•Sentencia 11194 de febrero 15 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONTRATO ESTATAL DE ARRENDAMIENTO

ACTUALIZACIÓN O REVISIÓN DE PRECIOS

EXTRACTOS: «Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de junio de 1995, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.

(...).

Antecedentes procesales

1. Las pretensiones.

Por medio de apoderado judicial el señor Jorge Paulino León Escobar en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de enero de 1991, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“1. Declárese que desde el 16 de mayo de 1986 se rompió el equilibrio financiero del contrato de arrendamiento celebrado entre la Nación - Cámara de Representantes, como arrendataria y el doctor Jorge P. León Escobar, como arrendador, fechado el 16 de mayo de 1985, respecto de las oficinas 434, 435, 436 y 437 del inmueble situado en Bogotá, marcado en su puerta de entrada con el número 7-80 y 7-80A de la calle 13 del edificio denominado “Antiguo Banco de Bogotá, bloque oriente”, cuarto piso (…).

2. Ordénese la revisión de las cláusulas tercera, cuarta y quinta del contrato de arrendamiento Nº 14 celebrado entre la Nación - Cámara de Representantes, como arrendataria y el doctor Jorge P. León Escobar, como arrendador (...).

3. Como consecuencia de la orden de revisión de las cláusulas tercera, cuarta y quinta del contrato celebrado (…) dispóngase que a partir de la fecha de presentación de esta demanda regirán como nuevas condiciones económicas y un nuevo plazo del contrato revisado, las que se expresan en las siguientes cláusulas:

“Tercera. Obligaciones de la Nación - Cámara de Representantes. Corresponde a la Nación - Cámara de Representantes, el pago de servicios de teléfonos, energía eléctrica, agua, alcantarillado, recolección de basuras, aseo de áreas comunes, servicios de portería, celaduría, personal de ascensores y mantenimiento de redes de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado. Además, responder por el inventario de los bienes que se le entreguen, pagar oportunamente los cánones de arrendamiento y restituir el inmueble oportunamente en el mismo estado en que fue entregado por el arrendador, salvo el deterioro natural ocasionado por el uso y goce legítimo del inmueble arrendado.

“Cuarta. Valor del contrato y precio del arrendamiento. El valor total del contrato es de siete millones doscientos mil pesos ($ 7.200.000) de conformidad con lo establecido en el artículo 159 del Decreto-Ley 222 de 1983. El precio del arrendamiento será de ($ 600.000) mensuales, pagaderos anticipadamente dentro de los cinco (5) primeros días de cada mensualidad, previa presentación de la cuenta de cobro legalizada, más un incremento anual del veinticinco por ciento sobre el canon que hubiere regido en la anualidad inmediatamente anterior a cada reajuste.

“Quinta. Plazo. El término de duración del contrato será de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia definitiva. Este contrato se prorrogará automáticamente por períodos sucesivos iguales al ahora fijado, si una de las partes no comunica a la otra, por escrito, con una antelación de por lo menos un mes a la fecha de su vencimiento, su intención de darlo por terminado”.

4. Como consecuencia de la declaración del numeral 1º de estas pretensiones, con el fin de restablecer el equilibrio financiero del contrato por el período comprendido entre el 16 de mayo de 1986 y la fecha de presentación de esta demanda, condénese a la Nación demandada (Ministerio de Gobierno), a pagar al demandante doctor Jorge Paulino León Escobar, o a su apoderado, las siguientes cantidades líquidas de dinero:

a) La pérdida del poder adquisitivo del dinero, liquidada sobre “$ 124.972 del día 16 de mayo de 1985 hasta la ejecutoria del fallo definitivo, conforme lo certifique el Banco de la República, multiplicada por el número de meses transcurridos desde el 16 de mayo de 1986 hasta el día de ejecutoria del fallo definitivo.

b) El valor de los intereses comerciales moratorios, causados desde el 16 de mayo de 1986, hasta el día de ejecutoria del fallo definitivo, liquidados sobre la cantidad que arroje la pretensión expresada en el literal precedente.

5. Que a la sentencia definitiva se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

6. Que se condene a la parte demandada a pagar el valor de los gastos procesales y las costas de las dos instancias”.

2. Fundamentos de hecho.

El demandante entregó en calidad de arrendamiento para depósito de la Cámara de Representantes, las oficinas ubicadas en el inmueble distinguido en las pretensiones de la demanda, contrato que celebró con el Ministro de Gobierno en representación de la arrendataria el 16 de mayo de 1985.

El valor del contrato fue convenido en la suma de $1.499.664 pagaderos por mensualidades anticipadas de $ 124.972, precio que comprendía además del uso del inmueble el valor de los servicios de energía eléctrica, acueducto, aseo de las áreas comunes, servicio de portería, celaduría, personal de ascensores y mantenimiento de la redes de energía y acueducto.

El término del contrato se pactó por un año a partir del 16 de mayo de 1985, fecha de su perfeccionamiento.

