Sentencia 11192 de abril 23 de 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Expediente 11.192

Consejero ponente:

Dr. Daniel Suárez Hernández

Actor: Construcciones C.F. Ltda.

Demandada: Fondo Nacional de Ahorro

Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés de abril de mil novecientos noventa y ocho.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 15 de junio de 1995, mediante la cual se dispuso:

“PRIMERO: Deniéganse las súplicas de la demanda.

“SEGUNDO: Costas a cargo de la parte actora”.

I. Antecedentes procesales

1. Lo que se demanda.

En escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 13 de marzo de 1993, por medio de apoderado judicial común y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la Sociedad Construcciones C.F., Ltda. formuló demanda en contra del Fondo Nacional de Ahorro, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“Solicito al honorable Tribunal Contencioso Administrativo:

“1. Que declare nulo en cuanto se refiere a la manzana A, el acto administrativo de adjudicación de la licitación pública nacional 003 de 1992, contenida en la Resolución 2099 de 1992 del Fondo Nacional de Ahorro por la cual se adjudican los contratos de obras públicas para la construcción de la primera etapa de la urbanización denominada “Carlos Lleras Restrepo”, en cuanto el artículo 1º adjudica dicho contrato para la construcción de la manzana A a la sociedad “Beltrán Pinzón y Cía. Ltda.”.

“Que condene al Fondo Nacional de Ahorro, establecimiento público del orden nacional, al pago de los perjuicios materiales que le causa la no adjudicación de dicho contrato de construcción de la manzana A, a mi poderdante, a pesar de que la suya era la propuesta más favorable, que además cumplía con todos los requisitos y documentos exigidos en el pliego de condiciones, repito, que se condene al pago de los perjuicios materiales, en monto equivalente a lo que habría ganado mi poderdante si hubiera ejecutado el contrato como consecuencia de la adjudicación que debió hacérsele.

“Que se condene al Fondo Nacional de Ahorro a las costas del presente proceso.

“4. Que el valor de la indemnización sea corregida con miras a mantener el poder adquisitivo de la moneda, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el DANE.

“5. Que la suma así corregida se le aplique los intereses corrientes de acuerdo con la certificación de la Superintendencia Bancaria.

“6. Que la sentencia se cumpla conforme a los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo”.

2. Los hechos.

Invocó el demandante como fundamento de sus pretensiones que el Fondo Nacional de Ahorro abrió una licitación pública el 7 de septiembre de 1992 con el objeto de contratar las obras públicas para la construcción de la primera etapa de la “Urbanización Carlos Lleras Restrepo” en esta ciudad y que según el pliego de condiciones las propuestas que se presentaran por parte de los oferentes deberían ajustarse íntegramente al contenido del mismo, lo cual no ocurrió por parte de la firma Beltrán Pinzón & Cía. Ltda., Sociedad que a la postre resultó adjudicataria del contrato, toda vez que, en lo que hace al aspecto técnico memoria técnica y al administrativo memoria administrativa, dicha sociedad no se ajustó a los requisitos exigidos por el pliego, habiendo omitido la presentación de documentos relacionados con la propuesta técnica y la descripción detallada de los siguientes aspectos: el acceso a los terrenos, la zona de cargue y descargue de materiales y sobrantes, campamento, oficinas, almacén, depósitos y demás servicios complementarios, ubicación de equipos y materiales, control de calidad y control de especificaciones, todos los cuales se exigían en el pliego de condiciones para la propuesta técnica en la parte correspondiente a organización y equipos.

Dice el demandante que la propuesta de la firma adjudicataria tampoco observó los requisitos que con relación a la memoria administrativa exigían los pliegos, pues .habría omitido la descripción detallada de algunos aspectos de la organización de la obra, tales como el suministro de materiales y equipos y la definición de proveedores.

