Sentencia 11575 de julio 6 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 11.575

Consejero Ponente:

Dr. Alier E. Hernández Enríquez

Actor: Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez

Demandado: Gobierno Nacional

Referencia: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., seis de julio de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Antes de analizar el caso concreto, es necesario hacer algunas precisiones conceptuales acerca de i) el régimen contractual aplicable a las entidades financieras estatales, en los términos contemplados en la Ley 80 de 1993, ii) la póliza global bancaria, iii) el entendimiento del giro ordinario de los negocios de este tipo de entidades financieras, iv) las definiciones finales sobre si la contratación de la póliza global bancaria se debe realizar con base en la Ley 80 de 1993, o con base en el derecho privado.

1. Competencia.

El artículo 21, que se demanda —en forma parcial— se encuentra contenido en el Decreto 679 de 1994, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993”. En virtud de la naturaleza jurídica de esta norma, que reviste carácter reglamentario, de aquellas cuya expedición corresponde al Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad contenida en el artículo 189.11 de la Constitución Política, es competente el Consejo de Estado para conocer de las demandas contra su contenido, en virtud de lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política y en los artículos 82, 84 y 128.1 del Código Contencioso Administrativo.

2. El problema jurídico esbozado en la demanda.

La Sala debe resolver el siguiente problema jurídico planteado por el actor, y discutido por el gobierno en la contestación de la demanda:

¿Podía el Gobierno Nocional, mediante el Decreto 679 de 1994, establecer que las entidades financieras de carácter estatal pueden contratar, al margen de la Ley 80, la póliza global bancaria? El actor considera que ese negocio no hace parte del “giro ordinario de las actividades” de este tipo de entidades, circunstancia que a su juicio, genera el exceso del decreto demandado.

3. Los contratos de los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal.

3.1. Régimen jurídico de derecho privado en la actividad contractual de las entidades financieras de carácter estatal.

La Ley 80 de 1993, si bien se denominó así misma “estatuto general de contratación estatal”, estableció, sin embargo, algunas excepciones a su aplicación, y, en algunos casos, contempló la posibilidad de que, ciertas entidades y, en otros, ciertos contratos, se rigieran por el derecho privado.

Esta posibilidad prevista, como se dijo, por la propia Ley 80, ha sido sucesivamente ampliada por múltiples leyes posteriores, que han contemplado excepciones adicionales al “estatuto general”, para remitir a la aplicación del derecho civil y del comercial (1) .

Precisamente, tratándose de los establecimientos financieros de carácter estatal, la Ley 80 preceptuó, en forma expresa —aunque no de manera absoluta—, en el parágrafo 1º del artículo 32, que este tipo de entidades no quedan sujetas a dicho estatuto, sino a las normas comunes aplicables al rango de actividades al que pertenecen. Dice la norma:

PAR. 1º—Sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley sobre fiducia y encargo fiduciario, los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, que correspondan al giro ordinario de las actividades propias de su objeto social, no estarán sujetos a las disposiciones del presente estatuto y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.

De esta norma se pueden deducir varias conclusiones cuya expresión, es útil para una comprensión adecuada del texto legal, y para la solución del problema jurídico planteado por el actor.

En primer lugar, la excepción en la aplicación de la Ley 80 no es absoluta, toda vez que el parágrafo citado prescribe, para su procedencia, dos condiciones: i) que no se trate de lo dispuesto en dicha ley sobre fiducia y encargo fiduciario (2) , y ii) que los contratos a que se refiere la excepción correspondan a aquellos que son del “giro ordinario de las actividades” propias del objeto social de este tipo de entidades.

Dicho de otra manera, los demás contratos, es decir, los que no encajen en los supuestos mencionados, se deben regir por la Ley 80 de 1993.

En segundo lugar, esta excepción solo aplica para los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, conceptos que exigen precisión para determinar con claridad el grupo de entidades a quienes abarca esta disposición.

En tercer lugar, para que aplique la excepción al régimen de la Ley 80, es necesario que los negocios de las anteriores entidades correspondan al “giro ordinario de las actividades” propias del objeto social, de manera que lo que no esté comprendido allí quedará cobijado por el estatuto general de contratación.

Fluye de lo anterior que el régimen contractual de los establecimientos financieros de carácter estatal es mixto. Precisamente esa doble normación aplicable es lo que torna el tema algo confuso, razón por la cual hay necesidad de precisar los anteriores conceptos, a fin de determinar si la póliza global bancaria —objeto de esta demanda— puede o no ser contratada sin los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993.

3.2. ¿Cuáles son los establecimientos financieros, de carácter estatal, a los cuales les aplica el parágrafo 1º, del artículo 32, de la Ley 80 de 1993?

El parágrafo 1º, citado, enumera a los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal. Las dos primeras son entidades clara y expresamente identificadas por la norma; el tercer grupo, sin embargo, requiere determinación, para lo cual es menester remitirse a lo dispuesto en el Decreto 663 de 1993 —estatuto orgánico del sistema financiero, en adelante EOSF—, el cual establece que:

ART. 1º—El sistema financiero y asegurador se encuentra conformado de la siguiente manera:

a) Establecimientos de crédito.

b) Sociedades de servicios financieros.

c) Sociedades de capitalización.

d) Entidades aseguradoras.

e) Intermediarios de seguros y reaseguros.

