Sentencia 1120 de julio 15 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

PENSIÓN GRACIA

NO SE CONCEDE A EMPLEADOS PURAMENTE ADMINISTRATIVOS DE LAS ESCUELAS NORMALES

EXTRACTOS: «Cuando la Ley 114 de 1913 creó la pensión de jubilación gracia, solo lo hizo a favor de los maestros de primaria oficiales y determinó claramente que esta pensión no sería compatible con pensión nacional. Al establecer esta incompatibilidad recalcó su destinatario, tal como lo ha reconocido de tiempo atrás el Consejo de Estado, vale decir, que solo sería a favor de los educadores citados del nivel territorial que eran los que no tenían derecho a pensión a cargo de la nación; sería ilógico pensar que se concedía a los educadores nacionales para luego determinar la incompatibilidad con la pensión nacional que era el derecho prestacional que por principio tenían. Después, al extender esta pensión especial a otros educadores (v. gr. supervisores, etc.) se hizo dentro del marco de referencia original, esto es, a los del nivel territorial por cuanto la incompatibilidad siguió vigente.

De otro lado, los cargos educativos para maestros de primaria, supervisión, normales, etc. han existido tanto en el nivel nacional como el territorial y ello no fue obstáculo para que el legislador decidiera crear la pensión de jubilación gracia originalmente a favor de los maestros de primaria oficiales del orden territorial; además, cuando en 1928 y 1933 se decidió extender esta gracia a favor de otros educadores (normales, supervisión, secundaria) ya existían otras disposiciones rectoras de la educación.

2.B. Los titulares de la pensión gracia que laboran en las escuelas normales y el artículo 6º de la Ley 116 de 1928.

La Ley 116 de 1928 “extendió” la pensión de jubilación gracia a otros titulares con las limitaciones necesarias de la siguiente manera:

“ART. 6º—Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Ahora, la Sección Segunda observa que se han expedido providencias en este campo de contenido opuesto por lo que es necesario la implantación de un criterio unificado; por ejemplo, en la sentencia de septiembre 3 de 1998 de la Subsección A de esta sección con ponencia de la doctora Clara Forero de C. del expediente 21772-188 de 1998 se confirmó la decisión negativa del a quo que no accedió a otorgar la pensión de jubilación gracia a una auxiliar de servicios generales de una escuela normal fundamentalmente porque la actora nunca fue docente y porque esa pensión se consagró como un estímulo a los docentes; de otra parte, en la sentencia de junio 5 de 2003 de la Subsección B de esta sección del expediente 4111-02 se revocó la providencia del a quo que negó la pensión de jubilación gracia a la parte actora (que se desempeñó como secretaria, secretaria general y secretaria pagadora de una escuela normal) y en su lugar se accedió a las pretensiones; se accedió a las pretensiones al considerar que en la Ley 116 de 1928 se hizo extensiva la prestación a los empleados y profesores de las escuelas normales, y porque la actora acreditó servicios como empleada de esa clase de plantel. Así, se procederá al estudio de la normatividad para determinar su alcance.

(...).

La pensión de jubilación gracia y su evolución inicial. Inicialmente en la Ley 114 de 1913 se creó la pensión de jubilación gracia, teniendo como titulares a los maestros de escuelas primarias oficiales, es decir, en beneficio de una clase de educadores, por sus servicios docentes oficiales y con los requisitos que estableció.

Ahora, en el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 se contemplaron nuevos titulares de la citada pensión gracia, comenzando por “los empleados y profesores de las escuelas normales” y agregando a los inspectores de instrucción pública, bajo los términos de la Ley 114 de 1913. Y precisó que para ello se computarán los años de servicios prestados en diversas épocas, “tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Del mismo texto de la norma (art. 6º precitado) respecto de los nuevos titulares de la pensión de jubilación gracia, en cuanto a servidores de las escuelas normales, cuando dice —al final— que son computables los servicios prestados en el campo de la enseñanza primaria (que corresponde a los maestros de primaria oficiales) “como en el de la normalista”, de lo cual cabe entender en cuanto a estos últimos que se refiere a los servicios en la “enseñanza” normalista, los cuales se imparten por los profesores de escuelas normales.