Dice el actor que la propuesta presentada por Construcciones C.F. Ltda. sí cumplía con dichos aspectos de manera estricta tal cual lo exigían los pliegos, sin embargo de lo cual, la calificación dada a la propuesta de la firma adjudicataria fue excelente en algunos aspectos, en tanto que la de la firma demandante tan solo mereció el concepto de buena, dentro de los parámetros y la metodología de evaluación determinados por la entidad licitante.

3. La actuación procesal.

La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, manifestando que el Fondo Nacional de Ahorro observó en un todo durante el proceso de selección el contenido de los pliegos, y que la información que echa de menos el demandante sí fue suministrada por la firma Beltrán Pinzón & Cía., tal cual consta en los documentos de evaluación técnica y financiera. Manifestó la entidad demandada que la memoria técnica y administrativa si se presentó por la firma adjudicataria y que la mayor o mejor presentación de los documentos y de la información solicitada por los pliegos determinó, de acuerdo con los criterios de evaluación preestablecidos la calificación otorgada finalmente por el comité evaluador, habiendo resultado favorecida la propuesta de la firma adjudicataria, pues cumplía de manera estricta con el pliego de condiciones y en otros aspectos diferentes al técnico, tales como el plazo de ejecución de la obra, los diagramas de secuencias, la experiencia del contratista y el precio resultaba muy superior a la propuesta de la firma demandante.

Practicadas las pruebas y fracasada la conciliación se corrió traslado para alegar, derecho del que hicieron uso las partes y el Ministerio Público oportunamente. El demandante reiteró su planteamiento encaminado ha(sic) obtener la declaratoria de nulidad de la resolución mediante la cual se adjudicó el contrato pues considera que la propuesta de la firma adjudicataria no cumplía con los requisitos exigidos en los pliegos en lo que hace al aspecto técnico, y sin embargo se le adjudicó el contrato. El demandado sostuvo que su conducta dentro del proceso licitatorio estuvo ajustada en un todo al contenido del pliego de condiciones y a lo dispuesto por el Decreto 222 de 1983, contentivo del estatuto contractual aplicable a dicho proceso de selección.

El Ministerio Público solicita denegatoria de las pretensiones pues considera que la deficiencia en lo que hace al suministro de la información de la propuesta técnica de la firma Beltrán Pinzón & Cía. trajo de consecuencia una calificación deficiente tal cual lo preveía el pliego de condiciones, sin que por ello pueda afirmarse que la propuesta no se ajustaba al contenido del mismo. Sostuvo igualmente que la información echada de menos por el demandante, se encontraba en otros documentos que hacían parte de la misma propuesta.

4. La sentencia apelada.

El tribunal de instancia luego de analizada la prueba documental que da cuenta de los antecedentes administrativos del proceso de licitación y las evaluaciones realizadas por la entidad demandada concluyó que no existió violación de las normas contractuales por parte del demandado toda vez que en lo que hace a la memoria técnica la calificación otorgada a la propuesta de la firma adjudicataria fue deficiente, precisamente porque la información suministrada y exigida por los pliegos no era detallada.

Sostuvo el tribunal igualmente que las deficiencias de la memoria administrativa fueron tenidas en cuenta en el momento de la calificación.

Concluyó el tribunal que la oferta del proponente Beltrán Pinzón & Cía. Ltda., globalmente considerada, obtuvo la mejor calificación de conformidad con los puntajes y el resumen de calificación de la licitación, lo cual en su sentir, justificó la decisión del ente demandado de adjudicar el contrato a dicha firma.

En lo que hace al cargo de la falta de motivación de la resolución no lo encuentra acreditado pues en su sentir dicho acto administrativo se encuentra debidamente fundamentado.

Por todo lo anterior negó las pretensiones.

5. El recurso de apelación.

Inconforme la parte demandante con la decisión de instancia la impugnó mediante el recurso de apelación el que sustentó con los mismos argumentos planteados en la demanda, esto es, echando de menos la presentación de todos los documentos exigidos en el pliego por parte de la firma adjudicataria, lo cual en su sentir ha debido impedir que la oferta fuera considerada pues así lo preveían los pliegos. Dice el demandante que no obstante las omisiones en el suministro de la información la propuesta de la firma Beltrán Pinzón & Cía. Ltda., resultó ganadora, lo cual vicia de ilegalidad el acto de adjudicación.

