SENTENCIA 11268 DE SEPTIEMBRE 5 DE 1991

 

Sentencia 5 (11.268) de septiembre 5 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

ACCIÓN DE NULIDAD

CONTRA ACTOS DE PARTICULARES

Ref.: Expediente 5 (11.268). (Reconstrucción —D.E. 3825/1985—)

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Lecompte Luna

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre cinco de mil novecientos noventa y uno.

El ciudadano Manlio Lafont Herrera, actuando en su propio nombre y haciendo uso de la acción de nulidad (arts. 66 del antiguo C.C.A., Ley 167 de 1941) y 84 del actual (Decreto-Ley 1 de 1984), demanda la Resolución 390 de 1983 —26 de julio—, expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y que, según su decir inicial, declaró la legalidad de la huelga realizada por trabajadores de la Empresa Ericsson de Colombia S.A. y autorizó el despido de quienes la promovieron o subsistieron en ella.

Desaparecido el expediente durante los acontecimientos de 6 y 7 de noviembre de 1985 en el Palacio de Justicia de Bogotá cuando aún no había sido admitido el libelo, el demandante pidió su reconstrucción y corrigió lo escrito, en el sentido de que el acto administrativo acusado no es el que indicó, sino el contenido en la Resolución 2690 de 1983 —26 de julio--, que es el que realmente declaró la ilegalidad del movimiento huelguístico y autorizó el despido de los aludidos trabajadores. Quepa agregar una mayor claridad de estos prolegómenos, que la demanda original fue presentada el 20 de marzo de 1984 (fol. 4) y que la corrección data el 18 de julio de 1985 (fol. 32), siendo admitida por auto de diecisiete (17) de octubre de mil novecientos ochenta y cinco (1985) (fol. 33), ordenándose la notificación personal al Ministerio Público, al Ministro de Trabajo y Seguridad Social y al representante judicial de la sociedad Ericsson de Colombia S.A.

I. De los hechos, disposiciones violadas y concepto de la violación

1. Como supuestos fácticos de su pretensión anulatoria, el ciudadano-actor adujo los siguientes hechos:

``1. A partir del 20 de enero de 1983 se adelantó en Bogotá la tramitación de un pliego de peticiones, presentado por el sindicato de trabajadores de Ericsson de Colombia S.A. a dicha empresa.

2. El sindicato de trabajadores de Ericsson de Colombia S.A. no agrupaba en la fecha de la presentación del pliego de peticiones ni durante el trámite del mismo, a la mayoría de los trabajadores de dicha empresa.

3. Al terminar la etapa de conciliación del pliego de peticiones de los trabajadores de la Ericsson de Colombia S.A. y por no ser el sindicato que los representa mayoritario, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante Resolución Número 02061 del 18 de junio de 1983, convocó a asamblea general de los trabajadores no sindicalizados y sindicalizados en las dependencias de la empresa mencionada en Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cartagena, Sogamoso, Manizales, Bucaramanga, Ibagué y Cali “para que la mayoría de ellos en votación secreta, opten por la huelga o soliciten al Ministerio que el conflicto se someta a la decisión de un tribunal de arbitramento obligatorió''.

4. De un total de 850 trabajadores que tenía la mencionada empresa, participaron en las asambleas 792, de los cuales 395 optaron por la huelga y 391 por el arbitramento, con 4 votos en blanco y 2 nulos.

5. Del 18 al 31 de julio se verificó en la empresa Ericcson de Colombia S.A., un cese de actividades o huelga.

6. Antes de efectuar la huelga el sindicato de trabajadores de Ericsson de Colombia S.A., con fecha 6 de julio de 1983, se dirigió al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social solicitándole un pronunciamiento sobre la validez de la mayoría de los votos por la huelga.

7. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no dio respuesta a la solicitud del sindicato, mencionada en el numeral anterior.

8. Funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social estuvieron presentes al iniciarse la huelga y sellaron las instalaciones de la Empresa Ericsson de Colombia S.A.