Al vencimiento del término del contrato, es decir el 16 de mayo de 1986, las partes guardaron silencio sobre la terminación del mismo pero se entendió prorrogado con base en la cláusula quinta del contrato en la cual se previó que éste “se prorrogará automáticamente por períodos sucesivos iguales si una de las partes no comunica a la otra por escrito con un (1) mes de anticipación por lo menos al vencimiento del contrato que desea darlo por terminado”. Dicho término se extendió por un año más y así sucesivamente durante los años siguientes.

No se previó en el contrato reajuste en su precio durante la vigencia inicial ni durante sus prórrogas, lo cual significó que desde el 16 de mayo de 1986 el canon que pagó la entidad pública demandada no tuvo aumento alguno a pesar de la pérdida del poder adquisitivo del dinero y de los aumentos en los precios de los suministros a cargo del arrendador.

El arrendador solicitó a la administración varias veces tanto en forma verbal como escrita la revisión del contrato para variar las condiciones económicas, pero la entidad pública demandada guardó silencio absoluto.

En septiembre 10 de 1990 el arrendador envió una petición a la mesa directiva de la Cámara de Representantes en la cual solicitó un reajuste legal para mantener el equilibrio económico del contrato y fue así como en esa comunicación fijó en $ 600.000 mensuales el canon de arrendamiento, así como un reajuste automático del 25% para los años siguientes y un porcentaje igual a partir de 1986 para reajustar el canon pactado en el contrato inicial. También le solicitó a la arrendataria asumir el pago de los gastos de administración y de los servicios públicos y advirtió que de no disponerse el reajuste correspondiente, solicitaba de una vez la restitución de las oficinas a fin de no continuar lesionando sus intereses económicos.

De la anterior comunicación no obtuvo ninguna respuesta por parte de la arrendataria, razón por la cual se vio obligado a la presentación de esta demanda.

(...).

4. La sentencia recurrida.

El tribunal negó la pretensión dirigida al restablecimiento del equilibrio económico del contrato por cuanto el desequilibrio planteado en la demanda sugiere la aplicación de la teoría de la imprevisión y los hechos aducidos por el demandante —inflación monetaria y subida creciente de las tarifas de servicios públicos de agua y energía, como también de los gastos de administración— no dan lugar a la aplicación de esta teoría, por ser hechos previsibles y notorios como lo ha sostenido la doctrina y como lo manifiesta el mismo demandante.

Afirma el tribunal que “el desequilibrio económico que sufre el contratante para efectos de dar aplicación a la teoría de la imprevisión, debe tener su causa, en trastornos de la economía general del contrato, debidos a circunstancias externas, no imputables al Estado y que inciden en el contrato por vía refleja. Dicho de otro modo, proviene de una situación imprevisible, posterior a la celebración del contrato, que incide en el álea económica llevando a pérdida patrimonial”.

Censura la conducta del demandante porque en su condición de arrendador no requirió la restitución del inmueble a pesar de que el contrato se había celebrado por el término de un año y contenía la cláusula que permitía a las partes contratantes enterar a la otra de la restitución o entrega del inmueble; tampoco planteó al arrendatario entre mayo de 1986 y octubre de 1990 el interés de modificar el precio por la inflación y el plazo del contrato con lo cual permitió la renovación del contrato en los términos iniciales.

Aduce también, que si la doctrina excepcionalmente acepta como causa de la teoría de la imprevisión el aumento excesivo del proceso inflacionario siempre y cuando se demuestre la pérdida sufrida por el contratante, el actor debió demostrar los ascensos que ocasionó el proceso inflacionario y las pérdidas sufridas por dichas alzas, pero sólo se limitó a demostrar los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, los índices de precios del poder adquisitivo del peso colombiano certificados por el Banco de la República y un dictamen pericial orientado a demostrar la inflación de nuestra economía.

Sostiene el tribunal que si el demandante hubiera demostrado lo que aseveró en el alegato de conclusión de que cancelaba por concepto de administración de los inmuebles entregados en arriendo, sumas superiores a las que percibía como renta, esa pérdida se hubiera constituido como razón de ser de la nivelación patrimonial que pudo obtener, pero resultaba extemporánea porque el proceso se había trabado con mucha anterioridad a ese antecedente.

Como consecuencia de lo anterior, desestimó también la revisión de las cláusulas tercera y cuarta del contrato referidas a la modificación del plazo y del precio, “por no haberse demostrado la situación de hecho en la cual se edificaban…”.

Concluye que en el evento hipotético de que se hubiera establecido el desequilibrio entendido para estos efectos como pérdida, no habría habido lugar a la revisión de las cláusulas indicadas porque después de la presentación de la demanda y antes de dictarse sentencia, el inmueble fue restituido, razón por la cual sólo habría habido lugar al restablecimiento del equilibrio financiero.

(...).

Consideraciones de la Sala

La sentencia apelada será revocada por las razones que pasan a exponerse.

1. El restablecimiento del equilibrio económico del contrato.

Como la pretensión principal de la demanda se dirige a que se reconozca el rompimiento del equilibrio financiero del contrato a raíz de que el canon inicialmente pactado no fue reajustado en los años subsiguientes al vencimiento del plazo inicial, para la Sala no es extraño a los contratos de arrendamiento el restablecimiento de su equilibrio ni la revisión del mismo, a pesar de que en la sentencia recurrida sólo se agotó el análisis de los hechos planteados por el demandante bajo la perspectiva de la teoría de la imprevisión que es una de las tantas figuras que permiten el mantenimiento de la ecuación contractual.

