Sentencia 1152 de agosto 5 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Radicación 05001 23 31 000 1999 01152 01 (4643-03)

Consejera Ponente:

Dra. Ana Margarita Olaya Forero.

Autoridades municipales.

Apelación sentencia.

Actor: Elena Arias Gómez.

Bogotá, D.C., cinco de agosto de dos mil cuatro.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 21 de marzo de 2003 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por Elena Arias Gómez, contra el municipio de Medellín (Antioquia).

Antecedentes

Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la demandante solicitó al tribunal declarar la nulidad de las resoluciones 1451 y 1725 del 21 de septiembre y 4 de noviembre de 1998, mediante las cuales el alcalde de Medellín revocó su nombramiento como oficial de exhortos.

Como consecuencia de la anterior declaración pidió el pago de los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos acusados; reintegrarla al cargo que desempeñaba, o a otro de igual o superior categoría; reconocerle y pagarle todos los salarios dejados de percibir, desde su retiro hasta cuando se haga efectivo su reintegro, junto con los incrementos salariales debidos y demás conceptos prestacionales a que tuviere derecho, sumas debidamente actualizadas en su valor; que se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación de sus servicios y que se dé cumplimiento a lo señalado en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Manifiesta que se vinculó a la entidad demandada el 28 de febrero de 1992 para desempeñar el cargo de oficial de exhorto; que por razón de concurso fue inscrita en la carrera administrativa; que era calificada permanentemente en su cargo con calificaciones excelentes; que mediante la Resolución 1451 de 1998 se le notificó la revocatoria de su nombramiento del cargo que ocupaba por ministerio legal, estando en carrera administrativa y por medio de la Resolución 1725 de ese mismo año se desató el recurso de reposición confirmando esa decisión.

Agrega que estaba desempeñando el cargo de oficial de exhorto de la Secretaría de Gobierno, Inspección 8 B Municipal, cumpliendo los requisitos fijados por el ente contratante, entre los que se encontraba las calidades académicas, las cuales demostró con documentos que no correspondían a la realidad; que no debió ser retirada de su cargo en la forma como lo hizo la administración, pues se omitió valorar los efectos de la revocatoria directa, cuando el acto ha generado efectos particulares; que la motivación de los actos acusados trae como fundamento fáctico el aporte de un certificado falso, con lo que se pretende menguar su idoneidad, lo cual no es cierto porque las evaluaciones o calificaciones de sus servicios que se le efectuaron garantizaban unas calidades académicas para desempeñar e! cargo que venía ocupando.

Indica que los actos administrativos acusados incurren en error de derecho al considerar de manera ilimitada las facultades que la codificación contencioso administrativa le confiere al nominador, porque olvida el cambio de paradigma que se presenta entre el Decreto 2733 de 1959 y el actual Decreto 1 de 1984; que se desconocen los derechos adquiridos y creados con su nombramiento y posesión, los cuales exige la ley que sean renunciados por el mismo afectado; que los estudios realizados fueron suficientes para garantizar la eficiencia y rendimiento en su cargo, pues así lo demuestran las buenas calificaciones obtenidas durante el desempeño del mismo.

Normas violadas y concepto sobre su violación

Cita como disposiciones transgredidas el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 15, 23, 29, 53, 125 y 228 de la Constitución Política y los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo.

Manifiesta que con la expedición de los actos administrativos acusados la administración le desconoció los derechos al trabajo, de estabilidad y permanencia, a la seguridad social y objetivamente a su empleo, así como los derechos que le confiere la carrera administrativa.

Contestación de la demanda

La entidad demandada pide que se mantenga la legalidad de los actos administrativos acusados y como consecuencia que no prosperen las pretensiones de la demanda.

Agrega que a la señora Arias Gómez se le garantizó en todo momento el debido proceso y el derecho a la defensa y se le dio la oportunidad de aportar pruebas; que su conducta ilícita es tan notoria que la certificación del rector del Liceo Departamental Gilberto Álzate Avendaño, da cuenta que la citada señora no se encontraba registrada en el año de 1977 y que por presentar documentos que carecen de validez, no reunía los requisitos para desempeñar el cargo que ocupaba.

La sentencia

El tribunal negó las pretensiones de la demanda.

Manifiesta que la actora se encontraba disfrutando el derecho constitucional que le otorga la carrera administrativa; que durante un lapso de tiempo considerable se le reconoció además el principio de presunción de buena fe, la cual fue desvirtuada por la administración al encontrar que había acreditado documentos falsos que indicaban una contrariedad con la verdad que pretende justificar, con el objetivo preciso de mantenerse en el empleo.

Agrega que los actos demandados se encuentran debidamente argumentados o motivados para justificar la decisión de revocar el nombramiento de la señora Arias Gómez, ya que esta había accedido al empleo a través de un modo injusto.

La apelación

La parte actora pide que se revoque el fallo apelado y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

Reitera los planteamientos expuestos en la demanda e insiste en que la entidad demandada revocó su nombramiento y la inscripción en la carrera administrativa sin su consentimiento expreso y escrito, incurriendo en violación de la ley por error en los fundamentos de derecho; que los actos administrativos acusados no obedecen a la verdad legal, porque siendo una empleada de carrera, el nominador debió someterse a los principios y fines de la carrera administrativa.

Alegatos de conclusión

La entidad demandada pide que se mantenga la decisión de primera instancia, en el sentido de que se nieguen las súplicas de la demanda.

Reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y transcribe apartes de la Sentencia T-4363-98 relacionada con la revocatoria directa.

Agrega que el artículo 58 de la Constitución Política ampara la posibilidad de que los derechos adquiridos conforme a las leyes deben ser protegidos, lo que implica que, si para la emisión de un acto administrativo de carácter particular y concreto, se valió el detentador del derecho de medios ilegales o fraudulentos, siendo su conducta dolosa y además determinante para su expedición, se pueda revocar el mismo, porque no tendría igual seguridad jurídica de la que goza uno que haya sido adquirido de acuerdo a las normas.

Consideraciones

Se trata el presente asunto de determinar la legalidad de las resoluciones 1451 de 21 de septiembre de 1998 y 1725 de 4 de noviembre siguiente, actos por los cuales fue revocado el nombramiento de la actora en el cargo de oficial de exhortos adscrito a la Secretaría de Gobierno del municipio de Medellín (fls. 13 y 20).

Los actos acusados se fundamentaron en el hecho de haber acreditado la demandante, para posesionarse, documentos falsos con el fin de demostrar que ostentaba la calidad de bachiller, cuando en realidad solo había cursado 4º de primaria.

Los actos consignan que la señora Arias Gómez rindió versión libre en el departamento de personal, aceptando que aportó los certificados que la acreditan como bachiller, en los siguientes términos:

“... Sí los aporté queriendo tener el empleo que tengo ahora y con la oportunidad de capacitarme, traté de superar este error antes de que se dieran cuenta...” (fl. 15).

La actora acepta en la demanda y el recurso de alzada que en efecto presentó documentos falsos y alega en su favor el hecho de haber sido calificada en forma satisfactoria, por haber prestado sus servicios con idoneidad; señala que no podía ser revocado el nombramiento, sin su consentimiento.

El acto de nombramiento, objeto de revocatoria por parte de la administración, se ha denominado doctrinaria y jurisprudencialmente acto condición, en la medida en que coloca a una persona dentro de un marco preestablecido, general e impersonal, como es la relación legal y reglamentaria. El nombramiento, por sí mismo, no genera derechos particulares para el interesado, pues lo que da origen a ellos es la prestación del servicio, luego el solo acto de nominación persigue, ante todo, el cumplimiento de una finalidad de servicio de la administración, que se concreta en el ejercicio de una de las funciones públicas. Sobre este asunto, la Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse en el siguiente sentido:

“El ingreso al servicio público no apunta a la simple satisfacción de intereses particulares, sino a la satisfacción de las necesidades colectivas y por ello no puede afirmarse que el servidor público tenga derecho alguno a un determinado cargo. Así lo dijo esta sección, en sentencia de julio 13 de 1982, consejero ponente: doctor Joaquín Vanín Tello, expediente 5735, actor: Luis Francisco Pineda Pineda” (Sent. de jun. 30/94, Exp. 7277, actor: Jesús Augusto Saavedra Sandoval, consejera ponente: Dolly Pedraza de Arenas).

En razón de lo anterior, no hay duda que la entidad demanda (sic), en el presente asunto no estaba sujeta a la previsión contenida en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo y bien podía hacer uso de la facultad consagrada en el artículo 69 del ejusdem, que a la letra dispone:

“Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley;

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él;

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

Examinará la Sala si se cumple alguno de los presupuestos señalados para que sea viable la figura de la revocación.

El artículo 45 del Decreto 1950 de 1973 prescribe que el nominador deberá revocar una designación, entre otras causas, cuando el nombramiento recaiga en una persona que no reúna los requisitos señalados en el artículo 25 ibídem que prevé como uno de ellos el de reunir las calidades constitucionales, legales y las que el manual de funciones y los reglamentos exijan para el desempeño del empleo.

De otra parte, ha de señalarse que constituye sanción disciplinaria el hecho de posesionar en un empleo a quien no reúne las calidades para su desempeño.

Luego no hay duda que la entidad estaba plenamente facultada para ejercer la facultad de revocar el nombramiento de la demandante, quien fue la que gestó la irregularidad con su conducta fraudulenta.

Ahora bien, analizará la Sala cuál sería la situación, en el evento de que pudiera concluirse la procedencia de la aplicación de la previsión contenida en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, que a la letra dispone:

“Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.

La Sala Plena de esta corporación, en sentencia de 16 de julio de 2002, proferida dentro del expediente I J 029, se pronunció en los siguientes términos:

“Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica por qué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.

Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, este debe provenir de una causa eficiente, comoquiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo”.

Para la Sala es incontrovertible que la demandante utilizó medios fraudulentos para que la administración la incluyera inicialmente en el concurso que culminó con su nombramiento y posterior inscripción en la carrera administrativa, hecho que es suficiente para concluir que tuvo razón la entidad para proferir los actos acusados. Es más, extraña a la Sala la actitud abiertamente procaz de la demandante, al formular reclamos esgrimiendo argumentos fundados en su propia infracción a la ley.

En consecuencia, hay lugar a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de veintiuno (21) de marzo de dos mil tres (2003), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por Elena Arias Gómez contra el municipio de Medellín.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Ana Margarita Olaya Forero—Alberto Arango Mantilla, (ausente)—Nicolás Pájaro Peñaranda.

Myriam Viracachá Sandoval, Secretaria ad hoc.

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