Pero, surge la duda cuando la norma también contempla a “los empleados y (...) de las escuelas normales” como titulares de este derecho legal excepcional.

Esta clase de titular de la prestación excepcional tiene una justificación, pues fuera de los profesores de normal en esos planteles educativos existe personal administrativo docente, que tienen otra denominación o nomenclatura y que realmente no hacen parte de los profesores de la normal; de este grupo (administrativo-docente) hacen parte, por ejemplo, el director o rector, los coordinadores, los directores de práctica docente, etc. de la escuela normal, los cuales deben tener título docente y su labor, aunque tiene una relevancia administrativa —conforme al estatuto docente— también indudablemente tiene una trascendencia en el campo educativo, además que en todos los tiempos se les ha reputado como educadores escalafonados con las prerrogativas docentes. Entonces, bajo ese entendimiento, cuando el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 se refiere a “los empleados ... de las escuelas normales” se debe entender que se refiere al personal administrativo docente de esa clase de establecimiento, que en verdad tiene una muy estrecha relación con la actividad profesoral y los fines de esos planteles y, así, es a ellos a quienes se otorga en la ley esa prerrogativa pensional especial.

De otra parte, al regresar a los antecedentes legislativos y remontarnos a la motivación del artículo que se propuso y que concluyó siendo el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 (ya transcrito) resalta que ese estímulo excepcional en cuanto a su titularidad (de la pensión de jubilación gracia) se propuso teniendo en cuenta que “... estos meritorios servidores, acaso los más meritorios, abnegados y sufridos que tiene la república” no tienen por qué estar “en inferioridad a otros funcionarios, con razón tanto mayor cuando el maestro, una vez llega a la imposibilidad para trabajar, queda desamparado, porque los sueldos exiguos que ha tenido apenas le habrán alcanzado para la más congrua subsistencia de sus necesidades, de modo que no puede ni remotamente pensarse en que hayan podido hacer el más miserable ahorro”.

Nótese que aquí el legislador en la “motivación” de su proyecto de ley determinó claramente a quienes se refería la norma, vale decir, al maestro en ese caso de las escuelas normales; obsérvese que en ningún momento se refirió, por ejemplo, al personal de secretaría, a los aseadores, a los celadores y porteros de las normales que netamente son personal administrativo, lo cual es lógico porque la pensión de jubilación gracia se consagró desde sus inicios —en la L. 114/13— para estimular excepcionalmente a los docentes a que se refiere la legislación y en este sentido, el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 es una “complementación” de la anterior.

Además, la “excepción” a la prohibición de recibir más de una erogación del tesoro público, en el campo educativo, en materia de pensiones, se ha establecido a favor de los educadores que autoriza concretamente la ley y que les permite recibir simultáneamente la pensión de jubilación ordinaria y la pensión de jubilación gracia.

Ahora, después de la Constitución Política de 1991, la Ley 4ª de 1992 (ley cuadro en materia salarial y prestacional, relacionada con el mandato de la C.P., art. 150-19) dentro de las excepciones a la prohibición de recibir más de una erogación del tesoro público —art. 128— en relación con el campo educativo contempló las siguientes en su artículo 19: “... d) los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra; ... g) las que a la fecha de entrar en vigencia la presente ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados”. Obsérvese que la excepción a la prohibición constitucional del literal g del artículo 19 se refiere a los docentes oficiales pensionados y ello es lógico, porque el estímulo excepcional de la compatibilidad de las dos pensiones docentes —la ordinaria y la excepcional— se ha otorgado es a los educadores y por ello, no es de recibo que se entienda extendida esa prerrogativa excepcional a los empleados administrativos (secretarias, celadores, aseadores, etc.) de las escuelas normales.

Además, si se insiste en que dicho personal también goza de la pensión de jubilación gracia, a la luz del principio de igualdad consagrado en la Carta Política resultaría su violación —por omisión en otros campos— porque la ley no consagró esa misma prerrogativa para el personal administrativo (secretarias, aseadoras, porteros y celadores, etc.) que trabaja en las escuelas oficiales de primaria o en los planteles de secundaria.

Con estos criterios se unifica el entendimiento de los titulares de la pensión de jubilación gracia que laboran en las escuelas normales oficiales (L. 116/28, art. 6º).