9. El 26 de julio de 1983 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dictó la resolución cuya nulidad se demandá''.

2. Igualmente, a manera de soporte jurídico, señaló como quebrantadas las normas de orden superior que a continuación se señalan: arts. 16 y 18 de la Constitución Política; arts. 44, 448, 450, 429 y 485 del Código Sustantivo del Trabajo, y art. 62 del Decreto Reglamentario 1469 de 1978.

3. A propósito de tales disposiciones que estima violadas por el acto, relacionadas con el caso sostiene:

``Las autoridades están instituidas para proteger en sus bienes, honra y vidas y desde luego para garantizar el ejercicio de sus derechos, conforme lo dispone el artículo 16 de la Constitución Nacional. Por consiguiente, no pueden asumir una actitud de indiferencia frente a los conflictos sociales. Y cuando intervienen en éstos su actuación no es de simple expectativa para ver quién se sale de las normas legales, para entonces entrar a sancionarlo. Su deber estriba en lograr que en esos casos los derechos se ejerzan en la forma correcta.

La misma Constitución Nacional garantiza en el artículo 18 la huelga para los trabajadores, con la única salvedad de la que se pueda realizar en los servicios públicos.

La huelga está definida en el artículo 429 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual indica sus fines económicos y profesionales.

El movimiento huelguístico realizado en Ericsson de Colombia S.A. tenía fines económicos y profesionales. Previamente se cumplieron las etapas de presentación del pliego de peticiones, designación de los negociadores y agotamiento del arreglo directo y la conciliación.

Terminada la conciliación y por convocatoria, conforme a la ley, hecha por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se reunieron todos los trabajadores, sindicalizados y no sindicalizados, para decidir entre huelga y arbitramento.

Error grave cometido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social fue calificar la votación de los trabajadores en la asamblea general efectuada. La ley no tiene pronunciamiento sobre el particular y conforme a la resolución de convocatoria y de acuerdo al artículo 62 del Decreto Reglamentario 1469 de 1978, se citó a los trabjadores para que la mayoría de ellos, en votación secreta optaran por la huelga o el arbitramento.

Del texto del artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo se infiere que cuando el sindicato no es mayoritario, corresponde a la mayoría absoluta de los trabajadores, sindicalizados y no sindicalizados, decidir entre huelga o arbitramento. Esto es, que quienes decidan tienen que ser la mayoría de los trabajadores. Y en el caso que nos ocupa, de un total de 850, participaron en la Decisión 792.

La resolución acusada se ha fundado en exigir equivocadamente que el número de votos a favor de la huelga represente a la mayoría de todos los trabajadores de la empresa. Esto es confundió el número de participantes en la decisión, o quórum requerido para la validez de la reunión de los trabajadores, con la votación misma, dándole a ésta una calificación que la ley no le ha otorgado.

Por ello, además de las normas legales que directamente estimo violadas, indico que con su proceder el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social violó también artículos commo los que precisan sus funciones en relación con los conflictos sociales. Esto es, el 448 y 485 del Código Contencioso Administrativó''.

II. Concepto del Ministerio Público

1. Ninguna de las partes —ni el demandante, ni la Nación (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), ni el interviniente (Ericsson de Colombia S.A.)— alegaron de conclusión.

2. En su oportunidad, la Fiscalía Quinta del Consejo de Estado rindió su vista de rigor, y en ella sienta el criterio de que habiendo creado el acto acusado una situación particular y concreta para Ericsson de Colombia S.A., para el sindicato de ésta y para los trabajadores afectados por la decisión de declarar ilegal la huelga y de autorizar su despido, sólo ellos tienen interés directo de los resultados del proceso que se adelante sobre el pronunciamiento gubernativo en cuestión, de lo que se desprende que la acción ciudadana de nulidad no era la procedente, si no la “consagrada en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941...'''', por cuanto, “de anularse el acto eso traería como consecuencia directa el restablecimiento automático del derecho particular afectado. Lo que significa que como el actor no desmostró el interés requerido para interponer la acción y como fue presentada extemporánea por haberse cumplido el término de caducidad, la decisión sería inhibitoriá''.

