Sentencia 11120 de junio 18 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Exp. 11.120

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Suárez Hernández

Actor: Jairo Díaz Hernández

Demanda: Nación-Ministerio de Minas y Energía.

Santafé de Bogotá, D.C., junio dieciocho de mil novecientos noventa y ocho.

Decide la Sala la acción de nulidad formulada por el señor Jairo Díaz Hernández, en contra del artículo 5º del Decreto 2319 de octubre de 1994, expedido por el Gobierno Nacional para reglamentar la Ley 141 de 1994.

(...).

1. Lo que se demanda.

En escrito recibido en esta corporación el 17 de agosto de 1995, el señor Jairo Díaz Hernández, actuando a nombre propio y en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo formuló demanda para que se declare la nulidad del artículo 5º del Decreto 2319 de 1994, el cual es del siguiente tenor:

"Los ingresos que por la explotación de los yacimientos de hidrocarburos de propiedad privada correspondan a la Nación, serán cedidos, a prorrata, a favor de los departamentos y municipios productores en donde se localice dicha propiedad. La mencionada cesión se limitará al monto que la Nación reciba por la explotación de la respectiva propiedad privada.

En el evento en que dicha propiedad privada hubiese pactado un porcentaje igual al señalado en los contratos de asociación, su liquidación, se hará teniendo en cuenta a todos los beneficiarios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 141 de 1994”.

(...).

II. Consideraciones de la Sala

Sea lo primero que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 237 N º 2 de la Constitución Nacional, y por el Acuerdo 18 de mayo 7 de 1996 proferido por esta corporación, es a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a quien corresponde la decisión de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se formulen en contra de los actos proferidos por el ejecutivo y cuyo control de constitucionalidad corresponde a esta jurisdicción. Pero, no es suficiente la afirmación del demandante en el sentido de que la norma acusada se opone directamente a la norma constitucional, para que automáticamente se radique en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la competencia para decidir la demanda.

Ya se ha pronunciado esta corporación en el sentido de que la acción de nulidad por inconstitucionalidad, cuya decisión corresponde a la Sala Plena Contencioso Administrativa, solo se dá cuando la transgresión por parte del acto se presenta directamente y en forma inmediata frente a normas constitucionales, es decir, cuando la norma violada resulta serlo directamente la constitucional; pero, cuando la norma que se transgrede directamente es la ley, aunque con tal transgresión también resulte vulnerada la norma constitucional en forma mediata como sucede en el sub examine, donde como consecuencia de la violación de la ley reglamentada se vulnera la norma constitucional que confiere la función reglamentaria de las leyes al ejecutivo, la acción de nulidad se tramita y decide por la correspondiente sección de la Sala Contencioso Administrativa.

En sentencia de 23 de julio de 1996, expediente S-612, actor: Guillermo Vargas Ayala, ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, precisó al respecto la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación:

“Esta circunstancia y dada que es la Constitución la que establece diferencias entre las competencias atribuidas al Consejo de Estado como supremo tribunal de lo contencioso administrativo y para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que no competen a la Corte Constitucional, torna imperiosa la delimitación de las acciones respectivas, en cuanto no todos los decretos del gobierno podrían ser conocidos por esta Sala dentro del marco de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

Cabe observar, en primer término, que la distribución de competencias para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitución y la ley estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma.

Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las reglas que señale la ley” (art. 82 D. 01/84 o CCA), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.

El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del CCA, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.

En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquellas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa con la Constitución Política.

En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.

Como consecuencia de lo anterior, la nulidad que se impetra, del Decreto 537 del 30 de marzo de 1955 expedido por el Gobierno Nacional, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta violación de normas de rango legal, en concreto de las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, respecto de las cuales y con miras a determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico, se hace imprescindible el enfrentamiento o cotejo. La eventual violación de la Constitución por el decreto en mención es, entonces, mediata; y su conocimiento corresponde a esta corporación como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”.

En relación con el fondo del asunto, la norma enjuiciada y aquella que se dice violada, son las siguientes:

Norma acusada

Decreto 2319 de 1994, artículo 5º

“Los ingresos que por la explotación de los yacimientos de hidrocarburos de propiedad privada correspondan a la nación, serán cedidos a prorrata, a favor de los departamentos y municipios productores en donde se local de dicha propiedad. La mencionada cesión se limitará a monto que la Nación reciba por la explotación de la respectiva propiedad privada.

En el evento de que en dicha propiedad privada se hubiese pactado un porcentaje igual a señalado en los contratos de asociación, su liquidación se hará teniendo en cuenta a todos lo beneficiarios de conformidad con lo dispuesto e el artículo 31 de la Ley 141 de 1994”.