II. Consideraciones de la Sala

La sentencia objeto de impugnación será confirmada en atención a los siguientes hechos y razones que a continuación se exponen:

El debate central del presente proceso gira en torno del acto de calificación de las diferentes propuestas presentadas dentro del proceso de licitación adelantado por la entidad demandada, el cual estaba gobernado por las estipulaciones contenidas en el pliego de condiciones de dicha licitación, por lo cual habrá de analizarse cuáles eran los requisitos exigidos en los pliegos para las propuestas, en lo que hace a su alcance y aspectos técnicos y cuál el contenido de la propuesta de la firma Beltrán Pinzón & Cía. Ltda., y de la oferta presentada por la sociedad demandante para determinar, si la entidad demandada ajustó su conducta, en el acto de calificación a lo dispuesto por aquellos y al claro mandato legal contenido en el artículo 33 del Decreto 222 de 1983, norma esta que preceptuaba lo atinente a los criterios de la adjudicación.

De conformidad con los pliegos de condiciones que gobernaban el proceso de licitación cuya adjudicación se discute, se tiene que el capítulo III denominado “alcance de la propuesta”, contenía las directrices generales que se exigieron para la propuesta técnica. Dicen los pliegos:

“A. Propuesta técnica.

“En términos generales los trabajos a ejecutar son los siguientes:

“1. Manzana A:

“Construcción de 578 viviendas multifamiliares en tres (3) y cuatro (4) pisos, con sótanos de parqueo; se adjunta a estos pliegos de licitación los planos arquitectónicos, estructurales, hidráulicos y sanitarios, eléctricos y telefónicos y redes de gas correspondientes a estas edificaciones, como también, todas las áreas de cesiones tipo “B” cubiertas y descubiertas” (cfr. fl. 21, cdno. 9).

En lo que hace a los requisitos y documentos para la presentación de las propuestas, denominación del capítulo IV de los pliegos, el literal a) del numeral 2º, contenía la siguiente previsión:

“2. Documentos de la propuesta técnica.

a) organización y equipos.

1) Memoria técnica.

“El proponente deberá presentar una memoria técnica descriptiva de la forma como adelantará los trabajos, teniendo en cuenta las entregas anticipadas, si las hubiere.

“Adjuntará también una descripción detallada de aspectos de la obra tales como:

“— Accesos al terreno

“— Zonas de cargue y descargue de materiales y sobrantes

“— Campamento, oficinas, almacén depósito y demás servicios complementarios...” (cfr. fls. 29 y 30, cdno. 9).

Por su parte, en lo atañedero a la memoria administrativa, los pliegos también exigían una “descripción detallada” de algunos aspectos relacionados con la organización de la obra dentro de los cuales se previó el suministro de materiales y equipos y la definición de proveedores; de la misma manera los pliegos daban cuenta de la siguiente nota:

“Es entendido que las descripciones anteriores no son taxativas, por lo tanto el proponente deberá complementar las memorias técnica y administrativa haciendo una descripción completa de todos los aspectos que considere pertinentes” (cfr. fl. 30, cdno. 9).

A folios 5 a 8 del cuaderno 8 se encuentran los documentos que dan cuenta de la memoria técnica presentada por la firma Beltrán Pinzón & Cía. Ltda. y en lo correspondiente a la manzana A, está la descripción del estudio de frentes, vías de acceso, sitio de campamento, almacén y patio de materiales a la vez que existe un gráfico que da cuenta de los diferentes aspectos en punto de vías de acceso, ubicación del campamento y otras explicaciones gráficas relacionadas con esta parte de la propuesta técnica.

