Sentencia 11151 de octubre 12 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

FIJACIÓN DE LA TASA DE INTERÉS PARA CRÉDITOS DE VIVIENDA

CUMPLIMIENTO DE LOS PARÁMETROS ESTABLECIDOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL

EXTRACTOS: «La demanda recae sobre el artículo primero de la Resolución Externa 14 de septiembre 3 de 2000, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, “por la cual se señala la tasa máxima de interés remuneratoria de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual a largo plazo y de proyecto de construcción de vivienda”, en cuanto dispone:

“ART. 1º—Límites máximos a las tasas de interés de créditos en UVR. La tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a largo plazo y de los créditos para financiar proyectos de construcción de vivienda denominados en UVR no podrá exceder del 13.1 puntos porcentuales nominales anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR.”

Los accionantes afirman que la resolución demandada viola el artículo 243 de la Constitución Política en cuanto a la cosa juzgada constitucional, incurre en falsa motivación (CCA, arts. 35 y 36) y desviación de poder (C.P., arts. 2º, 6º, 51 y 83), porque mientras la sentencia C-955 le decía a la Junta Directiva del Banco de la República que determine la tasa de interés remuneratoria de créditos de vivienda, que será siempre inferior a la menor o más baja de todas las que se estén cobrando en el sistema financiero, la junta fija olímpicamente en 13.1 puntos dicha tasa, sin explicar las razones para ello, y simplemente acoge la certificación de la Superintendencia Bancaria, cuando era claro que ésta incurría en desacato del fallo constitucional, por lo que ha debido inaplicar dicho acto administrativo, de conformidad con el artículo 4º de la Carta, y en su lugar aplicar directamente la Constitución y la sentencia C-955.

El Banco de la República se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la junta directiva obró de acuerdo a las facultades constitucionales y legales que le otorgan autonomía técnica en su carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia; dio estricto cumplimiento a la sentencia C-955 tomando en consideración todos y cada uno de los parámetros allí fijados, y tomó como fundamento para la expedición del acto acusado la certificación especial expedida por la Superintendencia Bancaria, que es distinta de la que regularmente expide dicha entidad para los efectos previstos en el artículo 884 inciso 2º del Código de Comercio y 235 de la Constitución Política, así como los lineamientos contenidos en el documento de trabajo SGMR-JD-S-0900-027 de septiembre 3 de 2000, que sirvió de base para la expedición de la resolución acusada.

Atendiendo a los cargos de la demanda y las razones de la defensa, procede la Sala a decidir sobre la legalidad de la disposición demandada, con fundamento en las siguientes consideraciones.

El 23 de diciembre de 1999 se expidió la Ley 546, “por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones”.

En el artículo 17 de la citada ley se consagraron los criterios a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para establecer las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, denominados exclusivamente en UVR, entre ellos el relativo al cálculo de la tasa de interés remuneratoria, así:

“2. Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrara en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva”.

La Corte Constitucional mediante sentencia C-955 de julio 26 de 2000, decidió sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra la Ley 546 de 1999, y en relación con la tasa de interés remuneratoria, de que trata la norma antes transcrita, expuso:

“En lo referente a cada uno de los criterios enunciados en el artículo 17 acusado, se tiene lo siguiente:

b) El numeral 2º exige expresamente a tales créditos: "Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva" (...).

Que los créditos tengan una tasa de interés remuneratoria no contraviene la Constitución, pues es lícito que el prestamista obtenga un rendimiento. Pero esta Corte estima que sí resulta abiertamente opuesto a la Carta Política que esa tasa de interés no tenga límite alguno y que en ella se vuelvan a incluir los puntos del aumento de la inflación (...).

Por ello, tal como se encuentra redactada la norma del artículo 17, numeral 2º, de la Ley 546 de 1999, es inconstitucional, puesto que al permitir el cobro de un interés remuneratorio que se libra a los vaivenes del mercado y que en teoría "convienen" las partes pero en el que se impone siempre la voluntad de una de ellas (la más fuerte en la relación contractual), el legislador no cumplió el cometido señalado por la Constitución por cuanto, en este aspecto, no estableció las directrices ni los criterios que han de ser aplicados en los créditos, y por ende dejó consagrado un sistema falto de toda idoneidad para hacer efectivo el derecho que garantiza el artículo 51 de la Constitución Política (...).

Los intereses desbocados, sin control ni medida, rompen el equilibrio mínimo entre las partes y hacen imposible que el deudor cancele la obligación contraída, tal como aconteció con el UPAC, y puede ocurrir con la UVR si el precepto en estudio se mantiene en su tenor textual sin interpretarlo, como lo hará la Corte, conforme a la Constitución.