La confusión en el tratamiento de las pretensiones del demandante se da cuando el apoderado de la entidad demandada las enmarca en la teoría de la imprevisión para concluir que como ésta sólo se aplica ante circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisibles que no fueron las que rodearon el contrato de arrendamiento que se demanda, es equivocado pedir la revisión por esta vía y le es ajeno el restablecimiento del equilibrio económico porque debería mediar previamente una modificación unilateral, planteamientos que si bien son procedentes a la luz del derogado artículo 6º de la Ley 19 de 1982 y que hoy se mantienen en el estatuto de contratación (L. 80/93, art. 16), no es precisamente el aplicable en el caso concreto. Pero lo que sí no puede dejarse de lado es que existen otros mecanismos que conducen a la equidad de la relación contractual por circunstancias que pudieron ser previstas por las partes y aún si no se contemplaron en el contrato, deben reconocerse cuando ocurran si de ello depende su ejecución en condiciones justas y el mantenimiento de la ecuación financiera del mismo, regulación de la naturaleza de los contratos onerosos y conmutativos y de obligaciones recíprocas que resulta de vital importancia determinarla, dado que cualquier variación en la economía de éstos durante su vigencia, que se caracteriza por ser más o menos larga, rompe el equilibrio deseado.

Por lo anterior la sala comparte lo afirmado en las aclaraciones de voto que tuvo la sentencia recurrida, toda vez que ésta no tuvo en cuenta que existen otros fenómenos que dan lugar a que la economía del contrato se lesione, en tal forma que el contratista no sólo pierde la posibilidad de una ganancia justa sino que incurre en pérdidas que deben ser indemnizadas.

De esa manera hace suyas una de dichas aclaraciones cuando expresa:

“...la estructura general del fallo está asentada sobre la base que la ruptura del equilibrio económico del contrato únicamente tiene lugar frente a fenómenos de imprevisión, tesis que no comparto, pues la ecuación económica del contrato, concebida como una interrelación entre derechos y obligaciones entre las partes que se miran como equivalentes, puede desequilibrarse por fenómenos eminentemente previsibles, como es el que precisamente se plantea en el evento sub lite, cual es la inflación monetaria normal a que está actualmente sometida la economía colombiana y a las cuales las partes pueden hacer frente, precisamente, para evitar la ocurrencia de tal desequilibrio, pactando en el contrato las cláusulas atinentes a tal fin, como sería la cláusula de revisión periódica de precios y, en el evento sub lite, el reajuste anual del canon de arrendamiento que le permita al arrendador, no solamente obtener la utilidad adecuada por el uso y goce de su inmueble por parte del arrendatario, sino cubrir el mayor valor de los costos que por concepto de servicios y administración asumió a su cargo. Es decir, por ausencia de inclusión de la cláusula de reajuste del canon de arrendamiento, procedente en este evento frente a un fenómeno eminentemente previsible cual es la inflación monetaria, se presentó, a mi entender, la ruptura del equilibrio financiero del contrato...” (se subraya) (fl. 241).

Dicho equilibrio económico puede verse alterado durante la ejecución del contrato por razones tales como actos o hechos de la administración contratante, en cuyo grupo puede ubicarse el uso de los poderes exorbitantes de la administración —modificación, interpretación y terminación unilateral— y el incumplimiento de ésta.

También lo puede ser por actos de la administración como Estado y es aquí donde recobra aplicación la teoría conocida como “el hecho del príncipe”, según la cual cuando la causa de la agravación deviene de un acto de la propia administración contratante, o de un acto, hecho u operación atribuibles al poder público en cualquiera de sus ramas que perturben la ecuación contractual en perjuicio del contratista, debe ésta restablecerse.

Y en un tercer evento lo puede ser por factores exógenos a las partes del negocio.

En efecto, no ofrece ninguna duda que la revisión del contrato en los términos del artículo 868 del Código de Comercio tiene como base la imprevisión, es decir, que se trata de hechos extraordinarios posteriores al contrato que no pudieron ser previstos por las partes pero que su acaecimiento sin hacer completamente imposible el cumplimiento de la obligación lo dificultan en forma extrema, haciéndolo tan oneroso que el contrato pierde para la parte obligada todo sentido y finalidad.

No otra cosa hizo la Ley 80 de 1993 al establecer en su artículo 27 la ecuación contractual inherente a los contratos que celebre la administración pública y como un deber de ésta de mantenerla:

“En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.

Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios...”.

Como quiera que el actor fundamentó su pedimento “en el deterioro del poder adquisitivo del peso colombiano por los años en que el canon de arrendamiento no tuvo variaciones para el arrendatario y en el que tendría más adelante de no modificarse las condiciones económicas del contrato” y en ningún momento alegó situaciones extraordinarias o imprevistas, ya que perseguía adecuar el contrato a la realidad económica para “restablecer el equilibrio financiero perdido y para procurar que en el futuro se mantenga una ecuación económica del mismo”, la situación más conocida y de mayor uso para adecuar el contrato a la realidad económica es sin lugar a dudas la revisión periódica de los precios en función de la variación de los factores determinantes de los costos previstos.

