Sentencia 11181 de agosto 6 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

FALLA DEL SERVICIO DE REGISTRO INMOBILIARIO

EXISTENCIA DE FOLIO FRAUDULENTO DE MATRÍCULA

EXTRACTOS: «Procede la Sala a decidir el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 22 de junio de 1995, que denegó las súplicas de la demanda presentada el día 26 de noviembre de 1993.

Antecedentes

1. La sociedad comercial Orea Ltda, “COREA LTDA”, formuló demanda de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Justicia - Superintendencia de Notariado y Registro, para que previos los trámites del procedimiento ordinario se accediera a las siguientes pretensiones:

“1. Que se declare que hubo una falla del servicio, prestado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá Zona Centro, al existir dos folios de matrícula inmobiliaria con el Nº 050-0644316 y correspondiente al inmueble lote Nº 9 Mz. 15 de la Urbanización Gran América ubicado en la calle 24 con carrera 36 de la hoy ciudad de Santafé de Bogotá.

2. Que se declare que la Nación, Ministerio de Justicia, Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá Zona Centro y solidariamente la Superintendencia de Notariado y Registro, son administrativamente responsables por la falla del servicio, en el Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá Zona Centro, a que hace referencia la petición primera de esta demanda.

3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condena a la Nación, Ministerio de Justicia, Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá y solidariamente a la Superintendencia de Notariado y Registro, a reparar a La sociedad Comercial Ora Limitada, la totalidad de los daños y perjuicios materiales que se le ocasionaron con la falla del servicio de registro de instrumentos públicos a que hace referencia esta demanda.

4. Que para hacer efectiva la reparación de los daños y perjuicios causados, se condene a la Nación, Ministerio de Justicia, Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá Zona Centro y solidariamente a la Superintendencia de Notariado y Registro, a pagar las siguientes sumas de dinero:

a) Por daño emergente. La suma de treinta millones de pesos ($ 30.000.000) o el mayor valor que fijen peritos expertos, correspondiente al valor comercial que tenía para el 27 de noviembre de 1991, el inmueble lote Nº 9 Mz. 15 de la Urbanización Gran América ubicado en la calle 24 con carrera 36 de la hoy ciudad de Santaté de Bogotá. Esta condena deberá hacerse en pesos de valor constante.

b) Por lucro cesante, lo correspondiente al 3% mensual de treinta millones de pesos ($ 30.000.000), desde el día 27 de noviembre de 1991, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de la indemnización, suma equivalente a lo mínimo que hubiera podido producir la rentabilidad del dinero dese el día en que se ocasionó el perjuicio” (fls. 2-3 C. 1)

2. Como fundamento de sus pretensiones sostiene la demandante, sociedad “Orea Ltda, Corea Ltda”, haber adquirido el lote Nº 19 manzana 15 de la Urbanización Gran América ubicado en la calle 24 con carrera 36 de Santafé de Bogotá por compra hecha a Germán Ospina, previo el estudio de títulos correspondientes, elaborado con apoyo en el Certificado de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá - Zona Centro Nº 050-0644613, el cual se anotaba que Germán Ospina Castillo había comprado el terreno a María Crinilda Torres de García, el día 13 de mayo de 1988.

En los primeros meses de 1989, apareció las señora María C. Torres de García y manifestó que nunca vendió el lote de su propiedad al señor Ospina Castillo. Cuestionada la Oficina de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá, sobre el particular, respondió:

“Que confrontado el folio de matrícula 050-0644316, que se remite con la fotocopia anexa del certificado de libertad, 050-0644316, se pudo establecer que se trata de dos folios diferentes, para el mismo predio, con igual número de matrícula 050-0644316, cada uno con las siguientes características y anotaciones: 1. El folio presenta el número de matrícula escrito a máquina. La fotocopia del certificado anexo, el número de matrícula está puesto con el numerador manual que usa la oficina, cuando los folios no han sido previamente pretimbrados. 2. Que el citado folio presenta en la tradición tres (3) anotaciones correspondientes en su orden a las escrituras números 3261 del 22-05-64 Notaría 5ª de Bogotá, Venta de Ingeniería Colombiana Ltda, a Henández Rojas Gustavo, Nº 2005 del 27-04-70 Notaría 5ª de Bogotá, venta de Hernández Rojas Gustavo, a Torres de García Hilda y Nº 1135 del 13-0588 Notaría 38 de Bogotá, compraventa de Torres de García Hilda a Ospina Castillo Germán.