Como se advierte, al listado que intenta hacer la Ley 80 de 1993, hay que agregarle las entidades a que se refieren los literales b), c) y e), pues las otras dos —literales a) y d)— ya están enunciadas.

No obstante, el EOSF es mucho más detallado en la determinación de las entidades mencionadas. Es así como, en el artículo 2º —modificado en su inciso primero por el artículo 54 de la Ley 454 de 1998—, establece que los establecimientos de crédito, especies de las entidades financieras, pueden ser de las siguientes clases: establecimientos bancarios (3) , corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras.

De otro lado, según el artículo 3º, las sociedades de servicios financieros son de los siguientes tipos: las sociedades fiduciarias, los almacenes generales de depósito y las sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía.

Las sociedades de capitalización —artículo 4º—, las entidades aseguradoras, los intermediarios de seguros y los intermediarios de reaseguros —artículo 5º—, no se dividen en clases, luego, son entes únicos en su género.

A todos estos tipos o clases de instituciones financieras está destinada la excepción consagrada en el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. No obstante, este no es el único requisito legal para que la misma opere; es necesario que, además, se cumpla el que se analiza a continuación.

3.3. El concepto “giro ordinario de las actividades” propias del objeto social de las entidades financieras.

Para determinar la aplicación precisa de la excepción al régimen público de contratación, en la materia que se está analizando, es necesario precisar el concepto de giro ordinario de las actividades propias del objeto social de las entidades financieras, toda vez que la demanda se centra en este punto, al decir que el inciso 3º, del artículo 21, demandado, es nulo porque incluye la contratación de la póliza global bancaria, como si hiciera parte del giro ordinario de las actividades; cuando, a juicio del actor, no hace parte del mismo.

3.3.1. El giro ordinario de las actividades propias del objeto social de las entidades financieras, en primer lugar, lo constituye el ejercicio de su “función principal”. Para aproximarse a este concepto baste decir, pues parece bastante obvio, que hace parte del giro ordinario de las actividades propias del objeto social de estas entidades la realización de las actividades descritas para cada una de ellas, en el EOSF.

Así, por ejemplo, el artículo 2.1, inciso 2º, del EOSF, define, bajo el nombre de “función principal”, las actividades que pueden realizar los establecimientos de crédito: “Se consideran establecimientos de crédito las instituciones financieras cuya función principal consista en captar en moneda legal recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito” (negrillas fuera de texto).

A continuación, el mismo artículo 2º describe, una a una, la “función principal” que puede realizar cada uno de los entes que conforman el género establecimientos de crédito (4) .

Luego, en los artículos 6º a 9º se detallan aún más las “facultades” que tienen los establecimientos bancarios; en los artículos 11 a 13 las de las corporaciones financieras, en los artículos 24 y 26 las de las compañías de financiamiento comercial; en los artículos 27 y 28 las de las cooperativas financieras.

De la lectura de esas normas, se puede deducir que la función principal de tales entidades es la de captar recursos, por distintos medios y para los distintos fines indicados para cada tipo de establecimiento.

Luego, el artículo 3º describe como “función principal” que pueden realizar las sociedades de servicios financieros: “la realización de las operaciones previstas en el régimen legal que regula su actividad”.

No obstante, a continuación, en los artículos 29 y 30, se describen las autorizaciones especiales que tienen las sociedades fiduciarias; en el artículo 31 las de las sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantías; y en el artículo 33 las de los almacenes generales de depósito.

Las sociedades de capitalización, por su lado, tienen como “objeto” —el artículo 4º del EOSF, extrañamente, no lo denomina función principal, como lo había hecho con los demás— “... estimular el ahorro mediante la constitución, en cualquier forma, de capitales determinados, a cambio de desembolsos únicos o periódicos, con posibilidad o sin ella de reembolsos anticipados por medio de sorteos”. Esta norma es complementada por los artículos 36 y 37 de mismo estatuto.

A las entidades aseguradoras, por su parte, se les define su objeto en el artículo 38.3. A los intermediarios de seguros en el artículo 40.1 y a los intermediarios de reaseguros en el artículo 44.1.

Según esto, parece bastante obvio concluir que las actividades descritas en los diferentes artículos citados hacen parte del denominado giro ordinario de las actividades propias del objeto social de la entidad financiera, pese a que este concepto no sea el que emplee el EOSF, sino la Ley 80 y el artículo 21 del Decreto 679. Y es claro que esto constituye el giro ordinario, pues es lo que pueden hacer, en desarrollo del objeto de la actividad para la cual fueron creados.

3.3.2. También hacen parte del giro ordinario de las entidades financieras, en segundo lugar, las actividades conexas. La conclusión del numeral anterior, para ser completa, exige formular y dar respuesta a una pregunta adicional: ¿pueden las entidades financieras realizar actividades, entre ellas celebrar contratos, para cumplir propósitos relacionados y afines con la función principal, pero no incluidas expresamente en lo estrictamente referido en las normas citadas en el punto anterior?

La respuesta a esta pregunta es de gran importancia, porque se pretende establecer la posibilidad de realizar actividades no expresamente descritas en la función principal de las entidades financieras, aunque relacionadas con ella.

Para la Sala no hay duda de que una entidad de esta naturaleza puede hacer, no solo lo que dice la ley en forma expresa, sino también lo que se deriva del objeto o función principal, a pesar de que no se encuentre expresamente definido en la ley.

