Sentencia 11099 de enero 29 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Exp. 11.099

Consejero Ponente:

Daniel Suárez Hernández

Actor: Sociedad OTI de Colombia Ltda.

Demandada: Fondo de Seguridad de Educación Vial, Fondatt.

Santafé de Bogotá, D.C., enero veintinueve de mil novecientos noventa y ocho.

EXTRACTOS: «Las normas citadas en dicha ocasión por la entidad demandada, eran las aplicables al contrato que se pretendió celebrar y están contenidas en el Acuerdo 6 de 1985. Como puede observarse el cumplimiento de la forma escrita del contrato era un requisito de necesaria observancia por parte de los interesados en la celebración del contrato, exigencia ésta que se requiere por mandato legal para las entidades distritales y sin la cual no puede afirmarse derechamente que el pretendido negocio exista en el ámbito jurídico y por ende despliegue la eficacia vinculante y final a que por naturaleza está llamado.

Sobre este punto la Sala se ha manifestado en el sentido de que la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, configura ausencia del contrato, o en otros términos inexistencia del negocio jurídico, categoría ésta que se opone a la pretendida eficacia perseguida por el demandante en el presente asunto, pues se parte de la base que las disposiciones del código distrital, aplicables al negocio que pretendieron celebrar las partes, constituyen normas imperativas y en ellas la ausencia de suscripción por escrito del convenio, comportaban una ineficacia negocial, en el entendido de que dicha formalidad contiene la voluntad contractual de las partes y sin ella no puede hablarse, se reitera de la existencia del contrato, pues en este aspecto sabido se tiene que para las partes no opera el principio de la libertad de forma, pues la solemnidad escrituraria hace parte de la definición del tipo negocial por razones de seguridad y certeza en atención a que se trata de la disciplina normativa reguladora de la contratación de las entidades públicas.

En el caso concreto al no haberse dado cumplimiento a los requisitos establecidos en el acuerdo precitado, la administración no podía ejecutar el contrato. Sin embargo, de las probanzas allegadas se concluye que las partes convinieron las bases esenciales del negocio, dentro del proceso deliberativo que precedió al perfeccionamiento del mismo, al punto tal que los propios directivos de la entidad demandada ejecutaron las prestaciones que a ellos competían, tal cual por ejemplo la codificación del material que habría de ser transmitido por televisión, la tramitación de la disponibilidad presupuestal, la autorización de la junta directiva para la campaña publicitaria, amén de la selección de las cuñas publicitarias realizada por los propios directivos de la entidad.

(...).

En este orden de ideas y teniendo presente que el ordenamiento jurídico dispensa una adecuada protección jurisdiccional a la confianza ajena y que en el caso concreto la firma contratista, actuando de buena fe y creyendo en las manifestaciones que la entidad les dirigió, inició la ejecución de las transmisiones publicitarias, efectuadas todas en beneficio y a instancias de la administración distrital, única persona que se benefició de la prestación de dichos servicios, los cuales como queda visto habrían de realizarse en una época predeterminada por las partes, como que la utilidad de la prestación a la que se obligó el demandante habría de satisfacerse precisamente dentro de la transmisión del campeonato mundial de fútbol, pues ese es el objeto específico, clara e inequívocamente manifestado por las partes dentro de toda la etapa de negociaciones preliminares, que no alcanzaron a concretarse en documento escrito exigido por las normas imperativas a la sazón vigentes, fueron las circunstancias que a no dudarlo propiciaron, con la complacencia de la entidad demandada, que el hoy actor iniciara la transmisión de las cuñas publicitarias.

En este punto es necesario reiterar lo manifestado por esta corporación en punto del manejo de todas aquellas situaciones de hecho que suelen ocurrir antes de suscribir los contratos y que por ende dan lugar al reconocimiento de los daños y perjuicios en aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, donde desde luego ocupa un lugar preponderante la confianza que en la parte se haya suscitado, dentro de la etapa previa al perfeccionamiento del negocio jurídico.

(...).