Es cierto que dicha revisión fue inicialmente prevista para los contratos de obra como lo establecía el artículo 11 de La Ley 4ª de 1964, recogida por los artículos 74 del Decreto-Ley 150 de 1976 y 86 del Decreto-Ley 222 de 1983, aplicable también a los contratos de suministro y de consultoría a manera de reajuste del precio inicialmente convenido “cuando los precios comerciales de los productos objeto del contrato sufran fluctuaciones” (arts. 106, 119 y 133, respectivamente) y hoy aplicable a todos los contratos en beneficio tanto del contratista como de la entidad pública según lo dispone la Ley 80 de 1993:

“Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato. En consecuencia tendrán derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas” (art. 5º, num. 1º).

“Solicitarán la actualización o la revisión de los precios cuando se produzcan fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico o financiero del contrato” (art. 4º, num. 3º).

En este orden de ideas, tanto la teoría del riesgo imprevisto como las demás que se enunciaron y el mecanismo de la revisión de precios pueden aplicarse al contrato de arrendamiento para efectos de revisión o restablecerse la ecuación económica, dependiendo de las circunstancias que encajen en cada una de ellas. De esta manera, la revisión del canon y con mayor razón cuando las partes no previeron la forma en que se reajustaría el mismo ante la prórroga automática del contrato, es viable no sólo por aplicación analógica de las disposiciones anteriormente citadas, sino porque la ley ha sido cuidadosa en intervenir la fijación del precio en dichos contratos para establecer hasta qué monto las partes pueden convenir el ajuste adecuado que debe pagar el arrendatario con el fin de favorecer y equilibrar el resultado económico de los arrendadores.

Por ello, debe prosperar la pretensión de la demanda en lo que se refiere al restablecimiento del equilibrio del contrato en los términos que más adelante se señalará, porque en el caso concreto, era razonable y evidente sin necesidad de demostración alguna, que si el canon se congeló durante ocho años y corría por cuenta del arrendador el pago de los servicios públicos y la administración del inmueble que se incrementaban anualmente, el contrato se ejecutó en condiciones de desventaja para el demandante, a un punto de pérdida y de desigualdad frente al tratamiento que la ley le brinda a los contratos de arrendamiento con la autorización de reajustes anuales.

2. El contrato de arrendamiento celebrado entre el demandante como arrendador y la demandada como arrendataria.

Como aspectos sobresalientes del contrato de arrendamiento Nº 14 (fl. 25) celebrado por las partes en este proceso se tiene:

Contenía la cláusula de caducidad y los principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales (cláusulas novena y undécima), lo cual determina la competencia del asunto en esta jurisdicción.

El plazo del contrato se fijó en un (1) año contado a partir del 16 de mayo de 1985 y se dejó establecido que se prorrogaría automáticamente por períodos sucesivos iguales si una de las partes no comunicaba a la otra con un mes de anticipación por lo menos al vencimiento del contrato, el deseo de darlo por terminado (cláusula quinta).

El precio del contrato se pactó en la suma de $ 124.972 mensuales el cual incluía el uso del inmueble con los servicios de agua, energía, celaduría, portería y otros, pero nada se dijo sobre el ajuste en el precio en el evento de que el contrato se prorrogara (cláusulas segunda y cuarta).

El contrato se prorrogó automáticamente por períodos sucesivos desde el 16 de mayo de 1986 hasta el 25 de mayo de 1993, fecha en que la entidad arrendataria hizo entrega del inmueble (fl. 125).

Según la comunicación que el arrendador envió a la mesa directiva de la Cámara de Representantes con fecha 10 de septiembre de 1990, fijaba el canon que debía cancelársele en adelante en la suma de $ 600.000 mensuales, solicitó un reajuste del 25% automático en los años subsiguientes y los reajustes retroactivos también del 25% desde el vencimiento del plazo inicial —mayo de 1986— hasta dicha comunicación y de no atenderse estas condiciones por la arrendataria le solicitó “una vez más” la restitución de las oficinas (fl. 30, c. 2).

Fuera de esta comunicación no hay otras en las que conste que el arrendador haya solicitado a la entidad pública arrendataria los ajustes del precio durante los años 1986 a 1990 o la restitución del inmueble.

En las diligencias que adelantaron las partes para lograr un arreglo amistoso por la vía de la conciliación judicial se constató que la Cámara de Representantes no pagó los cánones de arrendamiento desde el año de 1990 hasta 1993 como se reconoció en oficio de 3 de febrero de 1994 (fl. 123). Pero habiéndose presentado por el arrendador las cuentas de cobro números 2453 y 2454, correspondientes al valor de los cánones por los meses adeudados, no se da cuenta en el proceso si dichas cuentas fueron canceladas por la arrendataria o las quedó debiendo.