Este aserto no se opone al hecho de que las entidades financieras gocen de un régimen especial, distinto del previsto por el Código de Comercio para las sociedades comerciales comunes, circunstancia por la cual la interpretación sobre su capacidad es más restringida que las de las mentadas sociedades, de modo que el simple acuerdo entre los socios no puede extender o ampliar el objeto de la entidad; cosa que sí puede ocurrir en materia comercial.

La razón es simple. Las entidades financieras están fuertemente reguladas en el EOSF, norma que define qué puede hacer una entidad de esta naturaleza, lo que implica un límite a la libertad societaria en este campo. En palabras de José Ignacio Narváez García:

“La capacidad es todavía más restringida en aquellas compañías que por la dimensión y trascendencia de su actividad empresarial están dotadas de régimen especial (bancos, corporaciones financieras, compañías de capitalización... compañías de seguros, etc.). En todas ellas la voluntad privada, inclusive para la determinación de su objeto, y obviamente para la realización de este, cede el paso al principio de derecho público, según el cual los sujetos no tienen facultades distintas de las expresamente contempladas para ellos en la ley ...” (5) .

Lo anterior no significa que las entidades financieras solo puedan realizar las actividades estricta y precisamente relacionadas en el EOSF, pues, es claro que también deben poder hacer todo aquello que esté directamente relacionado con la función principal, a fin de que puedan desarrollarla plenamente. En este caso, las actividades conexas con la principal deben guardar una estrecha relación de medio a fin, es decir, que lo que se realiza debe ser necesario para desarrollar la actividad principal.

En este campo, entonces, es posible, sin detrimento de la especialidad que constituye el EOSF, aplicar normas del Código de Comercio a las instituciones financieras, y en particular el artículo 99 de dicho estatuto, el cual establece que:

“ART. 99.—La capacidad de la sociedad se circunscribirá al desarrollo de la empresa o actividad prevista en su objeto. Se entenderán incluidos en el objeto social los actos directamente relacionados con el mismo y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, legal o convencionalmente derivados de la existencia y actividad de la sociedad”.

Según esta norma, el giro ordinario de las actividades de una sociedad comercial no solo comprende aquello que define en forma concreta su objeto social (6) , sino todos los actos directamente relacionados con el mismo, lo que denota que entre estos y aquellas debe existir una relación de necesidad que los hace parte del objeto de la sociedad. Tal es el caso de la contratación de la publicidad para promocionar la empresa o sus productos, o la contratación de profesionales para que realicen una consultoría o asesoría relacionada con las actividades de la empresa, etc.

En estos casos, mal podría decirse que la sociedad no puede realizar este tipo de actos necesarios para el buen desempeño de sus actividades comerciales. Lo propio cabe decir de las entidades financieras. De manera que la norma comercial citada es perfectamente trasladable al campo financiero.

Siendo así las cosas, resulta que el concepto “giro ordinario de las actividades” —tal como lo refiere el artículo 21 demandado— o también “giro ordinario de los negocios” —como lo denominan otras normas—, hace relación tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales, expresamente definidos por la ley, como también a todo aquello que es conexo con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal, estableciéndose entre estos dos una relación de medio a fin, estrecha y complementaria.

Desde luego que la realización de una actividad que no cumpla estos requisitos estará prohibida, y esto tanto en el derecho financiero como en el societario común.

A esta misma conclusión llegó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (7) , organismo que, haciendo un interesante análisis del concepto “giro ordinario de los negocios”, en materia financiera, cita la Circular Externa 55 de 1997 de la Superintendencia Bancaria, la cual hizo el análisis sobre los actos y contratos conexos con las operaciones financieras y de seguros, y estableció que:

Capacidad legal. Actividades principales

(...) la doctrina de la especialidad en punto del objeto social que consagra el artículo 99 del Código de Comercio resulta aplicable a las sociedades vigiladas por la Superintendencia Bancaria en razón a lo preceptuado por el artículo 2034 ibídem, toda vez que ello no pugna en forma alguna con las disposiciones imperativas de carácter especial que rigen tales entidades y, por el contrario, se acompasa armónicamente con los referidos estatutos excepcionales en la medida en que ambas figuras apuntan a la misma finalidad, cual es la de que las sociedades comerciales ordinarias en el primer caso y financieras en el segundo, hagan uso de su capacidad jurídica dentro de los precisos límites de su respectivo objeto social.

(...).

Capacidad legal. Actividades Conexas

Frente a las actividades que tengan por finalidad ejercer derechos o cumplir obligaciones, se debe imperativamente entrar a analizar el hecho de análisis, respecto de los actos directamente relacionados con el objeto social o actividades conexas al mismo.

Para tal menester es del caso establecer, por el principio del objeto social reglado, que los actos conexos que se realicen deben necesariamente guardar estrecha relación con la capacidad legal particular. Cuando se trate de actos conexos, su armonía con el objeto social debe expresarse siempre por medio de una relación de medio a fin, cuyos extremos serán, en su orden, el acto considerado y la empresa o actividades previstas en la ley para las instituciones financieras.

“(...)”.

(...) “No toda actividad de un establecimiento de crédito se restringe a las operaciones de intermediación financiera, que constituyen su objeto social, sino que también, al igual que los demás particulares pueden realizar una serie de operaciones que se dirijan a crear o modificar las condiciones requeridas para el desarrollo de su actividad o a la conservación, reparación y mejora de los bienes que integran su patrimonio, o a la solución de situaciones coyunturales de iliquidez. Estas son operaciones para financiarse y funcionar como empresas, no comprendidas entre las propias de la intermediación financiera, pero sí dentro del giro ordinario de sus negocios y a las que se extiende el objeto social como actos requeridos para su adecuado funcionamiento”.

