Sentencia 1115 de diciembre 10 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

ACTOS ADMINISTRATIVOS INTIMATORIOS

SON ESENCIALMENTE REVOCABLES

EXTRACTOS: «El mencionado acto administrativo (Resolución N° 3978 de 1982-- 12 de noviembre--) revocó directamente una conminación que le había hecho una autoridad del trabajo de inferior jerarquía a Ecopetrol para que cumpliera ciertas obligaciones en favor de los jubilados de las compañías Colpet y Sagoc, porque el director general del ministerio del ramo estimó que mediante esos actos (los revocados), habíase ejercido una atribución propia de la jurisdicción laboral ordinaria, llamada a dirimir los puntos de vista que sustentan la asociación por un lado y Ecopetrol por el otro.

(...).

Ahora bien: en el caso sub judice se observa cómo el acto enjuiciado revocó los actos de las autoridades de trabajo de Norte de Santander invocando dos causales, a saber: la) Ser ellos opuestos a la Constitución que ha ubicado la composición de los litigios en la rama jurisdiccional del poder público y no en autoridades administrativas. 2 a) Causar agravio a una persona-- Ecopetrol-- al conminarla con multas si no cumplía determinadas obligaciones laborales.

Cabe preguntar entonces si el acto acusado, al revocar los pronunciamientos que habían conminado a Ecopetrol a cumplir unas obligaciones so pena de multas, afectó o no situaciones jurídicas concretas o derechos particulares radicados en los pensionados del Colpet y Sagoc, sin pedirles sus consentimientos personalmente.

Para contestar este interrogante es pertinente analizar la naturaleza de los actos que fueron revocados, para determinar así si la primera censura que hace la parte demandante tiene o no lugar: que fueron infringidas las normas en que debió fundarse. Y de la lectura de esos actos se infiere que son clasificables entre los llamados actos intimatorios porque declararon, notificaron e hicieron saber, con autoridad, a un administrado concreto --Ecopetrol-- el cumplimiento de una orden con el anuncio de una sanción de carácter pecuniario si no se aviene a lo ordenado, es decir con fuerza para ser obedecido.

3. De los actos intimatorios y el ejercicio del poder administrativo de policía.

No hay duda que, por lo regular, los actos administrativos llamados “intimatorios” son manifestaciones o expresiones del denominado “poder de policía” (“police power”), porque corresponden al ejercicio de medios tendientes a preservar, asegurar, conservar y restablecer el orden público --en su significado extenso-- en sus aspectos principales, a veces a través de recursos coercitivos o de la fuerza, enderezados a imponer el respeto y cumplimiento de los mandatos que se han asignado, con ánimo de disciplinar o castigar si aquello no se cumpliere.

Obviamente que el ejercicio del poder administrativo de policía, es decir la función correccional que llaman algunos tratadistas, es emanación o debe estar enmarcado en los nortes legales que orientan el poder de policía abstractamente considerado, que, como se lee en el importantísimo salvamento de voto del magistrado de la Corte Suprema doctor José Gabriel de la Vega, a la sentencia de 27 de enero de 1977 (“Gaceta Judicial'''', tomo CLVI, N° 2396, págs. 40 y ss.), es parte cardinal del derecho administrativo, “pues tira al cumplimiento de reglas que imponen conductas a los asociados con el fin de mantener el orden indispensable a la convivencia, consiste a menudo en recortes y defensas a la libertad individual, o sea del desarrollo de las actividades privadas'''' pero no puede ser arbitrario sino esencialmente jurídico: “implica necesariamente disposiciones y decisiones que precisa expedir, desarrollar y poner en obra, y demás medidas y correctivos concretos referentes a individuos o grupos asociados. Tiende a contrarrestar desórdenes o molestias, en ocasiones de manera inmediata” porque “debe ser principalmente rápida, preventiva y eficiente”. La aludida sentencia de la Corte (Op. Cit. págs. 34 a 37, magistrado ponente, doctor Luis Sarmiento Buitrago) explica sobre el tópico: “La facultad de dictar normas reguladoras de la libertad individual, con miras a preservar su ejercicio cabal dentro del marco del orden público, es el llamado poder de policía, que en los estados democráticos le corresponde al legislador, para que sean los delegatarios directos del pueblo quienes determinen lo conveniente y justo en tan delicada e importante materia. El constituyente ha distribuido la competencia para organizar y reglamentar lo relativo a la policía entre el Congreso y las asambleas departamentales”.