También consta que a la entrega del inmueble estaban fuera de funcionamiento las líneas telefónicas de las oficinas, las que habían sido instaladas por cuenta y a nombre del arrendador (fl. 125).

Establecidos así los hechos que informan el proceso y reconocido como está que dicho contrato se ejecutó en condiciones de desventaja para el arrendador, dada la conducta asumida por la entidad demandada de usar el bien en las condiciones originales, ignorando las variaciones que anualmente tenían los precios de los arriendos, las tarifas de los servicios públicos y de la administración de la propiedad raíz, así como el deterioro normal a que se ve abocado todo inmueble por el uso, y el perjuicio al arrendador por el no pago oportuno, todo lo cual resulta contrario a la forma como se ejecutaría un contrato de arrendamiento entre dos particulares, el contrato que celebraron el demandante y la entidad demandada requiere ser restablecido por el juez para ubicarlo en las condiciones que hubieren sido normales y aplicables a este tipo de contratos.

3. La legislación aplicable a los contratos de arrendamiento que celebren las entidades de derecho público.

El Decreto-Ley 222 de 1983, normatividad bajo la cual celebraron el contrato de arrendamiento el demandante y la demandada, regulaba este tipo de contratos en el capítulo décimo, artículos 156 a 162, pero sin que éste fuera un contrato de los clasificados como administrativos, ya que por el contrario conservaba su condición de contrato de derecho privado sujeto a las normas civiles y comerciales aplicables al mismo, salvo lo que particularmente establecía dicho decreto en cuanto a la caducidad, caso en el cual variaba la jurisdicción para conocer de los litigios derivados del contrato.

Se destaca de la normatividad citada las siguientes disposiciones:

“ART. 158. Del valor del arrendamiento. El precio se establecerá por períodos de días, meses o años, pero si se trata de inmuebles, no podrán pagar valores superiores a los señalados en las disposiciones vigentes...” (se subraya).

“ART. 162. En los contratos de arrendamiento pactado por períodos mayores de un año, o en sus prórrogas, podrán preverse reajustes del valor de la renta, con subordinación en todo caso a lo que prevean las normas legales o reglamentarias sobre el control de arrendamientos” (se subraya).

Fue así como en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983 se expidieron normas que concretamente regulaban el precio de los arrendamientos para las entidades públicas. Así el Decreto 2221 de 1983 sujetó los contratos que celebraran dichas entidades a la determinación del precio o canon basado en un porcentaje sobre el avalúo catastral del inmueble.

De esta manera el precio mensual de arrendamiento permitido era el 1.3% del avalúo catastral cuando se tratare de contratos respecto de inmuebles destinados a vivienda, o del 1.5% si estaba destinado a fines distintos a vivienda y que no estuvieren regulados por el Código de Comercio. De donde, era de mayor aplicación el segundo de los porcentajes, si se tiene en cuenta que por lo general los contratos de arrendamiento que celebran las entidades públicas lo son para las actividades propias de la prestación de los servicios que en cada caso les correspondan.

Por el Decreto 3444 de 1985 se derogó el anterior y en su lugar se dispuso que el precio mensual de los bienes tomados o dados en arrendamiento por las entidades públicas, pagarían como máximo o cobrarían como mínimo, según el caso, el 1% del avalúo del bien que para el efecto debía practicar el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (arts. 1º, 2º y 3º).

En el año 1986 se expidió el Decreto 1376 que subrogó el anterior decreto y por su parte reiteró:

“ART. 1º—Los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles ubicados en áreas urbanas que celebren las entidades públicas, estarán sujetos al presente decreto en cuanto a la determinación del precio del arrendamiento. En los demás aspectos se regirán por lo dispuesto en las normas de contratación contenidas en el Decreto Extraordinario 222 de 1983”.

Pero presentó modificaciones relativas al precio en el siguiente sentido:

“ART. 2º—Cuando las entidades públicas tomen en arrendamiento bienes inmuebles urbanos cuyo avalúo catastral sea inferior a cinco millones de pesos, el precio mensual del arrendamiento no podrá ser superior al 1.5% de ese avalúo.

ART. 4º—Cuando las entidades públicas tomen en arrendamiento bienes inmuebles urbanos cuyo avalúo catastral sea o exceda de $ 5.000.000, el precio mensual del arrendamiento no podrá ser superior al 1.8% de ese avalúo”.