Desde ese punto de vista, los créditos interinstitucionales no son medios de captación de recursos sino fuente de financiamiento a los que puede acceder la institución por disposición expresa de la ley o como operación conexa a su objeto social, por virtud de lo previsto en el artículo 99 del Código de Comercio”.

La Sala de Consulta, a partir de esta —y de otras citas de la doctrina y de los conceptos de la Superintendencia Bancaria— concluye aceptando tal criterio, y dice que:

Así las cosas, en los términos del estatuto orgánico del sistema financiero, los actos y contratos de las entidades comprendidas bajo su regulación que se enmarcan en la función principal y las operaciones autorizadas (con las limitaciones o alcances que se definan a su vez en las normas estatutarias y en la autorización de funcionamiento), son los que sujetos a la autorización y control de la Superintendencia Bancaria justifican y explican la razón por la cual están sometidos a los estatutos excepcionales del sistema financiero y, por lo mismo, dada su naturaleza corresponden al concepto de giro ordinario de sus negocios.

Lo anterior tiene un límite obvio. Si bien se amplía el concepto “giro ordinario de los negocios” (8) , abarcando en él las denominadas actividades principales y las actividades conexas, en todo caso no permite incluir los actos que no guarden ningún tipo de relación con el objeto principal, pues esto no se acomoda al artículo 99 del Código de Comercio, y menos aún al EOSF.

3.3.3. El concepto giro ordinario de las actividades, constituye un concepto jurídico indeterminado. Pese a que se ha precisado bastante lo que debe entenderse por lo que en la norma demandada —y a su vez la que esta reglamenta— se denomina “giro ordinario de las actividades”, no puede desconocerse que se trata de un concepto especialmente problemático, sobre todo porque su contenido no es absolutamente preciso y concreto, sino que corresponde a un típico concepto jurídico indeterminado.

Para la Sala se trata de un concepto de esta naturaleza porque, tal como lo ha precisado Eduardo García de Enterría, en su curso de derecho administrativo:

“Por su referencia a la realidad, los conceptos utilizados por las leyes pueden ser determinados o indeterminados. Los conceptos determinados delimitan el ámbito de realidad a que se refieren de una manera precisa e inequívoca. Por ejemplo: la mayoría de edad se produce a los dieciocho años; el plazo para interponer el ‘recurso ordinario’ es de un mes; la jubilación se declarará al cumplir el funcionario 65 años. El número de años, o el número de días así precisados, están perfectamente determinados, y la aplicación de tales conceptos en los casos concretos se limita a la pura constatación, sin que se suscite (una vez precisado por la ley el modo del cómputo y efectuada la prueba correspondiente) duda alguna en cuanto al ámbito material a que tales conceptos se refieren. Por el contrario, con la técnica del concepto jurídico indeterminado la ley refiere una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante lo cual es claro que intenta delimitar un supuesto concreto. Así, procederá también la jubilación cuando el funcionario padezca incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones; buena fe; falta de probidad. La ley no determina con exactitud los límites de esos conceptos porque se trata de conceptos que no admiten una cuantificación o determinación rigurosas, pero en todo caso es manifiesto que se está refiriendo a un supuesto de la realidad que, no obstante la indeterminación del concepto, admite ser precisado en el momento de la aplicación. La ley utiliza conceptos de experiencia (incapacidad para el ejercicio de sus funciones, premeditación, fuerza irresistible) o de valor (buena fe, estándar de conducta del buen padre de familia, justo precio) porque las realidades referidas no admiten otro tipo de determinación más precisa. Pero al estar refiriéndose a supuestos concretos y no a vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución: o se da o no se da el concepto; o hay buena fe o no la hay; o el precio es justo o no lo es; o se ha faltado a la probidad o no se ha faltado. Tertium non dotur.Esto es lo esencial del concepto jurídico indeterminado: la indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de las aplicaciones del mismo las cuales solo permiten una “unidad de solución justa” en cada caso” (negrilla fuera de texto).

En este caso, la Sala tiene necesidad de precisar el alcance de este concepto en orden a definir la legalidad de la norma demandada, es decir el artículo 21, inciso 3º del Decreto 679 de 1994; para ello se atendrá a lo analizado en los precedentes numerales, por cuanto una determinación más precisa no es posible en abstracto, sino caso por caso —partiendo del anterior análisis y llevándolo al problema particular—, a fin de evaluar su adecuación normativa.

En esta ocasión la Sala debe hacerlo en relación con la denominada póliza global bancaria, sobre la cual hay que resolver si pertenece o no al giro ordinario de los negocios financieros.

4. Contenido de la póliza global bancaria.

Como quiera que la demanda se circunscribe al hecho de que el decreto impugnado establece que la póliza global bancaria hace parte del giro ordinario de las actividades financieras, es necesario analizar de qué tipo de seguro se trata, para poder —luego— determinar si encaja dentro del alcance estudiado en el punto anterior, sobre el concepto del giro ordinario de las actividades financieras.