En el otro aspecto relativo al alcance del numeral 2º del artículo 17 examinado, en el sentir de la Corte resulta inconstitucional la consagración de un sistema que permite el doble cobro de la inflación y que, como se viene diciendo, no estipula criterio alguno para delimitar el incremento o la variación del interés remuneratorio, con grave perjuicio para el deudor, bien que se trate de constructor o de adquiriente de vivienda por préstamo individual, y con el efecto inadmisible, si se tiene en cuenta el artículo 51 de la Constitución, de hacer impagables los créditos, lo cual a su turno afecta a las entidades financieras acreedoras, a las que interesa que se les devuelva lo prestado.

En toda tasa de interés debe distinguirse entre lo que, dentro de su cuantía, está llamado a indemnizar al acreedor por la depreciación de la moneda, lo que corresponde a los costos de su actividad y lo que de manera específica tiene que ver con su ganancia en la operación respectiva, que, para ser constitucional en Colombia, debe ser racional y proporcionada, no usuraria.

En la tasa de interés nominal, esto es, la que se dice que se está cobrando, no está comprendida solamente el rendimiento que percibe el rentista por el servicio de prestar, sino que están incluidos los siguientes elementos:

— La indemnización del acreedor por la disminución del poder adquisitivo de la moneda como consecuencia de la inflación, de manera que en los puntos del interés nominal están incluidos los de la inflación.

— Los gastos administrativos y de operación efectivos en que incurra el ente financiero.

— La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, en desarrollo de su negocio, es decir, lo que gana por el préstamo, que no puede ser sino proporcional y adecuado al servicio que presta, y que debe estar intervenida por el Estado en los préstamos de vivienda, como se ha dicho.

Si de la tasa de interés nominal deducimos los puntos correspondientes a la inflación, queda una tasa real. Para la Corte, la tasa real debe incluir la rentabilidad más costos administrativos, los que obviamente deben ser probados y aparecer en los registros contables.

Como en los préstamos de vivienda en UVR, en el sistema de la ley examinada, el saldo del capital prestado es actualizado al ritmo de la inflación, en dicha unidad de cuenta ya está comprendida la inflación. Incluirla de nuevo en los intereses es cobrarla doble, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, es inconstitucional. Luego, para que la norma no sea declarada inexequible, debe entenderse que la tasa remuneratoria sólo es la tasa real, esto es, la nominal menos la inflación.

Ahora bien, como en esta sentencia se define que la tasa de interés remuneratoria no puede quedar descontrolada ni sujeta a las variables propias del mercado, y las de intermediación de vivienda vienen siendo las más altas, deben reducirse significativamente por la Junta Directiva del Banco de la República para hacer posible la realización del derecho a una vivienda digna (C.P., art. 51) y para que sea verdadera la democratización del crédito (C.P., art. 335). Entonces, la junta, en su condición de autoridad monetaria y crediticia, mediante acto motivado en que se justifique su decisión, deberá fijar la tasa máxima de interés remuneratoria que se puede cobrar por las entidades financieras en este tipo de créditos. Ella, a su turno, será siempre inferior a la menor de todas las tasas reales que se estén cobrando en el sistema financiero, según certificación de la Superintendencia Bancaria, sin consultar factores distintos de los puntos de dichas tasas, e independientemente del objeto de cada crédito, y a la tasa menor se le deberá descontar la inflación para que no se cobre doblemente.

En todo caso, las tasas aplicables a vivienda —se repite— serán las menores del mercado.

La interpretación que se prohíbe no admite la comparación del crédito de vivienda con otros créditos que puedan considerarse similares a éstos, pues la financiación de vivienda, por su protección constitucional y su finalidad social, debe estar sujeta a reglas especiales que signifiquen una sustancial diferencia, en las tasas de interés, respecto de todos los demás créditos.

La tasa, así fijada por el Banco de la República, previa certificación de la Superintendencia Bancaria, de manera inmediata a la comunicación de esta sentencia, será obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa máxima que la junta directiva del banco emisor fije, con la necesaria repercusión en el monto de las cuotas futuras, todas las cuales estarán regidas por la norma en el sentido de que, ya disminuida la tasa de interés, permanecerá fija durante toda la vigencia del crédito, a no ser que las partes acuerden reducirla.

Sólo en esos términos se entiende constitucional el numeral 2º del artículo 17 de la Ley 546 de 1999 de lo contrario, es inexequible, y así lo declarará la Corte.