Llegado, pues, el momento de definir la instancia y no observándose vicio alguno que afecte el proceso, para resolver,

SE CONSIDERA

Los planteamientos del Ministerio Público llevan a la Sala a ciertas reflexiones acerca de los medios de control que las leyes han instituido y que la jurisprudencia y la doctrina han ido depurando en secuencia histórica, cuyo alcance, en cuanto hace a los actos administrativos, tiene matices que es preciso despejar para la decisión que haya ahora de adoptarse, así:

a) El control de legalidad sobre los actos administrativos.

Para que el control de legalidad sobre los actos administrativos sea plenamente eficaz; para que los administrados puedan lograr que un juez administrativo (tribunales seccionales, Consejo de Estado) impida la continuación de validez y de eficacia de los actos estimados como ilegales, las leyes han ido trazando caminos que el vocabulario jurídico colombiano, un poco impropiamente, ha denominado acciones. Son vías que revisten caracteres diferentes, pese a que ellas busquen, en esencia, que el juez —quien jamás, de oficio, podrá ejercer dicho control de legalidad— declare la nulidad del pronunciamiento de la administración, y que el administrado sólo podrá demandar por una determinada vía si en él convergen, respecto del acto, ciertas características que legitiman, por así decirlo, su presencia como promotor de la respectiva acción. Ante la ausencia de tales características, necesarias para haber acudido ante el juez en demanda de la nulidad del acto, la sentencia o fallo que ponga fin al proceso será lógicamente inhibitoria, ya que la relación jurídico-procesal se entrabó a través de una ruta equivocada por alguien que, carente de interés, fue en busca de una pretensión que era ajena.

Esos cambios o medios —que en derecho francés reciben el nombre de recursos contenciosos (recours contentieux)— que se dirigen contra actos administrativos, obedecen a una evolución conceptual, doctrinaria, legislativa y jurisprudencial, son esencialmente dos en la actualidad: la acción de nulidad y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (arts. 84 y 85 del C. C. A., Decreto-Ley 01 de 1984, según la subrogatoria de los arts. 14 y 15 del Decreto-Ley 2304 de 1989). Equivalen, mutatis mutandis, al recours en annulation y al recours pour exces de pouvoir del derecho contencioso-administrativo galo que tanta influencia ha tenido en la formación del colombiano.

Recuérdese ahora cómo —igual a lo que rememorara el consejero doctor Humberto Mora Osejo en sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 8 de agosto de 1972—, cómo en derecho colombiano, la Ley 130 de 1913 consagró sobre el tópico, dos acciones: la de nulidad o ciudadana (contra actos nacionales o locales), que podía ser usada únicamente por el respectivo titular de esos derechos, y cómo en 1938, por jurisprudencia, el Consejo de Estado sostuvo que cuando un acto afectaba un derecho civil individual o subjetivo, era posible que su titular entablase ambas acciones simultáneamente, o sea, la de nulidad en cuanto afectaba la normatividad superior, y la privada para obtener la reparación del agravio sufrido por ese particular; surgió así la llamada acción mixta, la que, por otra parte, hallaba respaldo en el art. 4o de la Ley 80 de 1935. Fue esto último el antecedente de lo que después vino a denominarse acción de plena jurisdicción, porque implicaba una competencia total, plena, entera, de anulación del acto, por un lado, y de restablecimiento del derecho subjetivo, como consecuencia de aquella, por el otro.