(...).

3.A. La situación fáctica y el derecho reclamado.

La petición y la decisión administrativa. La pensiónde jubilación gracia fue presentada en julio 31 de 1998 por la parte actora ante la entidad estatal. La entidad denegó la reclamación en los actos de marzo 1º de 1999, y octubre 26 de de 1999 por considerar que el tiempo laborado es de carácter administrativo y que no acreditó haberse desempeñado como docente, que son los acusados en nulidad en este proceso (fls. 59/60, 3/5 y 6/10 exp.).

3.B. Los requisitos pensionales acreditados.

De la edad pensional. La parte demandante nació en diciembre 23 de 1941 (fI. 63 exp.) y por consiguiente cumplió los 50 años en diciembre 22 de 1991.

Del tiempo de servicio. La parte actora acreditó, según certificación arrimada, que se desempeñó así:

Según certificación expedida por el coordinador de hojas de vida de la división de personal del FER de Boyacá, que presta sus servicios a la Secretaría de Educación de Boyacá, desde el 23 de enero de 1975 hasta la fecha, es decir, 11 de mayo de 1998, que sus servicios han sido como auxiliar de servicios generales, en la Escuela Normal Nacionalizada San Mateo (fl. 65/65 exp.).

En resumen, su tiempo de servicio es el siguiente:

AñosMesesDías
980511
750123
230319

Nótese que el certificado comprende un total de veintitrés (23) años, tres (03) meses y diecinueve (19) días, prestados a la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, como auxiliar de servicios generales en la Escuela Normal Nacionalizada San Mateo. Ahora, conforme a los análisis precedentes (sobre los titulares de la pensión de jubilación gracia de las escuelas normales) se concluye que el tiempo acreditado en el empleo administrativo no es válido para efectos del reconocimiento de la prestación excepcional reclamada.

Se tiene que el actor fundamenta su pretensión en la parte final del artículo 6ºde la Ley 116 de 1928, que le otorga el beneficio de la pensión gracia, pero esta exige claramente que para el cómputo de los años de servicio, se sumarán los prestados en diversas épocas, en el campo de la enseñanza primaria, normales o de la inspección.

No existe prueba en el proceso que este cargo haya tenido carácter docente o administrativo-docente y que requiriera de escalafón para su desempeño. Tampoco está acreditado que en ejercicio de las funciones del cargo hubiera impartido enseñanza en los establecimientos educativos antes señalados, y, en verdad no podía hacerlo porque su cargo era el de auxiliar de servicios generales en la normal nacionalizada de San Mateo Boyacá.

Se anota que de tiempo atrás se había hecho la distinción de la clase de cargos en el campo educativo. En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la aclaración de voto —del actual ponente de esta providencia— que hizo en la sentencia de febrero 8 de 2001 en el expediente 2305-00 de la Sección Segunda de esta corporación, en la cual se expresó:

“En la educación oficial encontramos cargos desempeñados por servidores públicos de distinta naturaleza, a saber docentes, administrativo-docentes y administrativos.Los primeros se dedican a la enseñanza; los segundos tienen en gran parte funciones administrativas íntimamente relacionadas con la educación como el caso de los directores de escuela, coordinadores y prefectos de establecimiento, rectores de planteles, jefe o director de núcleo educativo o agrupación de establecimientos y supervisor o inspector de educación y en tal virtud el artículo 32 del Decreto-Ley 2277 de 1979 les reconoce carácter docente con toda la transcendencia; los últimos son netamente administrativos...”.

Por todo ello, para la Sala resulta evidente que la parte actora, no tiene derecho a la prestación solicitada en su libelo.

Así las cosas, la limitación impuesta al actor por la caja nacional para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia en el sentido de que el tiempo acreditado no le sirve para efectos del reconocimiento de la prestación reclamada, por cuanto su naturaleza es de carácter administrativo, y no docente, se ajusta a derecho. En estas condiciones, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara la actuación acusada, por lo que el fallo apelado que accedió a las pretensiones deberá ser revocado, para en su lugar denegar las súplicas de la demanda».

(Sentencia de 15 de julio de 2004. Expediente 1120-03. Consejero Ponente: Dr. Tarsicio Cáceres Toro).

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