En este sentido, debido a que las entidades financieras se encuentran expuestas a riesgos de diversa índole, como de hecho acontece con casi todas las actividades humanas, y en especial las del mundo de los negocios, el sistema asegurador mundial —incluido el colombiano— creó y ofreció para la actividad bancaria un seguro que busca proteger a estas entidades de los riesgos que son propios de este tipo de negocios. Jorge Eduardo Narváez Bonnet explica, sobre el origen de estas pólizas, que:

... contrariamente a lo que pudiera pensarse, no son de reciente aparición. Su génesis se remonta a la mitad del segundo decenio del siglo XX, cuando algunas compañías inglesas iniciaron su promoción y venta en la Gran Bretaña y en los Estados Unidos. Desde entonces han venido depurándose en la medida en que la experiencia ha exigido el perfeccionamiento de este tipo de coberturas tanto en el mercado inglés como en el norteamericano. En este último la American Banker’s Asociation y la Surety Asociation of American elaboraron de consuno en la estandarización de las pólizas y el fruto más digno de mención de ese esfuerzo mancomunado es la reputada forma Nº 24.

“(...)”.

En Colombia, la utilización de este tipo de pólizas se inicia en la década de los 70, con base en clausulados que se redactaron siguiendo los lineamientos de las denominadas pólizas DDD..., que resultaban confusos, ambiguos y restrictivos; sin embargo, de la existencia de estas pólizas poco o nada se sabía, pues las aseguradoras que las expedían les exigían a sus asegurados absoluta reserva sobre su existencia, pues se temía que dieran pie a un mayor número de defraudaciones a las entidades bancarias.

Solo hacia finales de la década se inició la utilización más extendida de los clausulados DHP y LPO ...” (9) .

Ahora bien, esta póliza se caracteriza —bajo la guía del autor citado— porque puede contener amparos múltiples —de ahí que se defina, a sí misma, como “global”—, tales como:

i) Infidelidad de los empleados. Cubre los actos deshonestos de los empleados.

ii) Bienes transportados. Se refiere a la protección a los bienes que se trasladan de un lugar a otro, desde luego que con algún nivel de protección, desde el punto de vista de su vigilancia.

iii) Falsificación de moneda, cheques y títulos valores.

iv) Daños a oficinas.

v) Honorarios de abogados.

vi) Predios y locales. Entre estos se cuentan, además, distintos tipos de bienes, como joyas, documentos, metales preciosos, pérdida de bienes de los clientes que aún no se encuentran en posesión de la entidad financiera —caso de pagos o de cheques consignados en cajeros— o que están aún en los bancos, pérdidas de dinero en los cajeros o máquinas que entregan dinero —puede llegar a abarcar fraudes electrónicos—, cajillas de seguridad, puede eventualmente incluir protección por la falsificación de tarjetas de crédito, cuando son duplicadas en forma fraudulenta, e inclusive puede llegar a abarcar la protección a los predios y bienes de los clientes cuando en ellos se realizan actividades bancarias —como cuando se paga la nómina laboral en el sitio de trabajo, con personal del banco—.

Esta póliza, si se analizan sus coberturas, cubre riesgos disímiles, no obstante que alcanzan a especializarse, en virtud de la experiencia adquirida por las aseguradoras en este campo, lo que hace que adquiera características propias diseñadas para ella.

5. El caso concreto: ¿La póliza global bancaria hace parte del giro ordinario de los negocios financieros?

Dando aplicación a los análisis hechos hasta ahora, para la Sala el fragmento de la norma acusada resulta ajustado a lo dispuesto por el artículo 32, parágrafo 1º, de la Ley 80 de 1993, como en seguida se puntualizará.

5.1. La contratación de la póliza global bancaria, por parte de las compañías aseguradoras, es una “función principal” suya.

Para la Sala existe una parte del tema que no ofrece dificultad alguna en toda esta discusión. Se trata de que entre las instituciones financieras se encuentran las compañías de seguros, cuyo objeto, en los términos del artículo 38.3 del EOSF, “... será la realización de operaciones de seguro, bajo las modalidades y los ramos facultados expresamente, aparte de aquellas previstas en la ley con carácter especial. Así mismo, podrán efectuar operaciones de reaseguro, en los términos que establezca el Gobierno Nacional”.

(...) “El objeto social de las reaseguradoras consistirá exclusivamente en el desarrollo de operaciones de reaseguro”.

En este contexto no cabe duda alguna que la contratación de la póliza global bancaria, por parte de este tipo de entes financieros, se encuentra contenida, dentro de su función principal, definida por el EOSF, lo que hace que sea legal el hecho de que los contratos que celebren con este objeto se ajusten a la exclusión prevista por la Ley 80 de 1993.

5.2. La contratación de la póliza global bancaria, por parte las demás entidades financieras estatales, es una “actividad conexa”.

Para la Sala es claro que la contratación de esta póliza no hace parte de la denominada por la ley “función principal” de las demás entidades del sector financiero; no obstante, sí hace parte de las que se han denominado actividades conexas, es decir, aquellas que guardan relación estrecha —de medio a fin— con el cumplimiento de la función principal.

Lo dicho no significa que este tipo de pólizas sea de obligatoria contratación por parte del sistema financiero, como de hecho lo ha reconocido la Superintendencia Bancaria (10) . Del mismo modo, tampoco es correcto considerar que solo lo que es de estricta ejecución y realización por parte de estas entidades hace parte del giro ordinario de sus actividades, pues, lo importante es que dichas entidades puedan realizar ciertos actos y contratos —quizá unos de manera obligatoria y otros de manera facultativa— pero todos, al fin y al cabo, deben estar comprendidos dentro de las funciones principales o de las conexas.