Bajo la égida del Código Contencioso Administrativo que fue adoptado por la Ley 167 de 1941, la distinción alcanzó mayores ribetes. De esta suerte, por la acción de nulidad (art. 66) toda persona podía “solicitar por sí o por medio de representante, la nulidad de cualesquiera de los actos a que se refieren las anteriores disposiciones, por los motivos en ellas expresados'''', es decir, los decretos, resoluciones y otros actos del gobierno, los ministros y demás funcionarios, empleados o personas administrativas, por motivos de constitucionalidad o ilegalidad (art. 62), las ordenanzas y demás actos de las asambleas departamentales por violación de la Constitución, la ley o el reglamento ejecutivo, los decretos, resoluciones y otros actos de los gobernadores por las mismas causas y por quebranto de las ordenanzas (art. 63), los decretos, resoluciones y otros actos de los intendentes y comisarios en los mismos casos y los mismos motivos que las ordenanzas departamentales (art. 64) y los acuerdos y otros actos de los concejos municipales en el caso de ser contrarios a la Constitución, la ley, el reglamento ejecutivo, las ordenanzas departamentales o los reglamentos del gobernador, y los actos de las autoridades, funcionarios o personas administrativas del orden municipal por los mismos motivos y, además, por violación de los acuerdos de los concejos (art. 65), pudiendo ser también anulados todas esas especies de actos, por haber sido expedidos en forma irregular, o con abuso o desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiere. (art. 66).

Por jurisprudencia se mantuvo el mismo nombre para la otra acción, la de plena jurisdicción, descrita por el art. 67, así: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo establecido o reconocido por una norma de carácter civil o administrativo podrá pedir que además de la anulación del acto se le restablezca en su derecho... La misma acción tendrá todo aquel que se hubiere hecho parte en el juicio y demostrado su derechó''.

b) Del campo de los dos grandes medios de control contra actos administrativos.

El Consejo de Estado entendió entonces (auto de 29 de marzo de 1955, “Anales'''', t. LX, Nos. 377 y 381, pág. 468, transcrito por “Diccionario Jurídicó'', María Elena Giraldo Gómez y Nubia González Cerón, Tomo I, A-C) que

``los actos creadores de situaciones generales impersonales y objetivas que deben ser demandados mediante el ejercicio de la acción de nulidad, consagrada por el art. 66 de la Ley 167 de 1941, la que es pública, por estimarse que hay interés de la comunidad en la conservación del orden jurídico general. Contra los actos, hechos u operaciones administrativas que establecen situaciones individuales y concretas únicamente procede la vía de la plena jurisdicción de que hablan los arts. 67 y 68, los cuales conceden a la persona perjudicada no sólo el derecho abstracto de restablecer la legalidad, sino la posibilidad de obtener de la administración la reparación del daño concreto que ésta le infligió en su derecho subjetivó''.

Sin embargo, igualmente aclaraba:

``También la acción de nulidad procede contra actos-condiciones que interesan a la sociedad, tales como aquellos que colocan a una persona dentro de una situación general y reglamentaria que las inviste de un poder real. Por ejemplo, un nombramiento de un individuo que no reúne las condiciones requeridas para desempeñar un cargo oficial; el otorgamiento de una licencia con el fin de ejercer una profesión u oficio en el que el interés común está en juego. Mas no pueden acusarse por esta vía las providencias de esta naturaleza que descartan la idea de un interés próximo por la sola legalidad, como lo es la destitución de un cargo público, la que niega una licencia de la naturaleza anteriormente referida, en donde únicamente se lesiona a los titulares de esos intereses''''.

De modo, pues, que los campos de las dos acciones quedaron perfectamente delimitados, tanto que aclaraba:

``No se puede ejercitar conjuntamente la acción de nulidad y la de plena jurisdicción. De manera que cuando un acto de carácter subjetivo se deriva de otro objetivo nulo, lo conducente es ejercitar la última acción, acusando la providencia concreta y pidiendo la inaplicabilidad, como excepción para el caso, la de carácter general...'''' (las subrayas no son de los textos).

c) De la teoría de los motivos y las finalidades.