De conformidad con el documento de evaluación de propuestas recibidas para la primera etapa del proyecto Carlos Lleras Restrepo, el puntaje de evaluación en la parte correspondiente a organización y equipos tenía según dicho documento asignado 100 puntos, para la experiencia de la empresa y del personal técnico también 100 puntos, para cumplimiento de contratos anteriores 50 puntos, para programación de obra 150 puntos, el valor de la propuesta 500 puntos, la solvencia económica 100 puntos, para un total de 1.000 puntos (cfr. fl. 117, cdno. 8).

Según la metodología de evaluación prevista la entidad demandada consideró los siguientes parámetros en punto de calificación:

“Para la calificación de la memoria técnica y la memoria administrativa se debe considerar el cumplimiento de los aspectos solicitados y el concepto dado, donde:

“— Excelente: Si describe detalladamente cada uno de los aspectos de la obra requeridos en los pliegos.

“— Bueno: Si describe todos los aspectos sin profundizar en ellos o escribe alguno de ellos con detalle.

“— Regular: Si nombra alguno de los aspectos muy superficialmente.

“— Deficiente: Si no describe ninguno de los aspectos de la obra” (cfr. fl. 120, cdno. 8).

En el mismo documento se describen los criterios de calificación en los siguientes términos:

“Como recomendación de calificación los 100 puntos de este parámetro, de acuerdo a la importancia de los aspectos anteriores deberá ser:

“— Memoria técnica (30 puntos)

“— Memoria administrativa (30 puntos)

“— Equipo (40 puntos)

“Dentro de cada aspecto el valor de los conceptos deberá ser:

“— Excelente: 100 % del puntaje asignado

“— Bueno: 80 % del puntaje asignado

“— Regular: 50 % del puntaje asignado

“— Deficiente: 20% del puntaje asignado” (cfr. fls. 121 y 122, cdno. 8).

De conformidad con el documento apoyo de la memoria técnica y administrativa o cuaderno 11 la administración dentro del proceso de evaluación y teniendo como punto de partida lo solicitado en los pliegos, se ocupó en primera instancia de verificar la existencia de los aspectos solicitados en cada propuesta y determinar si eran lo suficientemente detallados o explícitos, tal cual lo sugiere el proceso de evaluación descrito a folio 4.

Para la propuesta de la firma Beltrán Pinzón & Cía. Ltda. en la calificación de la memoria técnica da cuenta el mencionado documento de lo siguiente:

“Concepto: deficiente

Presentan una memoria para las siete alternativas donde se limitan a describir el estudio de frentes de trabajo en cada una de las tres manzanas, la ubicación de la grúa y el patio de materiales.

“Mencionan algunos de los puntos estipulados en el pliego muy someramente” (cfr. fl. 7, cdno. 11).

Como se observa la firma adjudicataria del contrato sí presentó su memoria técnica, y luego de la evaluación a que fue sometida, por considerarse somera la mención de algunos de los aspectos exigidos, mereció tan solo una calificación deficiente, esto es, la que se otorgaba a la propuesta que no describiera ninguno de los aspectos de desarrollo de la obra (cfr. fl. 4, cdno. 11); lo cual es muy diferente a sostener como lo sugiere el libelo de demanda que la firma Beltrán Pinzón & Cía. Ltda. no habría acompañado algunos documentos exigidos en el pliego o no habría realizado la descripción de ninguno de los aspectos de desarrollo de la obra, que dicho sea de paso, tampoco traía de consecuencia el no estudio de la oferta, pues precisamente la insuficiencia en la memoria descriptiva, comportaba una calificación deficiente de la propuesta en dicho aspecto.

La firma Construcciones C.F. Ltda. presentó su memoria técnica, y luego de la evaluación mereció el concepto de excelente, y según el fundamento de la evaluación se dijo lo siguiente:

“Describen detalladamente cada uno de los aspectos de la obra requeridos en los pliegos.

“Presentan planos de ubicación de equipos, campamento, accesos, almacenamiento, circulaciones y puntos de vigilancia, y la división en frentes de trabajo” (cfr. fl. 15, cdno. 11).