Norma violada

Ley 141 de 1994, artículo 16

“Regalías derivadas, de la explotación de hidrocarburos, carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales metálicos y no metálicos. Establécense regalías mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional sobre el valor de producción en boca o borde d ruina o pozo, según corresponda, así:

(...).

PAR. 5º—Un porcentaje de los ingresos que reciba la Nación por las explotaciones hidrocarburos de propiedad privada será cedido a los respectivos departamentos y municipios productores, de modo tal que reciban el equivalente a lo que deberían recibir como regalías de haber sido estos yacimientos propiedad estatal”.

Tal como lo señaló el señor agente del Ministerio Público, a través de norma demandada, proferida por el ejecutivo para reglamentar la Ley 141 de 1994, se modificó el contenido de ésta, en cuanto varió la foro establecida en la ley para la liquidación de regalías por concepto explotación de los yacimientos de hidrocarburos de propiedad privada.

Así es, basta la sola comparación entre el parágrafo 5º del artículo 16 la Ley 141 de 1994, con el artículo 5º del Decreto Reglamentario 2319 de 1994, para concluir que éste último está modificando en forma sustancial el contenido de la ley, en cuanto reglamenta en forma diferente a prescrito por ésta, la cesión por parte de la Nación a los departamento municipios productores, del porcentaje de las regalías correspondiente a los yacimientos de hidrocarburos de propiedad privada.

En efecto, la Ley 141 de 1994 dispone de manera clara y precisa unas regalías mínimas por la explotación de recursos naturales renovables y no renovables, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo, sin hacer discriminación alguna entre yacimientos de propiedad estatal y yacimientos de propiedad privada.

También reglamenta la ley en forma concreta el punto de la cesión a los departamentos y municipios productores, de los ingresos que perciba la Nación por las explotaciones de hidrocarburos de propiedad privada. Señala perentoriamente la ley que en esos casos aquellos departamentos y municipios deberán recibir por tal cesión el equivalente a lo que deberían recibir como regalías de haber sido estos yacimientos de propiedad estatal.

La ley no hace diferenciación entre el porcentaje objeto de cesión cuando el yacimiento es de propiedad estatal, de cuando lo es de propiedad privada, al contrario, es precisa al indicar que en el segundo evento, es decir, en relación con yacimientos de propiedad privada, la cesión que haga la Nación en favor de los departamentos y municipios productores, debe ser equivalente a lo que deberían recibir como regalías de haber sido estos yacimientos de propiedad estatal.

Ahora bien, si como lo alega la parte demandada la Nación no percibe regalías por la explotación de hidrocarburos en el yacimiento conocido como Guaguaqui-Terán, de propiedad privada, sino que solo percibe un impuesto del 1.5% sobre el producto bruto explotado y por ende tendría que subvencionar el pago de la regalía a los departamentos y municipios en las condiciones establecidas en la ley, este es un problema que sólo puede ser solucionado por el legislador dado que es materia de su competencia, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 360 constitucional, norma según la cual corresponde a la ley determinar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.

La norma enjuiciada, modifica la Ley 141 de 1994, en cuanto se refiere a la forma como debe realizarse por parte de la Nación, la cesión en favor de los departamentos y municipios, de los ingresos que aquella perciba por la explotación de yacimientos de hidrocarburos de propiedad privada, modificación que no corresponde a la facultad reglamentaria de la ley que la Carta Política ha dejado al ejecutivo (art. 189-11). Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta corporación en cuanto a que no es posible que el ejecutivo, so pretexto de cumplir la función reglamentaria de las leyes, entre a modificarlas. Esa facultad reglamentaria está ceñida en un todo a la materia reglamentada y cualquier exceso que se cometa en ella viciará de ilegalidad la decisión; de lo contrario, el ejecutivo estaría legislando sobre materias que no le competen y que no han sido objeto de facultades extraordinarias, so pretexto de reglamentar la ley.

Dada la prosperidad de la primera causal de anulación de la norma demandada, la Sala se abstendrá de analizar la ilegalidad frente a las demás normas citadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. ANULASE la norma demanda, esto es el artículo 5º del Decreto 2319 de 1994 expedido por el Gobierno Nacional.

2. COMUNÍQUESE esta decisión al señor Presidente de la República y al señor Ministro de Minas y Energía.

Cópiese, notifíquese devuélvase y publíquese en anales.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha, dieciocho de junio de mil novecientos noventa y ocho 1998.

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