La expresada posición tan tajante, que se mantuvo durante largo tiempo, comenzó a tomar otros perfiles cuando en fallo de 28 de octubre de 1960, la Corporación dijo:

``Tal acción de nulidad procede contra toda clase de actos, ya se trate de actos-reglas, que se refieren a situaciones jurídicas de carácter general, siendo por lo mismo impersonales, es decir, objetivos, contra actos-condiciones, o sea aquellos que colocan a una persona dentro de una situación general y reglamentaria que la invisten de un poder legal, que un momento dado pueden estar sometidas a su intervención, y contra actos subjetivos que crean situaciones jurídicas atinentes exclusivamente al individuo, en forma personal, concreta cuyo interés sólo a aquélla compete.

Por eso el artículo 66 dice que la acción de nulidad “se aplica a todos los actos administrativos''''''''.

Y a continuación explicaba el mismo proveído:

``Es decir, la diferencia entre la acción de nulidad pública o de contencioso objetivo, y la de plena jurisdicción o privada o contencioso subjetivo, estriba en que en la primera, se plantea la simple nulidad del acto demandado, mientras que en la segunda, se puede además, reclamar el restablecimiento del derecho, pero sin que tal exigencia sea de carácter obligatorio, porque el término “podrá'' a que se refiere el artículo 67 citado es opcional para el demandanté''.

Pasóse de esa suerte al otro extremo, y la única diferencia que se halló entre una y otra acción se circunscribió a la pretensión; si ésta sólo impetraba la nulidad del acto, sin importar cuál fuese el demandante, la acción era de nulidad; si amén de la nulidad se buscaba el restablecimiento de un derecho subjetivo, la acción era de plena jurisdicción y su único titular era quien creyera suyo ese derecho. Abrióse el compás hasta tales extremos que hubo necesidad de encontrar paliativos a dicha doctrina. Poco a poco fue dibujándose lo que se ha conocido como teoría o doctrina “de los motivos y finalidades''''.

Primero fue un salvamento de voto del consejero Carlos Gustavo Arrieta y luego una sentencia con ponencia de éste lo que produjo un cambio sustancial en las dimensiones del problema. En este proveído calendado a 10 de agosto de 1961, se dijo que la procedencia de la acción de nulidad contra actos individuales y concretos depende de que la compatibilidad entre los motivos y finalidades del actor y los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción; se ha de considerar si la sentencia favorable determina o no “el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciadá'', pues si ello ocurre “el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley'''', o sea dentro del término indicado para la caducidad.

Mejores argumentos fue depurando la doctrina. En auto de 20 de agosto de 1979, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Carlos Galindo Pinilla (``Anales'''', 1979, Tomo XCVIII), explicó:

``Cuando en un proceso contencioso-administrativo cualquier persona pide la declaratoria de simple nulidad de un acto creador de una situación jurídica concreta —posibilidad que tiene reconocida la jurisprudencia de esta Corporación desde hace 18 años—, ¿podrá resolverse de mérito sin la comparecencia de quien sea titular de la situación jurídica constituida por el acto cuya nulidad se impetra? ¿podrá adelantarse el proceso a sus espaldas, y, eventualmente declararse la nulidad del acto constitutivo de su situación jurídica sin darle la oportunidad de intervenir en el proceso, pese a que la Constitución Nacional tiene instituida esa garantía fundamental en el artículo 26, aduciendo como razón que en la pura ritualidad de los procesos contencioso-administrativos no se previó otra notificación personal del auto admisorio de la demanda, que la del Ministerio Público? No lo cree así la Sala frente a la citada disposición de la Carta y frente al precepto perentorio del art. 83 del C.P.C. aplicable al proceso contencioso en razón de lo previsto en el artículo 282 del C.C.A., pues aquella disposición no pugna con las regulaciones específicas de este estatuto, sino que constituye el único instrumento eficaz para preservar la garantía constitucional antes indicada. En la hipótesis que se contempla surge un litis consorcio necesario pasivo que le impone al juez un deber ineludible. Como el éxito eventual de la pretensión, vale decir, la nulidad del acto, privaría a una persona determinada por el acto constitutivo o declarativo de su situación jurídica concreta, es incuestionable que la pretensión no solamente se dirige de manera principal contra la administración, en cuanto autora del acto, sino contra la persona del particular, de suerte que una y otra deben quedar colocadas dentro del proceso en calidad de partes principales, como demandadas. Por consiguiente, resulta imperioso para el juez integrar con ambas el contradictorió''. (Subrayas de la Sala).