Como se observa, precisamente la descripción detallada de cada uno de los aspectos de la obra trajo de consecuencia el concepto de excelente dado en la calificación.

De todo lo hasta aquí analizado se ha de concluir que la propuesta de la firma adjudicataria se ajustaba al contenido de los pliegos de condiciones y por ende no se tipificó ninguna causal de rechazo de la propuesta, y mucho menos la del “incumplimiento de los requisitos señalados en la licitación” —literal d) numeral 1º pliego de condiciones— y tampoco la de “omisión en el envío de los certificados y documentos, tal cual lo sostuvo el demandante, con el propósito de pretender acreditar, en una interpretación alejada de los hechos y de lo que muestra el proceso de selección del contratista, que la memoria técnica presentada por la firma Beltrán Pinzón & Cía. Ltda. ha debido rechazarse y no ser objeto de calificación.

En lo que hace a las deficiencias que tendría la memoria administrativa presentada por la firma adjudicataria, se tiene que la sociedad Beltrán Pinzón & Cía. Ltda. describió, aunque superficialmente o sin profundizar, los aspectos relativos al suministro de materiales y equipos así como lo referente a la definición de proveedores, razón por la cual se le dio el concepto de buena a la memoria, tal cual lo establecían los criterios de calificación anteriormente analizados (cfr. fl. 7, cdno. 11).

La memoria administrativa de la firma C.F. Ltda., también le mereció al comité calificador el concepto de buena. Se dijo en la calificación:

“Presentan una memoria para ambas manzanas.

“Describen todos los aspectos de la obra profundizando un poco más en algunos, aunque todos están contemplados”.

De lo dicho claramente se observa que en la parte de la memoria administrativa el calificativo fue de buena únicamente, pues el comité consideró que en algunos aspectos no se había profundizado (cfr. fl. 14, cdno. 11 y fls. 33 a 41, cdno. 2).

Lo anterior permite sostener que ambos proponentes presentaron sus correspondientes memorias técnica y administrativa y las mismas fueron sometidas a calificación, habiéndose asignado el puntaje correspondiente y previsto con anticipación de conformidad con el concepto asignado al contenido de las propuestas.

Se debe reiterar sí, que con arreglo al contenido de los pliegos, la entidad estableció unos parámetros de calificación, que determinaron la asignación de un puntaje, habiendo concluido la entidad demandada que la memoria técnica de la propuesta presentada por Beltrán Pinzón & Cía. Ltda. por ser deficiente, tan solo se le asignaron 6 puntos, en tanto que la memoria técnica de la firma demandante, por haber merecido el concepto de excelente, se le asignó el 100% del puntaje previsto, esto es, 30 puntos.

Por su parte la calificación dada a la memoria administrativa en lo correspondiente a la manzana A fue de 24 puntos para ambas propuestas, toda vez que el concepto que asignaron los calificadores a dichas memorias fue bueno y de conformidad, con los parámetros de calificación dicho concepto equivale a un 80% del puntaje asignado, por lo cual el acto de calificación también por este aspecto resulta en un todo ajustado al contenido de los pliegos y a la realidad probatoria acreditada en la instancia.

En lo que hace a la no presentación en la propuesta de la firma adjudicataria del denominado diagrama de coordinación de edificios se debe advertir que en el acápite de programación de obra se solicitaba el análisis por cada manzana o grupo de manzanas, que contuviera un diagrama de secuencias, uno de barras y el plazo para la ejecución de la obra, sin que en parte alguna el pliego de condiciones exigiera la presentación explícita de un documento denominado coordinación de edificios (cfr. fl. 33, cdno. 9), razón por la cual resultaba intranscendente a efectos de la calificación la inclusión o no de dicho documento, pues el mismo no tenía asignado puntaje alguno.

En cambio si aparece acreditado que de conformidad con los parámetros de calificación asignados para la programación de obra si la propuesta en lo relativo a los diagramas exigidos era clara, pormenorizada y contemplaba todos los capítulos requeridos para eldesarrollo de la obra, el concepto que habría de merecer era el de excelente, tal cual se previó en el documento de metodología de evaluación (cfr. fl. 145, cdno. 8).