En sentencia de 17 de abril de 1991, expediente 743, la sección primera de esta corporación declaró la nulidad del Decreto 1376 de 1986 con fundamento en que el gobierno no podía dictar disposiciones en materia de arrendamiento de inmuebles destinados a habitación, puesto que el legislador ya había adoptado lo propio en la Ley 56 de 1985, ni tampoco en materia de arrendamiento de “locales urbanos” y sobre el particular señaló:

“...el contrato de arrendamiento celebrado por las entidades públicas, bien sea para tomar o bien sea para dar o entregar el bien inmueble, aun cuando no es definido legislativamente como administrativo en el artículo 16 del Decreto-Ley 222 de 1983, está expresamente regulado por el mismo estatuto contractual en los artículos 156 a 162, y esas normas ordenan expresamente que el precio o canon de arrendamiento se pague en cuantía no superior a “los valores...señalados en las disposiciones vigentes...”, debiendo efectuarse el reajuste de la renta, cuando se trate de subordinación “en todo caso a lo que prevean las normas legales o reglamentarias sobre el control de arrendamiento” con lo que se puso término a una vieja discusión sobre si las normas sobre control de arrendamientos rigen o regían también los contratos de ese tipo celebrados por entidades públicas. En otras palabras, si se trata de bienes inmuebles dados o tomados en arrendamiento por las entidades públicas para fines de vivienda de personas vinculadas al Estado (empleados públicos, trabajadores oficiales o personal militar o policivo, etc.), el precio del arrendamiento se hará con aplicación de lo dispuesto en la Ley 56 de 1985; y, si se trata de bienes inmuebles considerados como “locales urbanos”, destinados al funcionamiento de oficinas públicas o a la prestación de servicios públicos a cargo de los entes estatales, se hará teniendo en cuenta las normas del Código de Comercio, salvo disposición legal en contrario”.

Ya esta sección en providencia de agosto 29 de 1984 había expresado:

“Puede afirmarse que en principio, los contratos de arrendamiento celebrados por los entes territoriales y por los establecimientos públicos no pueden constituir en forma alguna actos de comercio; con lo que se excluye la operancia en dichos convenios de las previsiones contempladas en los artículos 518 a 524 del Código de Comercio...El contrato en cuestión, además de administrativo, está gobernado por el derecho civil”. (Exp. 3918. C.P. Carlos Betancur Jaramillo).

Y es que en realidad, el arrendamiento de bienes dedicados a usos no mercantiles ni de vivienda como sucede con los bienes tomados en la mayoría de los casos por las entidades públicas para sus propias oficinas, quedaron excluidos tanto de las normas del Código de Comercio como de la Ley 56 de 1985 —por medio de la cual se dictaron las normas sobre arrendamiento de vivienda— y por ello pretendió el Gobierno Nacional acercarse a una normatividad que le fuera propia a este tipo de bienes con destinación diferente; posición que sigue siendo compartida por esta sección si se tiene en cuenta que a la luz del Código de Comercio no son mercantiles “las adquisiciones hechas por funcionarios o empleados públicos para fines de servicio” (art. 23, num. 3º), naturaleza jurídica que sería de los bienes que obtengan las entidades del Estado para su propio uso en la modalidad de arrendamiento, ya que de conformidad con el artículo 24 de la misma obra la enunciación contenida en el artículo 23 es declarativa y no limitativa.

Para el caso que interesa en el presente proceso es importante tener en cuenta que el precio o canon del arrendamiento de locales comerciales se fija libremente por las partes, toda vez que han sido excluidos de las normas que establece la ley en materia de congelación o fijación del reajuste para los cánones de arrendamiento y el Código de Comercio en los artículos 518 a 524 no hace referencia al precio, sino que a la renovación de dichos contratos como un derecho para los arrendatarios de establecimientos de comercio.

Por su parte, la Ley 56 de 1985 sí es explícita en condicionar la libertad de las partes para la fijación del precio al establecer que “en ningún caso podrá exceder el uno por ciento (1%) del valor comercial del inmueble” (art. 9º) y en cuanto a los reajustes autoriza su incremento hasta en una proporción que no sea superior al 90% del incremento que haya tenido el índice de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior al del vencimiento del término del contrato o de la prórroga.

4. Los reajustes que se deben reconocer al demandante.

Como en el contrato de arrendamiento que celebraron la demandante y la demandada no se hizo referencia al factor que se tuvo en cuenta para fijar el precio inicial del arrendamiento y tampoco se estipuló su reajuste en el evento de que el contrato se prorrogara, deberá por tanto acudirse por analogía a las disposiciones de la Ley 56 de 1985 que regula el contrato de arrendamiento de vivienda urbana y a las cuales remitía el artículo 162 del derogado Decreto-Ley 222 de 1983.

La entidad pública arrendataria no debió ser indiferente a las circunstancias particulares en que ocupaba el inmueble, porque tenía la obligación de pagar un canon que se ajustara a la realidad económica tanto del arrendador como a las condiciones del bien, en razón a los principios de la buena fe y la equidad a la cual estaba obligada con mayor rigor como ente público. Y es que no sólo debe buscarse si hubo esfuerzos del arrendador para prever las dificultades en la ejecución del contrato, sino también cuál fue la actividad de la administración, la diligencia y la lealtad con que actuó frente a su cocontratante.

Por lo anterior, el juez del contrato en aplicación del principio iura novit curia debe restablecer las condiciones económicas en que debió ejecutarse el contrato y ser mucho más exigente cuando ha sido la administración la que se ha beneficiado de las condiciones en las que se ejecutó en forma efectiva el contrato. Es así como la entidad demandada debió, al menos, atender el requerimiento que le hiciera el demandante en el año de 1990 para modificar equitativamente las condiciones del contrato, porque era indudable que el demandante en su condición de arrendador tenía derecho a una compensación equitativa de parte de la arrendataria.