En otras palabras, a la teoría de los motivos y finalidades original, se agregó algo más, referente a la necesidad de integrar un litis consorcio necesario pasivo con la persona titular de la situación jurídica concreta creada por el acto cuya nulidad se solicite por el ciudadano-demandante en acción de nulidad.

Por último, en sentencia de 22 de abril de 1980, con ponencia del consejero Jacobo Pérez Escobar, la Sección Primera, acogiendo la doctrina en cuestión, vio en la exigencia prejudicial del agotamiento de la vía gubernativa para poder acudir en acción de plena jurisdicción, algo que igualmente tiene cabida para que un ciudadano demande en acción de nulidad un acto de contenido particular y concreto, en armonía a lo preceptuado en el art. 82 del C. C. A. y en los arts. 13, 14 y 18 del Decreto 2733 de 1959.

Esta era la evolución jurisprudencial existente en el momento de la presentación de la demanda que ha dado origen al presente proceso y es, desde ese ángulo, como debe ser analizado el petitum que envuelve el libelo.

d) De la pretensión del ciudadano-actor en el caso sub-judice

Como se ha dicho ut supra, el ciudadano-actor pretende que se anule un acto administrativo creador de una situación jurídica individual y concreta, en favor de una persona determinada —la Ericsson de Colombia S. A.—, dado que declaró ilegal la huelga adelantada por los trabajadores suyos y le dio la facultad que la ley concede para determinar en forma unilateral los contratos laborales de aquellos que hubieren intervenido o participado en el cese de actividades, observando desde luego el procedimiento establecido por las Resoluciones 1064 y 1091 de 1959, modificadas por la Resolución 0342 de 9 de febrero de 1977, quedando en libertad de despedir a todos aquellos trabajadores que persistieran en el paro por cualquier causa, sin necesidad de autorización previa del Ministerio y sin necesidad de calificación judicial en lo atinente a los trabajadores amparados por el fuero.

Desde otro punto de vista, afectó el acto la situación jurídica individual del sindicato de trabajadores de Ericsson de Colombia S. A. y a sus trabajadores subjetivamente considerados, por lo cual solamente aquél o éstos hubieran podido, dentro del término de cuatro meses, acudir ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, y no lo hizo; es decir, operó el fenómeno de la caducidad de dicha acción y el acto alcanzó la plenitud de su operatividad ejecutoria, adicionándolo a los elementos o atributos esenciales del mismo: la ejecutoriedad. Hace así parte de un mundo jurídico propio y singular que se enmarca y es protegido por dos dobles presunciones, de suposiciones resultantes de la juridicidad con que se mueve la actividad estatal, la que avala la validez de todos los actos administrativos (art. 12, Ley 153 de 1887), pero que cobra mayor fuerza si se trata de actos administrativos que crean situaciones individuales y concretas con el aditivo de la ejecutoriedad. Esa doble presunción trae consigo una serie de consecuencias, porque en el juicio que se adelante contra un acto administrativo en esas condiciones —como lo es el aquí acusado— hay necesidad de pedir y de demostrar (o probar) la destrucción de ellas, estando prohibido al juez declararlas de oficio. Como dice Cassagne (``La ejecutoriedad del acto administrativó'', pág. 88, citado por Dromi en “Prerrogativas y garantías administrativas'''', 1a. parte, págs. 30 y 31), siendo la presunción de legalidad un presupuesto para que proceda la ejecutoriedad del acto, va de suyo que habrá que determinar en cada caso si la existencia de vicios o defectos obsta a tal presunción, a menos, es obvio, que los vicios sean manifiestos o groseros, porque en este caso, carecerán de ejecutoriedad.