Y el poder de policía así entendido en abstracto, se desarrolla, se pone en obra, haciéndose uso de la función correccional que tiene, entre otras expresiones concretas, los mencionados “actos intimatorios”. Ellos, por su propia naturaleza, son creadores de situaciones jurídicas individuales desfavorables para alguien, es decir, no crean ni reconocen derechos, porque como emanaciones del poder de policía que son, ostentan un carácter eminentemente coercitivo. Las intimaciones son apercibimientos y, por tanto, cercenamiento, limitaciones jurídicas de los derechos subjetivos de los administrados, y esos percebimientos, limitaciones o cercenamientos hacen a su esencia y existencia “por una imposición elemental de convivencia social resultante de la relación bilateral “Estado” y “administrados”. El ejercicio del poder de policía “regula”, “ordena”, “limita” e “impone” ... El Estado debe asegurar el imperio del derecho y una justa convivencia social; por ello puede imponer limitaciones en la forma, modo o extensión del goce de los derechos Esas limitaciones (tradicionalmente impuestas por el llamado “poder de policía”), aparecen en beneficio del Estado, pero en suma es para el bien de la comunidad toda, pues se trata de una protección en defensa del interés social al equilibrar la extensión de los derechos con un individuo respecto a otros, y del Estado mismo. Pues justamente al Estado le incumbe el deber de verificar el cumplimiento del deber, que tienen todos los administrados de no perturbar el buen orden de la cosa pública e impedir los trastornos que pueden incidir en su propia existencia”. (Dromi, “Prerrogativas y garantías administrativas”, t. I, págs 119 y ss.).

Los actos administrativos del ejercicio del poder de policía, de la función correccional, son eminentemente revocables, bien por la propia autoridad que los haya ejercido, bien por su in mediato superior jerárquico. Porque como explica el mismo autor últimamente citado, al ser limitaciones, cercenamientos, afectan derechos individuales y puede ocurrir que en un caso concreto esas limitaciones o cercenamientos hayan desbordado los cauces establecidos por la Constitución o la ley u ocasionado agravio injustificado a una persona. Los actos administrativos que emanan del ejercicio del poder de policía, como los que Imponen una sanción, los que conminan o intiman, los que autorizan, etc., son siempre limitantes, y por ello han de estar, jurídicamente hablando, rodeados de “límites a las limitaciones”, de “límites-garantías”, como son la legalidad, la razonabilidad, la inviolabilidad de la persona humana.

Por todas estas razones los actos administrativos intimatorios, intimidatorios o conminatorios, por lo común, son esencialmente revocables directamente por la administración. Si la revocación directa se tiene como un modo de revisión que se justifica como potestad o competencia administrativa porque tutela el principio de seguridad y estabilidad jurídica al reglar e imponer el saneamiento de sus propios actos cuando las circunstancias que rodearon su nacimiento coinciden con los parámetros ya vistos (art. 21, Decreto 2733 de 1959; art. 69, CCA. vigente), alcanza mayores relieves frente a actos que no han creado o modificado una situación jurídica favorable sino, por el contrario, que la ha creado DESFAVORABLE. Y al no haberse creado ninguna situación individual favorable a alguien ni reconocido un derecho de igual categoría, no es preciso contar con el consentimiento expreso y escrito de un supuesto titular que no existe.

4. Conclusión

No observa, pues, la Sala, que con el acto acusado se haya quebrantado, como lo estima la demanda, las normas que rigen la institución de la revocatoria directa de los actos administrativos, ni que haya conculcado derechos a terceros, ni que haya incurrido en abuso o desviación de poder. Al revocar la conminación a la persona jurídica Ecopetrol y dejar en libertad a las partes para que concurran a la jurisdicción ordinaria en lo laboral y someter a ésta su litigio, no ha desconocido las normatividades que rigen la materia, sino que ha tocado un punto supremamente importante en cuanto a la alinderación de competencias entre autoridades que pertenecen a la órbita de la administración activa o a la rama jurisdiccional del poder público.

Estas razones son suficientes para concluir que las peticiones de la parte actora han de ser denegadas».

(Sentencia de diciembre 10 de 1991. Expediente 1115. Consejero Ponente: Dr. Álvaro Lecompte Luna).

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