Que la fotocopia del certificado presenta tres anotaciones; las dos primeras referentes a la inscripción de las mencionadas escrituras Nº 3261 de 1964 y Nº 2005 de 1970 de la Notaría 5ª de Bogotá y la tercera corresponde a la inscripción del oficio Nº 832 del 17-09-81 del Juzgado 15 Civil del Circuito de Bogotá, Demanda de García Abadía Efraín, a Torres María Brinilda; registro éste que se omitió en el citado folio. Así mismo no figura el registro de la escritura 1135 de 1988 Notaría 38 de Bogotá que presenta el folio (las subrayes fuera del texto)” (fl. 6 C.1).

En igual sentido el Registrador de Instrumentos Públicos del Circulo de Bogotá, D.E., Zona Centro señaló que “se logró establecer que se trataba de dos folios diferentes para el mismo predio”.

La Superintendencia de Notariado y Registro señaló que el folio original de matrícula inmobiliaria Nº 050-0644316 asignado al lote Nº 9 de la manzana 15 de Bogotá, D.E., se había extraviado y el existente fue fraudulentamente abierto.

El Juzgado 4º de Instrucción Criminal mediante oficio Nº 1212 del 16 de noviembre de 1991, ordenó la cancelación de varias anotaciones al folio de matrícula Nº 050-0644316, razón por la cual la sociedad demandante dejó de ser la titular del derecho de dominio.

(...).

5. El tribunal como ya se dijo negó las súplicas de la demanda, pues en la parte fundamental de su providencia, estimó:

“Falla del servicio. Para la Sala no hay duda que ésta tiene operancia en el presente caso por cuanto la administración permitió la sustracción de un folio de matrícula y la suplantación por otro, en forma ilegal.

De conformidad con el Decreto 1659 de 1978, una de las funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro es el de velar por la adecuada y eficaz prestación de los servicios públicos de notariado y registro, como la de ejercer prioritariamente las funciones de inspección y vigilancia sobre las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.

La ley prevé que únicamente puede existir un folio de matrícula inmobiliaria para cada bien, la presencia de dos folios constituye una irregularidad.

Conforme al acervo probatorio allegado al proceso resulta clara la falla en la prestación del servicio, máxime cuando, del contenido de los actos administrativos que dieron lugar a la revocatoria de las inscripciones efectuadas en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 050-0644316, correspondiente al predio comprado por el actor, y a su posterior reconstrucción, se colige que, esa actuación administrativa tuvo su causa en que el original del folio fue sustraído y sustituido en forma fraudulenta, como allí se indica, con omisión, —como ya se mencionó—, del incumplimiento de la obligación de los funcionarios de registro, en cuanto deben observar máxima diligencia y cuidado en la guarda y conservación de documentos que, como los folios de matrícula inmobiliaria, tienen indudable trascendencia en relación con las negociaciones que realizan los particulares, puesto que éstos dan de la situación real de los inmuebles a que se refieren.

Además, la pérdida de un documento que reposa bajo el cuidado de una entidad estatal, quien tiene entre sus obligaciones la de su cuidado y vigilancia, implica necesariamente un incumplimiento en la prestación del servicio.

En cuanto al daño. Aparece fácilmente determinado que el demandante de buena fe adquirió, mediante contrato de compraventa, el inmueble tantas veces relacionado, y pagó por ello una suma de dinero. Posteriormente la inscripción que se hizo de la escritura de venta, fue cancelada por orden judicial y ésto causó, sin lugar a dudas, un detrimento en el patrimonio del comprador.

En cuanto al tercero y último elemento, esto es, el nexo causal, encuentra la Sala que NO tiene configuración en este proceso. En efecto, dice la demanda que falló la prestación del servicio de la administración por cuanto la entidad encargada de la vigilancia y control de los registros de bienes inmuebles, permitió la existencia de dos folios de matrícula sobre el mismo bien.