El numeral 2º, objeto de consideración, manifiesta que la tasa de interés remuneratoria será "calculada sobre la UVR".

Esta parte de la disposición es exequible siempre y cuando se entienda que lo que debe ser objeto de actualización son los saldos insolutos, a medida que se paguen las cuotas por el deudor, amortizando en ellas desde el principio a capital, como en esta sentencia se prevé”.

Con fundamento en las razones anotadas, decidió la Corte Constitucional:

“3. Declárase EXEQUIBLE, con las salvedades y condicionamientos aquí previstos, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999. La exequibilidad de este precepto se declara únicamente si se lo entiende y aplica bajo las siguientes condiciones:

— El numeral 2º es exequible en el sentido de que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la menor tasa real que se está cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria y su máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República conforme lo resuelto por la Corte Constitucional en sentencias C-481 del 7 de julio de 1999 y C-208 del 1º de marzo de 2000.

— Una vez se comunique el presente y la Junta Directiva del Banco de la República procederá a fijar la tasa máxima de interés remuneratoria, la norma legal, con el condicionamiento que precede, se aplicará de manera obligatoria e inmediata tanto a los créditos nuevos como a los ya otorgados.

— Los créditos que se encuentren vigentes al momento de la comunicación de este proveído y en los cuales hubieren sido pactados intereses superiores al máximo que se fije , deberán reducirse al tope indicado, que será aplicable a todas las cuotas futuras.

— Los intereses remuneratorios se calcularán sólo sobre los saldos insolutos de capital, actualizados con la inflación”.

De acuerdo con lo expuesto tanto en la parte considerativa como en la resolutiva de la sentencia objeto de verificación, no cabe duda sobre la competencia que en los términos señalados por la Corte Constitucional corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República, para fijar la tasa de interés remuneratoria que deben cobrar las entidades financieras a los créditos de vivienda, denominados en UVR, ni tampoco respecto al hecho de que para efectos de fijar la tasa de interés remuneratoria, se debe tener en cuenta la certificación que expida la Superintendencia Bancaria sobre “todas las tasas reales” que se estén cobrando en el sistema financiero. Es decir, está claro que una es la competencia atribuida a la junta del banco para fijar la tasa de interés remuneratoria (L. 31/92, art. 16, lit. e)), y otra la que se reconoce a la Superintendencia Bancaria para certificar sobre las tasas reales que se estén cobrando en el sistema financiero, (EOSF, art. 326, num. 6º), con la finalidad específica de que con base en dicha certificación se fije una tasa de interés remuneratoria inferior a todas las tasas reales reportadas.

Ahora bien, en cuanto al procedimiento para fijar la tasa de interés remuneratoria, según la sentencia de la Corte, se deben atender los siguientes parámetros:

La “tasa de interés nominal” es la que según la certificación de la Superintendencia Bancaria, se dice que se está cobrando, en la cual están incluidos los siguientes elementos:

— La indemnización que recibe el acreedor por la disminución del poder adquisitivo de la moneda como consecuencia de la inflación, es decir que en los puntos del interés nominal está incluida la inflación.

— Los gastos administrativos y de operación en que incurra el ente financiero.

— La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, es decir la rentabilidad.

De acuerdo con lo anterior, si de la tasa de interés nominal se deducen los puntos correspondientes a la inflación queda la “tasa real”, la cual incluye la rentabilidad, más los costos administrativos, los que “obviamente deben ser probados y aparecer en los registros contables.”

Lo anterior, porque en la UVR ya está incluida la inflación, y por tanto no se puede incluir en la tasa remuneratoria, porque equivaldría a incluir la inflación dos veces. Luego para que la norma sea exequible (dice la Corte) debe entenderse que la tasa remuneratoria es sólo la tasa real, la cual es igual a la nominal menos la inflación.

Igualmente precisa la Corte que para que sea constitucional el interés remuneratorio sobre saldos insolutos, el computo de los intereses debe ser simple, es decir que debe sumarse a los puntos de la inflación, no multiplicarlos.

En cuanto a la fijación de la tasa de interés remuneratoria por parte de la junta directiva, precisa la Corte que debe ser mediante “acto motivado en el que se justifique su decisión”, y que en todo caso dicha tasa será inferior a “todas las tasas reales” que se estén cobrando en el sistema financiero según certificación de la Superintendencia Bancaria.

Procede entonces determinar si los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la sentencia a que se ha hecho referencia, fueron atendidos por parte de la Junta Directiva del Banco de la República al expedir el acto acusado, o si por el contrario como afirman los demandantes, éste se aparta de los lineamientos fijados en tal providencia.