En el documento base de la calificación de esta parte de la propuesta se observa que la de la firma adjudicataria en sentir de los calificadores “presentaba un diagrama muy detallado por cada actividad” y el diagrama de barras era “suficientemente claro y detallado”, en tanto que los diagramas de secuencias y de barras, a pesar de estar bien detallados y ser suficientemente claros, tan solo alcanzaron el concepto de buenos, esto es, el que se daba si la propuesta en este aspecto era clara, pero no tenía el grado de detalle del concepto excelente, aunque estuviese completa (cfr. fls. 331 y 336, cdno. 11 y fl. 145, cdno. 8).

En este aspecto se debe observar que el margen de valoración se refería al contenido de cada uno de los diagramas y la circunstancia de que la firma demandante haya incluido un diagrama coordinador de los edificios, a título de información adicional, no implicaba que la calificación fuese superior por haber incluido información no solicitada en los pliegos de condiciones. El concepto que mereció la propuesta de la firma adjudicataria fue excelente por lo cual se le asignó la máxima calificación de 150 puntos, en tanto que para propuesta de la firma demandante por haber merecido solamente el concepto “bueno”, se le asignó 120 puntos como calificación.

Así las cosas, el pretendido argumento invocado por el demandante de una supuesta irregularidad en el acto de la calificación en esta parte de la propuesta tampoco se abre paso, pues, objetivamente vistos los pliegos dicho documento no era exigido y por ende no tenía asignada calificación.

Por último en lo que hace a la ausencia de uno de los documentos relacionados con el acápite de la programación de la obra, particularmente la carta de intención del director de obra, que el demandante echa de menos en la propuesta de la firma adjudicataria, debe precisarse que de conformidad con los pliegos de condiciones y con la metodología de evaluación observada por la entidad demandada, el capítulo de verificación de documentos previó lo siguiente:

“De este aspecto solo se verifica su existencia y consistencia, no implica calificación, pero su no presentación si debe afectar la evaluación” (cfr. fl. 144, cdno. 8) (negrillas fuera de texto).

En el apoyo documental de la evaluación correspondiente de la programación de obra aparecen las siguientes evaluaciones en relación con dicho documento:

“Observaciones generales.

1. Solo la firma Nº 3 presenta las 7 alternativas con los cuadros y cronogramas completos.

“2. Cabe resaltar la organización y buena presentación de las propuestas 1, 2 y 3, así como desorganización y pésima presentación de la propuesta 11 implicando dificultad en ubicar los análisis y emitir los conceptos.

(...).

“5. Todas las propuestas presentan una sola carta de intención del director de obra, sin incluir el número de alternativas que presentan” (resaltado fuera de texto) (cfr. fl. 357, cdno. 11).

Así las cosas, de acuerdo con la prueba documental y con las observaciones generales realizadas por los evaluadores con respecto al estudio de las propuestas todas presentaron la carta de intención, no obstante la mención en el cuadro 9 de verificación de documentos exigidos donde se anotó que no estaría el documento en la propuesta de la firma adjudicataria.

Por lo demás ha de tenerse presente que dicho aspecto no tenía ningún tipo de puntaje asignado y aunque el mencionado documento no se hubiese acompañado a la propuesta, ello tampoco comportaba el alejamiento del contenido de los pliegos, pues dicho sea de paso la verificación de documentos, fue un procedimiento que observó la entidad demandada tendiente a manejar la información de las 12 propuestas estudiadas.