La oficina de registro de Bogotá, Zona Centro, una vez tuvo conocimiento de irregularidades respecto del folio de matrícula Nº 050-0644316, inició la investigación administrativa correspondiente hasta concluir con la Resolución 1711 del 11 de abril de 1990 por medio de la cual ordenó reconstruir el folio, “en consideración a que el folio original se extravió y el existente fue fraudulentamente abierto”, así mismo se ordenó incluir en el folio nuevo, las inscripciones que existían. De tal manera que se conservó el registro de la venta que Ospina hizo a la demandante.

La irregularidad presentada en la oficina de registro fue enmendada posteriormente por la misma entidad, y por ello se ordenó la reconstrucción del folio original, esta irregularidad de la administración no fue entonces la causa del daño. Muchos meses después, un juzgado penal ordenó la cancelación de las inscripciones que dieron origen al contrato de compraventa.

Entonces, en consideración de la Sala, la falla del servicio de vigilancia y control, no es la causa inmediata del daño que se achaca en la demanda, éste fue causado por actuaciones de terceros, como se aprecia claramente en el expediente penal” (fls. 142-145 C. 1).

(...).

Consideración de la Sala

La providencia apelada será revocada teniendo en cuenta que la Sala encuentra acreditados los elementos estructurales de la responsabilidad de la administración; en su lugar se accederá a las súplicas de la demanda.

a) En primer término, la falla del servicio, no sólo se encuentra ampliamente demostrada en el informativo, sino reconocida por la propia entidad demandada. En efecto la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circulo de Bogotá D.E., Zona Centro, en oficio de 6 de abril de 1989, confrontado el folio de matrícula Nº 050-0644316, con la fotocopia del certificado de libertad 050-0644316, reconoció: “se pudo establecer que se trata de dos folios diferentes, para el mismo predio, con igual número de matrícula...”. (fl. 26 C. 1).

Debido a lo anterior, el mismo registrador de instrumentos públicos del Circulo de Bogotá D.E., Zona Centro, mediante la Resolución 00678 del 10 de octubre de 1989, ordenó la reconstrucción de la matrícula inmobiliaria 050-0644316, después de dejar precisado en los considerandos de la misma resolución, que “se logró establecer que se trataba de dos folios diferentes para el mismo predio”.

Dentro del mismo orden de ideas, la Superintendencia de Notariado y Registro en providencia mediante la cual resolvió la reposición interpuesta por la señora María Crinilda Torres de García, en contra de la Resolución 00678 del 10 de octubre de 1989 del Registrador de la Zona Centro, expuso entre otros puntos los siguientes:

“ANTECEDENTES:

1.1. Mediante la Resolución 673 del 10 de octubre de 1989, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro, ordenó la reconstrucción del folio de matrícula inmobiliaria 050-0644316, asignado al predio, lote Nº 9 de la manzana 15 de Bogotá, D.E., en consideración a que el folio original se extravió y el asistente fue fraudulentamente abierto.

...CONSlDERAClONES... 3.12... Posteriormente en la anotación 003 obra la inscripción de la escritura 1135 del 13 de mayo de 1988, de la Notaría 38 de Bogotá, mediante la cual Torres de García Nilda, vende el inmueble a Ospina Castillo Germán, título este que agotó normalmente el proceso de registro, vale decir, radicación, calificación e inscripción, como en efecto consta en la mencionada Oficina de Registro”(fls. 6-7 C. 1) (subrayas de la Sala).

Considera la Sala con apoyo en lo anterior que se configuró una clara y ostensible falla del servicio, sobre la cual no es del caso extenderse, pues basta con el reconocimiento que la propia entidad demandada hace de la misma.