Resultaría un contrasentido llevar a extremos inadmisibles la fuerza normativa de las disposiciones a la sazón reguladoras de los requisitos a que estaba sujeta la entidad demandada y el contrato distrital que aspiraba a realizar, como justificación del no pago de una prestación realizada por el demandante, dentro del contexto de la más buena fe exigible para un particular, ajeno al conocimiento de los trámites y diligenciamientos administrativos, que rodean de ordinario la celebración y perfeccionamiento del contrato de derecho público o del que siendo de derecho privado está sujeto sin embargo a la observancia de formalidades, de ordinario desconocidas por el cocontratante, máxime si como ocurrió en el presente caso, la circunstancia que impidió que se suscribiera la minuta ya elaborada según el dicho del testigo arriba mencionado lo fue precisamente el cambio de director de la entidad demandada, circunstancia ésta que aparece corroborada en las propias actas de la junta directiva de la entidad demandada allegadas al expediente (cfr. fl. 30 y ss. del c. 2).

(...).

En últimas, se trata simplemente de dar aplicación a la cláusula general de buena fe, mediante la valoración del comportamiento de las partes, que estando concorde con los postulados de la confianza, se encuentra protegida en el precepto constitucional citado y que en el caso concreto aparece debidamente acreditada, a juzgar por los antecedentes que trajeron de consecuencia que la entidad demandante prestara un servicio en beneficio de la parte demandada.

Recuérdese que, con la mejor doctrina, la confianza y por ende la indemnización de perjuicios que se causen a la otra parte por la frustración del negocio jurídico tenido en mente y al cual inequívocamente se referían las partes debe ser protegida por la vía del derecho de daños aún en la etapa de los denominados tratos preliminares.

(...).

Así las cosas y teniendo presente que la entidad demandada entró en tratos preliminares con miras a la celebración de un negocio jurídico, no puede predicarse que se sustraiga de aquellos deberes de corrección y lealtad exigibles de todos aquellos que participan del tráfico jurídico en ejercicio de la autonomía privada, así se trate de una entidad distrital, como es el caso del presente proceso, y en ese entendimiento para la Sala resulta claro del análisis probatorio verificado que la entidad demandada incurrió en una manifiesta reticencia por decir lo menos, al haber inducido y patrocinado con su comportamiento que el actor siguiese en función de la ejecución del negocio, sin advertir —carga de advertencia— que era necesario contar con tiempo prudencial para la observancia de los requisitos que exigía el perfeccionamiento del contrato y lo que es más claro, el contratista a la luz del artículo 90 no tiene por qué soportar el daño antijurídico, que en el caso concreto consistió en la privación de ver remunerados adecuada y oportunamente sus servicios, si como lo muestran las pruebas, a más de la premura en la celebración del negocio, recuérdese que el interés del acreedor en la prestación era difundir su campaña publicitaria en el evento televisivo a que se ha venido haciendo referencia, sobrevino el cambio de director, no siendo justificable desde ningún punto de vista que la “excusa”, invocada por la entidad demandada en la no suscripción del documento, haya sido una eventual “falta de tiempo”, del director de entonces tal cual lo declaró el testigo en el presente asunto (cfr. fl. 3 del c. 2).

(...).

En punto a la consideración de las pretensiones del demandante, la Sala en aplicación del principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal, hará uso de sus facultades interpretativas de la demanda para considerar que estando probados los hechos que tipifican el derecho a la indemnización de perjuicios por un enriquecimiento injusto, ocasionado y suscitado por la conducta observada por la parte demandada, la que además se considera contraria al postulado de la buena fe, desechará las tres primeras pretensiones, por las razones arriba analizadas, como que el negocio jurídico no alcanzó existencia jurídica y por ende imposible resulta predicar cumplimiento o incumplimiento del demandante o acceder a la pretensión cuarta a título de valor del contrato tal cual fue solicitado, mas sin embargo entiende, que la pretensión quinta contenida en la demanda, no depende de la prosperidad de las anteriores tal cual viene formulada y apuntando ella al reconocimiento de “el valor de los perjuicios de orden material, daño emergente y lucro cesante que le fueron ocasionados, de conformidad con lo que resulte probado en el proceso, monto que ha de ser actualizado en su valor” (cfr. fl. 94), accederá a la condena solicitada de conformidad con lo expuesto sin que ello implique en manera alguna sobrepasar el límite del libelo de demanda.

(...)»

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