Con base en la realidad probatoria analizada esta corporación entiende que la entidad demandada realizó un proceso de selección ajustado en un todo al contenido de los pliegos, y en lo que respecta a las propuestas de la firma adjudicataria y de la demandante, se consideró luego de estudiados todos los aspectos de las propuestas, que la de la firma adjudicataria era más conveniente para los intereses de la entidad y además su puntaje fue superior al de la firma demandante. En efecto, en el resumen de calificación contenido en el cuadro Nº 12 del documento de evaluación se observa claramente que el mayor puntaje de las 12 propuestas estudiadas lo obtuvo la Nº 3, con 895 puntos, en tanto que la Nº 8, o sea la de la firma demandante, se le asignaron en la calificación final 880 puntos. De ello se sigue que incluso numéricamente la oferta de la firma adjudicataria fue calificada por encima de la de la demandante, particularmente porque en los ítems plazo de ejecución y cumplimiento de contratos anteriores obtuvo un puntaje mayor que la de la firma Construcciones C.F. Ltda.

Como queda visto entonces no existieron respecto de la propuesta Beltrán Pinzón & Cía. Ltda., las deficiencias y omisiones sobre las cuales edificó la demanda el actor, pues ya se observó que de conformidad con la metodología de evaluación observada, la poca o deficiente descripción de los aspectos exigidos para las memorias técnica y administrativa trajo de consecuencia la asignación de un puntaje, de conformidad con el rango previsto y el concepto que el comité asignó a cada uno de estos aspectos. Esa la única consecuencia desde el punto de vista de la calificación que de acuerdo con los pliegos se seguía para una propuesta deficiente en los aspectos descriptivos. Lo atinente a la coordinación de edificios y el tema de la ausencia de la carta de intención del director de la obra, a más de no haberse acreditado su ausencia, era una eventual deficiencia, que no tenía una incidencia directa en la calificación y en esa medida sobra cualquier análisis diferente sobre dichos aspectos, pues se reitera el primer aspecto no era exigido por los pliegos y el segundo se satisfizo adecuadamente a juzgar por las anotaciones dejadas por el comité evaluador en el apoyo documental de la calificación.

La Sala estima que en un asunto como el presente, el éxito de la pretensión de nulidad deprecada en contra, del acto administrativo de adjudicación dentro del proceso de selección del contratista, ha de fundamentarse necesariamente en la existencia de datos ciertos cuyo acaecer fáctico pongan de presente sin necesidad de interpretaciones exageradas, el claro apartamiento del contenido de la propuesta enjuiciada con lo exigido en los pliegos de condiciones, como única manera de restarle eficacia al acto de adjudicación. No son de recibo en consecuencia cargos edificados sobre supuestas irregularidades, o eventuales defectos de información contenidos en la propuesta, que no comprometen en manera alguna la parte sustantiva de la misma y que por ende, atañen únicamente a requisitos puramente adjetivos, que por lo mismo, son susceptibles de corrección o bien se encuentran satisfechos dentro de una

consideración integral de la propuesta, pues no debe olvidarse que el acto de ofrecimiento de un potencial adjudicatario, por naturaleza, puede diferir, como de hecho ocurre, de las demás propuestas, e incluso puede apartarse relativamente de las exigencias puramente formales en materia de presentación, de allí porque, el pliego de condiciones constituya el punto común de referencia, que la entidad contratante considera esencial, así cada propuesta pueda diferir en asuntos de detalle o de pura forma, que se reitera, en tanto no comprometan la parte sustantiva de la propuesta, no permiten descalificarla apriorísticamente, o considerarla alejada del querer de la entidad demandante manifestado inequívocamente en los pliegos de condiciones que gobiernan el proceso de selección.