Si los elementos esenciales del acto administrativo (competencia, causa, objeto, forma, voluntad, motivación, oportunidad y finalidad) integran su legitimidad, la estima de que su emisión ha respondido a todos los requisitos legales y el respeto de las normas que regulan su producción, al volverse ejecutorios creando a favor o en contra de alguien determinado una situación individual y concreta, están provistos de realización operativa, de imperatividad, envolviendo un mandato o permisividad o prohibición. El acto ejecutorio constituye o declara un derecho o motiva a un obligado para realizar una determinada conducta respecto a la Administración. De allí la fuerza que tiene el acto que, a sus elementos esenciales, ha sumado el de la ejecutoriedad.

¿Qué ocurriría si prosperase la pretensión del ciudadano-actor de que se anule el acto ejecutorio, creador de situaciones individuales y concretas, como es el demandado en el caso sub-lite? Sencillamente que la declaratoria de ilegalidad del cese colectivo de actividades realizado por los trabajadores de la empresa Ericsson de Colombia desaparecería y la autorización de ésta para terminar en forma unilateral los contratos laborales con aquellos que hubieren intervenido o participado en dicho paro, no tendrían ya de base sustentatoria. Habría para el sindicato y para los trabajadores un restablecimiento del derecho y para la empresa, una pérdida del derecho, del mandato de la permisividad que le dio el acto, aunque no lo haya impetrado o solicitado expresamente el actor.

De modo que no obstante que aparentemente haya compatibilidad entre los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción —la protección del orden jurídico abstracto como se deduce del “concepto de la violación'''' que hace el libelista—; aunque se haya constituido en este proceso litis consorcio necesario pasivo por la presencia del titular de la situación jurídica concreta (Ericsson de Colombia); aunque se ha agotado la vía gubernativa precisamente con el acto acusado, notificado, ejecutoriado y en firme, la anulación del acto traería como consecuencia obvia el restablecimiento de derechos, extremo propio de la acción de plena jurisdicción o de restablecimiento del derecho, de la cual ha hecho uso una persona ajena al anexo o vínculo creado por ese acto.

La Sala, pues, sin ahondar más en problemáticas tales como la incidencia de la caducidad en la acción de nulidad, como las previsiones en que la ley faculta a los ciudadanos en general —sin que tengan que acreditar interés privado— para intentarla contra actos particulares (contencioso electoral —arts. 223 y s.s. C.C.A.—, contencioso de nulidad de cartas de naturaleza —arts. 221 y ss., ibídem—, contencioso de nulidad de nombramientos de empleados del control fiscal de la nación —art. 57, Ley 20 de 1975—, contencioso de nulidad de nombramientos ilegales de funcionarios, contencioso de nulidad de marcas —art. 596 del C. de Co., por causales precisadas en los arts. 585 y 586 y con caducidad de cinco años—), como lo atinente a la acción de lesividad (especialísima acción de restablecimiento del derecho, con ribetes sui-generis, cuando el demandante es una entidad pública, art. 136 C.C.A.: art. 23 Decreto-Ley 2304 de 1989), etc, etc., se limita a determinar únicamente la ubicación de las dificultades que fluyen de los razonamientos de la señora Fiscal Quinta de la Corporación, en lo que atañe al caso sub-judice, a la luz de la jurisprudencia vigente sobre la materia en el momento en que fue presentada y que, a grandes rasgos, aún perdura.

De suerte, pues, que, conforme lo explicado en las anteriores lucubraciones y reflexiones, la Sala ha de pronunciarse inhibitoriamente.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase inhibido para decidir en el fondo sobre la pretensión del ciudadano demandante, respecto al acto contenido en la Resolución 2690 de 1983 --24 de julio--, dictada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Cópiese, notifíquese y archívese el expediente, cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 14 de agosto de 1991.

Dolly Pedraza de Arenas--Joaquín Barreto Ruiz--Clara Forero de Castro--Álvaro Lecompte Luna--Diego Younes Moreno. 

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

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