En este sentido, encuentra la Sala que la contratación de este tipo de pólizas, que busca —entre otros propósitos— proteger los valores y ofrecer seguridad a la gestión ordinaria de los bienes y personas que se relacionan con el sistema financiero, bien puede entenderse incluido dentro de las actividades conexas del sistema financiero, y que en esta medida hace parte del “giro ordinario de las actividades”, pues ya se dijo que este concepto está integrado por el objeto o función principal de la entidad, sumado a las actividades conexas, que buscan facilitar la ejecución de aquella.

Para la Sala el tema no debe ofrecer mayor dificultad, si se tiene en cuenta que a través de esta póliza la entidad financiera cubre, por ejemplo —y tal como se dijo antes—, los bienes transportados, la falsificación de la moneda, cheques y títulos valores, las joyas, documentos, metales preciosos, pérdida de bienes de los clientes que aún no se encuentran en posesión de la entidad financiera —caso de pagos o de cheques consignados en cajeros— o que están aún en los bancos, pérdidas de dinero en los cajeros o máquinas que entregan dinero —puede llegar a abarcar fraudes electrónicos—, cajillas de seguridad, puede eventualmente incluir protección por la falsificación de tarjetas de crédito, cuando son duplicadas en forma fraudulenta, e inclusive puede llegar abarcar la protección a los predios y bienes de los clientes cuando en ellos se realizan actividades bancarias —por ejemplo cuando se paga la nómina laboral en el sitio de trabajo, con personal del banco—.

En este contexto, todo indica que existe una relación estrecha entre la función principal que realiza la entidad financiera y la necesidad de contar con una póliza que cubra los riesgos de la misma actividad, de lo cual depende, en muchos casos, lo atractivo que puede resultar para los clientes contar con una entidad que tenga asegurados buena parte de los riesgos que corre por el giro ordinario de sus negocios.

Según esto, no resulta para nada exótico que los establecimientos financieros requieran estas pólizas para cumplir de mejor manera sus actividades principales, con lo cual, en lugar de situarse por fuera de sus funciones necesarias para cumplir su objeto, resulta desarrollándolo de manera adecuada, pues no se puede negar que la póliza se contrata frente al desarrollo de la actividad principal que autoriza la ley.

La norma demandada, por tanto, al señalar que la póliza global bancaria pertenece al giro ordinario de las actividades financieras, no excede la Ley 80, sino que cumple su función típicamente reglamentaria, en la medida en que precisa el concepto contenido en la ley en relación con una actividad o negocio específico.

Obró, por tanto, con razonabilidad y proporcionalidad el Gobierno Nacional al expedir el inciso 3º del artículo 211 demandado, pues es sabido que un concepto como el que se debía reglamentar tiene un margen de determinación, que se enmarca en lo que puede denominarse el espacio de configuración del reglamento, el cual contiene en su interior un poder normativo, en manos del gobierno, que se encuentra subordinado a la ley, además de la Constitución, obviamente.

Analizado lo anterior, a la luz de estos conceptos, se encuentra que el gobierno llenó de contenido normativo, en forma adecuada, el concepto jurídico indeterminado que se viene analizando, y en esta medida lo hizo pasar del estado de indefinición en que lo tiene la Ley 80, o un estado de precisión —con la ayuda del reglamento—, que se encuentra ajustado a lo que razonable y proporcionalmente puede indicar dicho concepto.

Finalmente, para ratificar lo dicho, en el EOSF se encuentran algunas normas —arts. 7.1, lit. L); 12, lit. K); 27.8; 29 lit. b); 33 nums. 1º y 4º; 34, 38.3, 40.1 y 44.1— (11) , de las cuales es posible deducir que este tipo de entidades pueden y deben realizar funciones de protección a los bienes, negocios y actividades, lo que ratifica la razonabilidad de la norma reglamentaria demandada y evidencia su ajuste adecuado a la Ley 80 de 1993.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(1) Tal es el caso de la Ley 100 de 1993, para las empresas sociales del Estado y de la Ley 142 de 1994, para las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliaros, entre otras normas.

(2) También hay que tener en cuenta lo dispuesto en el literal c) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80.

(3) Estos, a su vez, pueden ser —según el artículo 6º del EOSF—:

“1. Banco comercial. Las palabras banco comercial significan un establecimiento que hace el negocio de recibir fondos de otros en depósito general y de usar estos, junto con su propio capital, para prestarlo y comprar o descontar pagarés, giros o letras de cambio.

2. Banco hipotecario. Las palabras banco hipotecario significan un establecimiento que hace el negocio de prestar dinero garantizado con propiedades raíces, que debe cubrirse por medio de pagos periódicos y para emitir cédulas de inversión.

3. Secciones. Los establecimientos bancarios podrán establecer y mantener las siguientes secciones, previa autorización del superintendente bancario, con los derechos y facultades concedidos en el presente estatuto:

a) Sección bancaria para la ejecución de negocios bancarios y comerciales;

b) Sección de ahorros para recibir, reconociendo intereses, depósitos a la vista o a término, con sujeción a lo previsto en este estatuto, en el Código de Comercio y en las reglamentaciones que con carácter general dicte el Gobierno Nacional, y

c) La sección comercial de un banco hipotecario es aquella que hace el negocio de recibir fondos de otros en depósito general y de usar estos junto con su propio capital, para prestarlos y para comprar o descontar pagarés, giros o letras de cambio”.