También advierte la Sala que la sentencia del tribunal no guardó concordancia con las consideraciones que hizo en el auto de improbación de la conciliación a que llegaron las partes en esa etapa del proceso, ya que si la revisión de la misma se dirigía a salvaguardar los intereses patrimoniales de la entidad demandada, debió proceder al menos en la misma línea de las objeciones hechas al acuerdo y reconocer los reajustes que consideró debieron ser los pertinentes, pero no a considerar que el demandante no tenía derecho a ellos.

5. Liquidación de los reajustes.

A pesar de que en la demanda se manifestó que “el arrendador solicitó a la administración en forma verbal y escrita, varias veces, que se revisara el contrato, para variar las condiciones económicas” (hecho 18), no hay prueba de dichos requerimientos con excepción del que hizo el demandante el 10 de septiembre de 1990. No será entonces procedente el reconocimiento de los reajustes solicitados por el demandante entre la fecha en que empezó a correr la primera prórroga del contrato —16 de mayo de 1986— y la mencionada comunicación por las siguientes razones:

En primer lugar debe tenerse en cuenta que la regla general, según se desprende de las normas que estipulan los ajustes de los precios en los contratos, es que dichos reajustes deben pactarse en el contrato como una forma de prevenir la variación que pueden sufrir durante la ejecución del mismo los precios originalmente convenidos. Excepcionalmente, cuando no se pactan, deben solicitarse a la parte a cargo de la cual esté asumirlos, o al juez ante la negativa o silencio del primero. Es pues un llamado a modificar el contrato.

La Ley 56 de 1985 en el artículo 8º establece la prórroga del contrato en los siguientes términos:

“Todo contrato de arrendamiento para vivienda urbana se entenderá prorrogado en iguales condiciones y por el mismo término inicial, siempre que el arrendatario haya cumplido con las obligaciones a su cargo y se avenga a los reajustes del canon autorizados por las normas legales”.

Ya se anotó que el artículo 10 estipuló los reajustes anuales para dichos contratos así:

“Cada doce (12) meses de ejecución del contrato bajo un mismo precio, el arrendador podrá incrementar el canon hasta en una proporción que no sea superior al 90% del incremento que haya tenido el índice de precios al consumidor en el año calendario inmediatamente anterior al vencimiento del término del contrato o el de la prórroga vigente…” (se subraya).

En materia de arrendamientos de locales comerciales, expresamente establece el artículo 520 del Código de Comercio que el propietario que pretenda la recuperación del bien debe desahuciar(1) al arrendatario con no menos de seis meses de anticipación a la fecha de terminación del contrato, “so pena de que éste se considere renovado o prorrogado en las mismas condiciones y por el mismo término del contrato inicial”, lo que para la jurisprudencia(2) no es más que una “congelación como sanción” porque ha entendido, que si así no se procede, se presenta “una modificación parcial del contrato sólo en cuanto determina una prórroga automática del mismo por igual tiempo, pero en cambio estabiliza o mantiene idénticas las demás condiciones de su celebración, entre ellas el monto de los cánones pactados”.

(1) Desahuciar, es lo mismo que dar noticia de la intención de poner fin al contrato.

(2) Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia noviembre 18 de 1971.

De las anotaciones hechas se desprende que cuando el contrato se prorroga éste se mantiene en los términos inicialmente convenidos, y el incremento autorizado por la ley es facultativo pedirlo por el arrendador. Aplicando estas disposiciones al caso que ocupa la atención de la presente demanda, habrá de tenerse que el demandante ante el silencio que tuvo frente a la demandada de no solicitarle los reajustes durante los primeros cinco años de prórroga del contrato, estaba renunciando a ellos y sólo tuvo el derecho a obtenerlos a partir del año de 1990 cuando fue explícito en solicitarlos.

En consecuencia, los reajustes del canon del contrato se reconocerán al demandante a partir del 10 de septiembre de 1990, fecha en que efectivamente éste los requirió a la entidad demandada en su condición de arrendatario y hasta la fecha en que se produjo la entrega del inmueble —25 de mayo de 1993.

Para la liquidación de los reajustes se tendrá en cuenta lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley 56 de 1985, esto es, se aplicará a la suma que por cada año de vigencia del contrato recibía el arrendador: $ 1.499.664 a razón de $124.972 mensuales, el 90% del índice de precios al consumidor reportado por el DANE para el año inmediatamente anterior. Se iniciará entonces con el IPC del año 1989 para actualizar el canon que el arrendador debió haber recibido en el período del contrato comprendido entre el mes de septiembre de 1990 al 16 de mayo de 1991, fecha en la cual empezaba a correr una prórroga más del contrato y así sucesivamente hasta el 25 de mayo de 1993, cuando éste se dió por terminado.

Sobre el capital histórico actualizado se reconocerán los intereses de mora establecidos por el artículo 4º numeral 8º de la Ley 80 de 1993 y artículo 1º del Decreto Reglamentario 679 de 1994, esto es, la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre dicho valor, que en el presente caso son procedentes debido a los retardos que presentó la entidad demandante en el pago de los cánones correspondientes.