De acuerdo con los considerandos de la Resolución Externa 14 de 2000, la decisión adoptada por la Junta Directiva del Banco de la República, en el sentido de fijar la tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a largo plazo y de los créditos para financiación de proyectos de construcción de vivienda denominados en UVR en 13.1 puntos porcentuales nominales anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR, se fundamentó en las facultades que le otorga el literal e del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000; la autonomía técnica del Banco de la República para la fijación de la tasa de interés, ratificada en las sentencias C-481-1999 y C-208-2000; así como en el documento de trabajo SGMR-JD-S-0900-027-J de septiembre 3 de 2000, y en la certificación remitida por la Superintendencia Bancaria el 1º de septiembre del mismo año, sobre las tasas de interés nominales reportadas por las entidades financieras, que se estaban cobrando en el mercado financiero al 30 de junio de 2000 (fl. 45).

Visto el documento de trabajo a que alude la citada resolución (fls. 54 y ss) se observa que bajo el título II “tasas de interés remuneratoria mínima con base en la certificación de la Superbancaria”, se especifica claramente el procedimiento seguido para fijar la tasa de interés remuneratoria máxima para los créditos de vivienda, específicamente en cuanto hace a la transformación de las tasas nominales reportadas por la Superbancaria, en tasas reales; el factor de la inflación anual del mes de junio (9.68%) descontado; los cálculos matemáticos para promediar la menor tasa nominal certificada en 23.71%, que transformada a tasa real asciende a 14.03%; las alternativas propuestas para calcular los gastos de operación efectivos, en una tasa real anual de 9.5%, así como los gastos administrativos promediados en un 8% (costos más bajos para el período julio de 1999 a junio de 2000); se calcula una remuneración equivalente al 0.8%; y como resultado de todo lo anterior, se recomienda que la tasa máxima remuneratoria para los créditos mencionados no exceda de 13.9 puntos porcentuales efectivo anual adicional a la UVR, equivalente al 13.1 puntos porcentuales nominales anuales pagaderos mes vencido.

Así las cosas, tanto el documento anotado, como la certificación de la Superintendencia Bancaria que contiene la información sobre las tasas de interés nomimal reportada por las entidades financieras (fls. 14 y 15), demuestran que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere el artículo 1º de la resolución acusada fue calculada con base en la tasa promedio nominal certificada por la Superbancaria, descontando el índice de inflación, e incluyendo como factores en la determinación de la tasa real, los gastos administrativos y de operación así como la rentabilidad, es decir que se ajustó la actuación a los parámetros señalados en la sentencia C-955-2000, en cuanto a la motivación y justificación del acto, así como en lo relativo a los factores que debían considerarse para fijar dicha tasa real.

Ahora bien, no puede considerarse la certificación de la Superintendencia Bancaria de mayo 31 de 2001, allegada al expediente a solicitud de los accionantes (fl. 90), como demostrativa del incumplimiento a la sentencia de la Corte por parte de la junta del banco, pues lo que allí consta son las tasas de interés certificadas ordinariamente por dicha entidad entre octubre 29 de 1971 y el 31 de mayo de 2001, no las reportadas a la superintendencia por las entidades financieras, con fines a establecer la tasa mínima promedio que debía considerarse para efectos de la expedición del acto acusado.

En conclusión, carecen de justificación los cargos que afirman el desconocimiento de la sentencia C-955-2000, la falta de motivación del acto demandado, la omisión de la explicación para determinar la tasa de interés remuneratoria, así como la desviación de poder por parte de la Junta Directiva del Banco de la República, pues de una parte es evidente que la decisión adoptada en el acto acusado corresponde al ejercicio de una facultad legal y constitucional, y por otra, está plenamente demostrado la suficiente motivación del acto y la explicación razonable de cómo se llega a la determinación de la tasa en cuestión, atendiendo los parámetros fijados por la Corte.

Es igualmente injustificada la afirmación según la cual dicen los accionantes, debió abstenerse la junta de aplicar la certificación de la Superbancaria, por ser evidente su desacato al fallo, ya que lo pretendido con tal certificación no es fijar la tasa máxima de interés remuneratoria, facultad que no corresponde a dicha entidad, sino suministrar la información que permita al organismo facultado para ello, esto es la Junta Directiva del Banco de la República, la determinación de dicha tasa.

Con fundamento en las consideraciones expuestas se concluye en la legalidad de la norma acusada y como consecuencia de ello procederá la Sala a negar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

DENÍEGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase».

(Sentencia de octubre 12 de 2001. Radicación 11.151. Consejero Ponente: Dr. Germán Ayala Mantilla).

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