(4) Dice esta norma que “(...)” “2. Establecimientos bancarios. Son establecimientos bancarios las instituciones financieras que tienen por función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito.

3. Corporaciones financieras. Son corporaciones financieras aquellas instituciones que tienen por función principal la captación de recursos a término, a través de depósitos o de instrumentos de deuda a plazo, con el fin de realizar operaciones activas de crédito y efectuar inversiones, con el objeto primordial de fomentar o promover la creación, reorganización, fusión, transformación y expansión de empresas en los sectores que establezcan las normas que regulan su actividad.

4. Corporaciones de ahorro y vivienda. “Numeral modificado por el artículo 13 de la Ley 510 de 1999. El nuevo texto es el siguiente”: Son corporaciones de ahorro y vivienda aquellas instituciones que tienen por función principal la captación de recursos para realizar primordialmente operaciones activas de crédito hipotecario de largo plazo.

5. Compañías de financiamiento comercial. “Numeral modificado por el artículo 16 de la Ley 510 de 1999. El nuevo texto es el siguiente”: Son compañías de financiamiento comercial las instituciones que tienen por función principal captar recursos a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito para facilitar la comercialización de bienes y servicios, y realizar operaciones de arrendamiento financiero o leasing.

6. Cooperativas financieras. “Sustituido por el artículo 40 de la Ley 454 de 1998. El nuevo texto es el siguiente”: Son cooperativas financieras los organismos cooperativos especializados cuya función principal consiste en adelantar actividad financiera, su naturaleza jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Estas cooperativas son establecimientos de crédito.

“(...)”.

7. Operaciones específicas. “Numeral incorporado por disposición del artículo 57 de la Ley 454 de 1998. Antes identificado con el numeral 6º. El texto es el siguiente”: Lo dispuesto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio del régimen de las instituciones financieras reguladas por normas especiales.

Las funciones que el presente artículo señala para las distintas clases de establecimientos de crédito se entenderán sin perjuicio de aquellas operaciones que por disposiciones especiales puedan realizar cada una de ellas y de las condiciones o limitaciones que se señalen para el efecto, conforme a los estatutos especiales que rigen su actividad.

PAR.—También son instituciones financieras los organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero actualmente existentes, cuya función consiste en la captación de recursos del público y la realización primordial de operaciones activas de crédito de acuerdo con el régimen legal que regula su actividad.

7. “Numeral adicionado por el artículo 5º de la Ley 510 de 1999. El texto es el siguiente”: Los establecimientos de crédito podrán adquirir y conservar acciones y bonos obligatoriamente convertibles en acciones emitidos por otros establecimientos de crédito. En todo caso ningún establecimiento de crédito podrá tener el carácter de beneficiario real de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones emitidos por otra entidad de la misma clase. Para este efecto se tomarán en cuenta las siguientes clases: establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y compañías de financiamiento comercial. Lo anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el régimen de inversiones internacionales.

PAR. 1º—Las compañías de financiamiento comercial podrán invertir en acciones y bonos obligatoriamente convertibles en acciones emitidos por sociedades comerciales cuyo objeto exclusivo sea el de realizar operaciones de leasing operativo.

PAR. TRANS.—Las inversiones de los establecimientos de crédito en acciones y bonos obligatoriamente convertibles en acciones que no se ajusten a lo dispuesto en el presente estatuto, deberán enajenarse en un plazo máximo de tres (3) años contados a partir de la entrada en vigencia de esta ley.

Sin embargo, tratándose de inversiones en acciones y bonos convertibles en acciones emitidos por las empresas descritas en los artículos 2º de la Ley 218 de 1995 y 1º del Decreto 890 de 1997, que no se ajusten a lo dispuesto en el presente estatuto, el plazo máximo para su enajenación será de cinco (5) años”.

(5) Teoría general de las sociedades, Ed. Legis, octava edición. Bogotá, 1998.

En este mismo sentido dijo el Consejo de Estado —Sentencia del 7 de julio de 1989, Sección Cuarta, expediente 1012— que:

“(...) por tratarse de un servicio público del que es responsable el Estado y en el cual está de por medio el interés público, la actividad bancaria no es una actividad libre, sino que está limitada y condicionada por regulaciones expresas en cuanto su iniciativa, organización, desarrollo, operaciones posibles, condiciones de las mismas, vigilancia, terminación, liquidación, etc., y todas esas limitaciones tienen como finalidad, la protección de los intereses de la colectividad y no el ánimo de lucro que pudieran tener los particulares cuando prestan dicho servicio público”.

(6) Dice el artículo 110.4 del Código de Comercio “ART. 110.—Requisitos para la constitución de una sociedad. La sociedad comercial se constituirá por escritura pública en la cual se expresará: (...)

“4. El objeto social, esto es, la empresa o negocio de la sociedad, haciendo una enunciación clara y completa de las actividades principales. Será ineficaz la estipulación en virtud de la cual el objeto social se extienda a actividades enunciadas en forma indeterminada o que no tengan una relación directa con aquel”; (...).