5.1. Capital actualizado:

ReajustePeríodoMesesIPC90%I.P.CValorAumentoValor con
aumento
Reajuste
a pagar
ÍndicesReajuste
actualizado
a 1998
Nº 1
Año 90-91
10-09-90
15-05-91
8,223,40 (89)21,6001''499.664323.9271''823.591221.350286,23 oc/98
191,09 ma/91
910.733
Nº 2
Año 91-92
16-05-91
15-05-92
1228,33 (90)25,4971''823.591464.9612''288.552788.888786,23 oc/98
243,87 ma/92
2''543.353
Nº 3
Año 92-93
16-05-92
15-05-93
1223,98 (91)21,5822''288.552493.9152''782.4671''282.803786,23 oc/98
298,05 ma/93
3''383.923
Nº 4
9 días
16-05-93
25-05-93
0,322.62 (92)20,3582''782.467566.4553''348.92256.231786,23 oc/98
298,05 ma/93
121.953
Total Cap.— 0 —— 0 —— 0 —— 0 —— 0 —— 0 —— 0 —— 0 —— 0 —6''959.962
5.2. Intereses:

ReajustesPeríodoÍndicesCap. HistóricoC.H. Act.
Año X Año
Interés al 12% añoIntereses hasta
15-05-94
Nº 1
Año 91-92
16-05-91
15-05-92
— 0 —221.350— 0 —26.562— 0 —
 16-05-92
15-05-93
243,87 ma/92
191,09 ma/91
221.350282.48833.899— 0 —
 16-05-93
15-05-94
298.05 ma/93
243,87 ma/92
282.488345.24841.430101.891
Nº 2
Año 92-93
16-05-92
15-05-93
— 0 —788.888— 0 —94.667— 0 —
 16-05-93
15-05-94
298,05 ma/93
243,87 ma/92
788.888964.152115.698210.365
Nº 3
Año 92-93
16-05-93
15-05-94
— 0 —1''282.803— 0 —153.936153.936
Nº 4
9 días
26-05-93
15-05-94
— 0 —46.231— 0 —5.409
(11.7%)
5.409
Total Inte.— 0 —— 0 —— 0 —— 0 —471.601471.602
Reajustes actualizados a mayo de 1994:

ReajustesReaj. m/93ÍndicesReaj. act. a m/94
Nº 1 Año 91-92345.248369.19 m/94
298.05 m/93
427.653
Nº 2 Año 92-93964.153369.19 m/94
298.05 m/93
1''194.282
Nº 3 Año 93-941''282.803369.19 m/94
298.05 m/93
1''588.988
Nº 4 9 días46.231369.19 m/94
298.05 m/93
57.266
TOTAL— 0 —— 0 —3''268.187
Intereses del 16 de mayo de 1994 a la fecha de la sentencia:

PeríodoCapitalÍndicesCap. At. año a añoIntereses 12% anual
16-05-94 15-05-953´268.187— 0 —3''268.187392.183
16-05-95 15-05-963´268.187447.87 ma/95
369.19 ma/94
3''964.687475.762
16-05-96 15-05-973´964.687536.43 ma/96
447.87 ma/95
4''748.648569.838
16-05-97 15-05-984’748.648636.25 ma/97
536.43 ma/96
5’632.284675.874
16-05-98 03-12-985’632.284767.82 ma/98
636.25 ma/97
6’796.982
(5.43%)
369.076
Intereses desde m/94— 0 —— 0 —— 0 —2’482.733
Resumen:

Capital (reajustes) Intereses Intereses 

actualizado hasta mayo/94 desde mayo/94 Total intereses Suma a pagar 

6’956.962 471.601 2’482.733 2’954.334 9’911.296 

6. Las demás pretensiones de la demanda.

En cuanto a las demás pretensiones de la demanda habrá lugar a desestimarlas por sustracción de materia, toda vez que el contrato de arrendamiento cuestionado se dio por terminado después de presentada la demanda.

En lo que respecta a los intereses solicitados, no serán los comerciales moratorios, toda vez que a las condenas originadas en un contrato estatal les son aplicables los intereses de mora establecidos por la Ley 80 de 1993, a falta de estipulación de las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de junio de 1995 y en su lugar se dispone:

1. Condenar a la Nación - Cámara de Representantes a pagar la suma de nueve millones novecientos once mil doscientos noventa y seis pesos m/cte. ($ 9.911.296) por concepto del restablecimiento del equilibrio económico del contrato de arrendamiento Nº 14 celebrado con el señor Jorge Paulino León Escobar para el uso y ocupación de las oficinas Nº 434, 435, 436 y 437 ubicadas en el edificio “Antiguo Banco de Bogotá”, bloque oriente, cuarto piso, de la ciudad de Santafé de Bogotá.

2. Niéganse las demás súplicas de la demanda.

3. La presente sentencia se cumplirá en la forma que lo disponen los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

4. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 37 del Decreto 359 de febrero 22 de 1995. Las copias para la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(Sentencia de febrero 15 de 1999. Expediente 11.194. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

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