En efecto, los documentos en antes mencionados llevan a la conclusión inequívoca de que el registro del inmueble en cuestión no se cumplió con la debida diligencia de llevar un solo folio inmobiliario, infringiendo con ello toda la normatividad expedida sobre la materia —Decreto 1250 de 1970— sobre los títulos, actos y documentos sujetos a registro, artículo 2º —el modo de hacer el registro— artículo 22 y ss., y artículo 27, que preceptúa que: “la inscripción se hará siguiendo con todo rigor el orden de tradición, con anotación en el folio...” (subrayas de la Sala); y el Decreto 1659 de 1978 que precisaba que una de las funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro es la de velar por la adecuada y eficaz prestación de los servicios públicos en esta materia y que prevé que únicamente puede existir un folio de matrícula inmobiliario para cada bien.

b) El nexo causal igualmente se demostró. De la valoración de la pruebas aportadas infiere la Sala que la irregularidad que se presentó en el servicio de registro, configura una grave falla del servicio que incidió de manera determinante para que la sociedad Orea Ltda, Corea Ltda, procediera a celebrar contrato de compraventa, con Germán Ospina Castillo quien aparecía según el folio de matrícula inmobiliaria Nº 050-0644316 como propietario del inmueble. En el tráfico normal de bienes raíces el folio de matrícula inmobiliaria otorga certeza sobre el estado jurídico de un bien inmueble en el registro inmobiliario. La circunstancia de que en el documento público se registrara un propietario diferente al verdadero titular del derecho de dominio, implica una ostensible falla del servicio prestado por el ente precisamente creado para dar fe pública y otorgar seguridad del tráfico jurídico y negocial en esta materia, lo cuál genera la responsabilidad patrimonial y la consiguiente obligación resarcitoria a cargo del ente centro de imputación jurídica demandado.

Las irregularidades anotadas dieron cabida a que en la práctica resultaran violados los principios que rigen el derecho registral —publicidad, seguridad, etc.— y que son los orientadores fundamentales de esta materia y dan las pautas en la solución del problema jurídico planteado.

La Sala no abriga dudas en el sentido de que la existencia del folio de matrícula inmobiliario otorgaba seguridad al acto y por ello impulsó de manera determinante a la sociedad Orea Ltda, Corea Ltda. Así se acreditó con la declaración del profesional del derecho José Didier Lezcano Valderrama, que asistió a los representantes de la sociedad para llevar a buen término el negocio jurídico.

(...).

Por todo lo dicho la Sala no comparte la decisión del tribunal cuando consideró que en el caso sub examine no se acreditó el nexo causal, pues es de toda evidencia que el negocio se celebró sobre la base firme de la información inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria que a la postre resultó falso.

Los perjuicios.

Está demostrado que la sociedad demandante, perdió el precio pagado por el inmueble, pues por los hechos estudiados el Juzgado 4º de Instrucción Criminal ordenó la cancelación de la inscripción de la escritura Nº 8051 del 9 de diciembre de 1988 mediante la cual comercial Orea Ltda, Corea Ltda había supuestamente adquirido el dominio del bien (fl. 30 C. 2).

Para evaluar los perjuicios, la Sala toma en cuenta lo siguiente.

En el libelo de la demanda se estimaron los perjuicios en la cantidad de $ 30.000.000 por daño emergente y $ 30.000.000 por concepto de lucro cesante.

La escritura se extendió por un valor de $ 3.000.0000.

En el dictamen pericial practicado dentro del proceso el inmueble se avaluó comercialmente en la cantidad de $ 31.880.000.

Con la declaración en antes citada del abogado que asistió a la sociedad en la fase inicial del negocio se sabe que:

“...El precio que supe acordaron las partes, lo consigné antes, fue de $ 8.700.000 que recuerdo Corea pagó así, $ 700.000, de arras, $ 4.160.000, al señor Jairo Rico Micán y la diferencia de 3 millones y pico la recibió el señor Germán Ospina. No está por demás anotar que los pagos se hicieron por Corea Ltda, y si la memoria no me falla los pagos fueron con cheques del Banco de Colombia, y adicionalmente creo que el precio de ese inmueble es muchísimo mas alto...”. (fl. 6 C. 2).

Hecho el análisis probatorio de los anteriores medios de convicción, para efectos de liquidar los perjuicios materiales, la Sala se apoya en el valor consignado en la escritura que constituye un documento público, razón por la cual otorga mayor fuerza de convencimiento y que al tenor del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, se presume auténtico, mientras no se demuestre lo contrario.

La Sala no acoge el precio que según el profesional del derecho en antes citado, se pagó, por la cantidad de $ 8.700.000, ni el valor consignado en el dictamen pericial pues en la valoración de las pruebas mencionadas, la escritura pública tiene mayor relievancia probatoria y ante la contradicción que se presenta el sentenciador no puede prohijar la conducta de las partes que falta a la verdad y es contraria a la buena fe y al derecho.

