedades calificadoras de valores, administradoras de depósitos centralizados de valores, comisionistas de bolsa y demás personas naturales o jurídicas inscritas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios.

Adicionalmente dispuso: “No obstante lo anterior, el valor mínimo de la cuota será de cien mil pesos ($ 100.000) para las personas naturales y de quinientos mil pesos (500.000) para las personas jurídicas”.

El artículo 10 de la Resolución 734 de 1993 fue modificado por el artículo 3º de la Resolución 1198 de noviembre 20 de 1997, disponiendo que “el valor mínimo de la cuota para los intermediarios vigilados, será el equivalente a seis salarios mínimos mensuales legales”.

En desarrollo del principio constitucional de legalidad, de que trata el artículo 338 de la Carta Política, corresponde a la ley fijar directamente los elementos esenciales del tributo, y en el caso específico de las tasas y contribuciones, si bien se autoriza deferir a las autoridades administrativas la tarifa que deban cobrar a los sujetos pasivos de las mismas, el sistema y método para su determinación debe corresponder igualmente a una definición legal.

En el caso bajo análisis, la cuota que deben pagar las personas naturales o jurídicas, inscritas en el Registro Nacional de Valores, sometidas por disposición legal a la vigilancia y control de la Superintendencia de Valores, constituye según la ley, un tributo destinado a sufragar los gastos de la entidad supervisora, el cual responde al concepto de lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado como “tasa”.

De otra parte, se autoriza al Superintendente de Valores, para señalar “con sujeción a la ley”, las cuotas que deben pagar las entidades vigiladas atendiendo al grado de distribución de las acciones y el patrimonio social, si se trata de emisores, y al volumen de las operaciones, en el caso de los comisionistas. Es decir que se establece el sistema de tarifas variables por cuotas, determinadas con base en las operaciones accionarias, el patrimonio social y el volumen de operaciones, según sea la naturaleza de la actividad desarrollada por los sujetos obligados al pago del gravamen.

Así las cosas, no puede el reglamento, sin exceder la ley, establecer un sistema de cuotas mínimas fijas, ya sea en valores absolutos o en salarios mínimos mensuales legales, a los intermediarios vigilados, sin tener en cuenta el volumen de sus operaciones, pues con tal procedimiento se introduce una modificación al sistema de determinación de las tarifas que no fue autorizado por el legislador, lo cual conduce a la ilegalidad del reglamento.

Ahora bien, no puede aceptarse el argumento de las partes opositoras, según el cual se afirma que la ley permite establecer contribuciones para sufragar los gastos de vigilancia, independiente del volumen de operaciones, porque aquella se ejerce de manera permanente, ya que una es la facultad de vigilancia y control, y otra la de imponer gravámenes a las entidades vigiladas. Así, la primera responde a la naturaleza misma de la entidad supervisora y encuentra justificación constitucional en la intervención que corresponde ejercer al Estado en las actividades financiera, bursátil y aseguradora; mientras que la segunda corresponde al ejercicio de la facultad impositiva, atribuida de manera privativa y excluyente al Congreso. Lo cual indica que en las facultades de control y vigilancia no está implícita la facultad impositiva, sino que esta debe ser expresa, y para ser ejercida por las autoridades administrativas dentro de los precisos términos de la ley.

De otra parte, si bien en virtud de la expedición de la Ley 510 de 1999 “por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las superintendencias Bancaria y de Valores”, se entendería derogado tácitamente el artículo 15 de la Ley 32 de 1993(sic), ya que por disposición de la nueva ley, además del sistema de cuotas variables, se autoriza al Superintendente de Valores a “señalar los topes mínimos y máximos de tarifas”, no por ello puede entenderse saneada la ilegalidad del reglamento acusado.

En síntesis, encuentra la Sala probado el cargo que afirma que las disposiciones acusadas introducen un sistema de determinación de las cuotas que deben pagar los intermediarios y demás personas inscritas en el Registro Nacional de Valores, que no está autorizado por la ley, y como consecuencia de ello procede declarar la nulidad de los apartes acusados de la Resolución 734 de 1993, artículo 10 y del Decreto 1450 de 1993, artículo 10, que aprueba la anterior.

Por las mismas razones, procede la declaratoria de nulidad de la Resolución 1198 de 1997, artículo 10 y el Decreto 3066 de 1997 artículo 3º que la aprueba, en cuanto modifica el artículo 10 de la Resolución 734 de 1993, fijando el valor mínimo de la cuota para los intermediarios vigilados, en salarios mínimos mensuales legales.

En cuanto a la norma contenida en los artículos 13 de la Resolución 734 de 1993, y 13 del Decreto 1450 de 1993, según la cual se dispone el reajuste semestral y acumulativo de los valores absolutos en un porcentaje igual a la variación de índice de precios al consumidor, habrá la Sala de negar la pretensión de nulidad, por las siguientes razones:

En relación con el reajuste de los valores absolutos de que trata la norma en mención, se limita el accionante a afirmar que no existe autorización legal para “indexar” las cuotas, concepto que difiere de la “actualización de valores”, tal como está previsto en el reglamento. Afirmación que no configura por sí misma un cargo de violación del cual pueda inferirse su ilegalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por el Superintendente de Valores y el Presidente de la República, en los siguientes apartes:

— De la Resolución 734 de junio 9 de 1993, artículo 10, la expresión: “No obstante lo anterior, el valor mínimo de la cuota será de cien mil pesos ($ 100.000) para personas naturales y de quinientos mil pesos (500.000) para las personas jurídicas”.

— Del Decreto 1450 de julio 23 de 1993, artículo 10, la expresión; “No obstante lo anterior, el valor mínimo de la cuota será de cien mil pesos ($ 100.000) para las personas naturales y de quinientos mil pesos ($ 500.000) para las personas jurídicas”.

— De la Resolución 1198 de noviembre 20 de 1997, artículo 10(sic) la expresión: “No obstante”(sic) lo anterior, el valor mínimo de la cuota para los intermediarios vigilados será el equivalente a seis (6) salarios mínimos mensuales legales”.

— Del Decreto 3066 de diciembre 23 de 1997, artículo 3º, por el cual se modifica el artículo 10 de la Resolución 734 de 1993, en cuanto a la expresión “No obstante lo anterior, el valor mínimo de la cuota para los intermediarios vigilados, será el equivalente a seis (6) salarios mínimos mensuales legales”.

2. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

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