Sin embargo, lo anterior no significa que la observancia de los parámetros establecidos para el acto de adjudicación tanto en los pliegos de condiciones como en la ley de contratación estatal puedan ser objeto de variaciones o modificaciones por parte de la entidad contratante, dentro de criterios puramente subjetivos, pues no debe olvidarse que si bien el acto de adjudicación comporta de suyo un relativo margen de discrecionalidad, la necesidad imperiosa de mantener incólumes los principios informadores de la contratación estatal imponen a la entidad contratante llevar a cabo el acto de calificación con la mira puesta en la realización de aquellos y por ende ha de transitar por un sendero puramente objetivo en punto del cumplimiento de los requisitos esenciales y básicos contenidos en el pliego que gobierna la licitación; lo cual no obsta para que, si se trata tan solo de la corroboración o del acreditamiento de puntos puramente adjetivos que no comporten vulneración del principio de igualdad ni de la transparencia, amén del de objetividad que ha de presidir dicho acto, una interpretación y consideración razonable de la propuesta dentro de los contornos objetivos que los pliegos determinan y le imprimen al proceso licitatorio, es procedente y permite salvar, si por otra parte la conveniencia y el interés público así lo aconseja, una aparente o real deficiencia, no significativa, en los aspectos formales atañederos a la información que contiene la propuesta.

Sin embargo de lo anterior la Sala entiende que no es permisible a la entidad contratante establecer en el pliego de condiciones, previsiones en virtud de las cuales la entidad se reserve “el derecho de aceptar o no ofertas que no reúnan la totalidad de requisitos o que presenten defectos en forma(sic), omisiones o errores significativos y aquellas que no sean convenientes para la entidad”, tal cual lo determinaron los pliegos de condiciones que gobernaron la licitación que ha originado el presente proceso, pues una cláusula con esos alcances riñe abiertamente con elementales principios aplicables al régimen de contratación estatal, por virtud de los cuales, no es permisible a los sujetos involucrados en el proceso de selección y particularmente a la entidad licitante “reservarse derechos” de que carece y que no son de su resorte por corresponder a la competencia normativa del ordenamiento y no dispositiva de los particulares, como que por esa vía, la entidad podría eludir el cumplimiento de la ley pues claro resulta que las ofertas deben reunir la totalidad de los requisitos que se reputan esenciales como condición sine qua non para poder ser estudiadas y consideradas, de la misma manera que aquellas que evidencien omisiones o errores significativos, tampoco son hábiles para su consideración, por lo cual, dichas reservas, no pasan de ser cláusulas de estilo sin eficacia alguna, pues absurdo resultaría que frente a mandatos imperativos de orden público como aquel contenido en el artículo 33 del anterior estatuto contractual o el preceptuado en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 ambos consagratorios del principio objetivo que ha de presidir la selección del contratista, pudiera la entidad contratante reservarse una inexistente discrecionalidad y arrogarse el poder sin fundamento legal de ninguna naturaleza de aceptar o no a su antojo las propuestas que contengan deficiencias graves o errores trascendentales y relevantes, pues esta materia es de orden público y el rigor que ha de presidir la consideración de las propuestas así como los parámetros de necesaria observancia están delimitados en la ley, la cual ha disciplinado los criterios objetivos de selección que en manera alguna pueden quedar librados al antojo de la entidad contratante.

Quizás por ello el actual estatuto contractual expresa e inequívocamente determinó que aquellas estipulaciones contenidas en los pliegos de condiciones o términos de referencia que contravengan las prescripciones contenidas en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 consagratorio del principio de la transparencia “serán ineficaces de pleno derecho”, particularmente aquellas que establezcan reglas de selección por fuera de la objetividad, claridad y justicia que debe manifestarse en los pliegos que gobiernan el proceso de selección.

La anterior precisión se hace en atención a la postura procesal asumida por el ente demandado quien a manera de defensa invocó frente a la controversia planteada la aplicación de dicha cláusula, que se reitera, en sentir de la Sala, es ineficaz de pleno derecho, esto es, sin necesidad de declaratoria jurisdiccional a propósito, no obstante que del análisis probatorio realizado en la presente providencia los cargos enderezados a la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación no se abren paso por las razones expuestas anteriormente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 15 de junio de 1995.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha, veintitrés (23) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Magistrados: Ricardo Hoyos Duque, Presidente de la Sala—Jesús María Carrillo Ballesteros, ausente con excusa—Juan de Dios Montes Hernández, ausente con excusa—Germán Rodríguez Villamizar.

Lola Elisa Benavides López, Secretaria.