Es cierto que en ocasiones las partes celebran negocios jurídicos y que en los documentos que se extienden consignan valores diferentes a lo realmente pactado para obtener ventajas tributarias. Sin embargo, el juez en la valoración de dichas conductas debe ante todo salvaguardar el principio de la buena fe y en el caso particular que se estudia pone de presente que las partes no pueden pretender ahora indemnizaciones sobre precios que ocultaron en la oportunidad de tributar, pues como lo prescribe el artículo 83 de la Constitución Nacional, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe.

De lo dicho se sigue que para la liquidación de los perjuicios materiales no se acoge el precio consignado en el dictamen pericial, ni el precio que según la declaración transcrita se pagó, pues no corresponden al precio de $ 3.000.000 consignado en la escritura pública Nº 8051 del 9 de diciembre de 1988, sobre el cual se efectúa la liquidación. Esta cantidad se actualiza con la aplicación de la fórmula:

Va = Vh índice final (julio/98) 

índice inicial (diciembre/88) 

donde, Va = valor actualizado; Vh= Valor histórico a actualizar; if: índice de precios al consumidor certificado por el DANE para el mes de julio de 1998; i.i: índice de precios al consumidor correspondiente a la fecha de la sentencia de primera instancia, esto es, diciembre de 1988. Reemplazando en la fórmula, se tiene:

Va = $3.000.000 780.91 

100 

Va = $23.427.300

No se reconocen otros perjuicios, por cuanto no se demostraron dentro del proceso.

Finalmente de lo dicho se sigue que el origen del presente conflicto de intereses, esto es, la doble titulación del folio de matrícula inmobiliaria se presentó por irregularidades en el servicio administrativo encargado del registro, que comprometió la responsabilidad gobernada por el régimen de la falla del servicio. Habida cuenta que se trata de un hecho de la administración la acción pertinente era la aquí instaurada, es decir la de reparación directa, por ello no tiene vocación de prosperidad la excepción de improcedencia de la acción interpuesta por el apoderado de la Superintendencia de Notario y Registro.

La mencionada acción de reparación directa se interpuso dentro del término de dos (2) años que contempla la ley, teniendo en cuenta que los daños y perjuicios se concretaron, el día 27 de noviembre de 1991, fecha en que se ordenó la cancelación de la anotación en el registro del negocio jurídico celebrado por la sociedad demandante. La demanda fue presentada en el Tribunal el día 23 de noviembre 1993.

Se exonerará de responsabilidad a la Nación - Ministerio de Justicia, teniendo en cuenta que la condena afecta la Superintendencia de Notariado y Registro que es un ente administrativo autónomo, con personería jurídica propia.

Es claro que este ente administrativo es el llamado a responder pues es el superior jerárquico de las oficinas de registro donde se encuentran vinculados los funcionarios y empleados con cuyas conductas comprometieron la responsabilidad de la entidad superior, tal, como se desprende de la organización de las oficinas de registro contemplada en los artículos 62 y ss. del Decreto 1250 de 1970.

Sobre el particular es pertinente destacar que la Superintendencia de Notariado y Registro es un organismo administrativo, con personería jurídica propia adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, con organización administrativa propia que de suyo compromete independientemente su responsabilidad. El ministerio sobre dicha superintendencia apenas ejerce un control de tutela, sin que por ello deba extenderse a la Nación la responsabilidad patrimonial y administrativa que a ella compete.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia calendada el día 22 de junio de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones dadas en los considerandos de este proveído, y, en su lugar, RESUELVE:

1. Declárase que la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro es administrativamente responsable por los hechos a que se hizo referencia en este fallo.

2. Como consecuencia de la declaración anterior condénase a la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro a pagar a la sociedad comercial Orea Ltda “Corea Ltda”, la cantidad de veintitrés millones cuatrocientos veintisiete mil trescientos pesos moneda corriente ($ 23.427.300).

3. Deniéganse las demás súplicas de la demanda».

(Sentencia de agosto 6 de 1998. Expediente 11.181 Consejero Ponente: Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros).

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