(7) A nivel de línea jurisprudencial debe destacarse que, mediante la sentencia de la Sección Cuarta, de junio 14 de 1996 —Rad. 7450—, ya el Consejo de Estado había reflexionado de manera similar a este respecto. En particular, dijo sobre las sociedades fiduciarias, que “... como sociedades mercantiles que son (C. Co., art. 100), en armonía con lo previsto en el artículo 99 del Código de Comercio, se halla restringido a las operaciones que constituye su objeto social, las cuales, se encuentran expresamente autorizadas por la ley; así mismo, dicho atributo se extiende a aquellos actos que tengan por finalidad ejercer los derechos y cumplir las obligaciones legal o convencionalmente derivadas de la existencia de la actividad de la compañía y a los actos directamente relacionados con la actividad principal, cuya armonía con esta, tal como lo expresa la Superintendencia Bancaria en la resolución por la cual se multó a ... ‘deberá siempre expresarse a través de una relación instrumental —de medio a fin— cuyos extremos serán, en su orden, el acto considerado y la empresa o actividad prevista en los estatutos de la compañía’” (negrillas fuera de texto).

(8) Criterio que comparte también Néstor Humberto Martínez Neira, quien dice que “además del ejercicio de las actividades principales o actividades estrictamente bancarias, las instituciones financieras tienen capacidad para desarrollar los actos civiles o comerciales necesarios para el cumplimiento de su objeto.

No podría ser que la capacidad de una institución financiera naciera y se agotara en las operaciones y servicios bancarios propiamente dichos. Se requiere al mismo tiempo que jurídicamente le sea factible estar en condiciones de atender aquellos, a partir de la ejecución de actos intermedios que le permitan, a guisa de ejemplo, adquirir sedes, contratar funcionarios...” (Cátedra de derecho bancario colombiano. Ed. Legis. Bogotá, 2000, pág. 266).

(9) El contrato de seguro en el sector financiero. Librería Ediciones del Profesional, segunda edición. Bogotá, 2004, págs. 27-28.

(10) Dijo la superintendencia, al respecto, que “en tal virtud, la contratación de la póliza global bancaria corresponde a una decisión que se enmarca dentro de la órbita de la autonomía de gestión del representante legal y/o los administradores de la institución financiera, orientada al cubrimiento de los riesgos que por prudencia y en forma voluntaria la contratan a fin de asegurar los riesgos inherentes al desarrollo de sus operaciones.

En este sentido... la eventual determinación respecto de la contratación o no de la póliza para cubrir algunos riesgos que puedan surgir con ocasión de la realización de alguna de las operaciones (como la relacionada con la pérdida de dineros depositados en cuenta corriente bancaria) tal decisión corresponde a la autonomía de los participantes en la misma en virtud de la libertad contractual que gozan para el efecto” (Conc., mar 5/2003, Rad. 2003003736-1).

(11) Dicen estas normas:

“ART. 7º—Operaciones. 1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento bancario organizado de conformidad con este estatuto tendrá las siguientes facultades, con sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes:

“1. Otorgar avales y garantías, con sujeción a los límites y prohibiciones que establezcan la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno Nocional, cada uno dentro de su competencia”.

ART. 12.—Operaciones autorizadas con las empresas. Las corporaciones financieras, en relación con las empresas a que se refiere el artículo 11 del presente estatuto, solo podrán realizar las siguientes operaciones:

“k) Otorgar y recibir avales y garantías en moneda legal o extranjera de acuerdo con las disposiciones de la Junta Directiva del Banco de la República y del Gobierno Nocional, cada uno dentro de su competencia”;

ART. 24.—Operaciones autorizadas. Las compañías de financiamiento comercial en desarrollo de su objeto principal podrán:

“g) Otorgar avales y garantías en los términos que para el efecto autoricen la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno Nacional, cada uno según sus facultades legales”.

ART. 29.—Operaciones autorizadas. 1. Operaciones autorizadas. Las sociedades fiduciarias especialmente autorizadas por la Superintendencia Bancaria podrán, en desarrollo de su objeto social:

“b) Celebrar encargos fiduciarios que tengan por objeto la realización de inversiones, la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de obligaciones, la administración o vigilancia de los bienes sobre los que recaigan las garantías y la realización de las mismas, con sujeción a las restricciones que la ley establece”.

ART. 33.—Objeto y funciones. 1. Operaciones relativas a las mercancías. Las empresas de almacenes generales de depósito ya constituidas o que se constituyan en el futuro tienen por objeto el depósito, la conservación y custodia, el manejo y distribución, la compra y venta por cuenta de sus clientes de mercancías y de productos de procedencia nacional o extranjera.

“4. Vigilancia de bienes dados en garantía. Los almacenes generales de depósito podrán, por cuenta del acreedor, ejercer la vigilancia de los bienes dados en prenda sin tenencia y (contratar por cuenta de sus clientes el transporte de las mercancías)”.

ART. 34.—Responsabilidad por su gestión. Los almacenes generales de depósito serán responsables por la conservación, custodia y oportuna restitución de las mercancías que les hayan sido depositadas, pero en ningún caso responsables por pérdidas, mermas o averías que se causen por fuerza mayor o caso fortuito; ni por pérdidas, daños, mermas o deterioros que provengan de vicios propios de las mismas mercancías, salvo que el depósito sea a granel; en silos o recipientes análogos; ni serán responsables por el lucro cesante que ocasione la pérdida, daño, merma o avería de las mercancías quedando limitada su obligación a restituir especies iguales, cuando fuere el caso, en igual cantidad y calidad a las depositadas, o si así lo prefieren los almacenes, el valor por el cual dichas especies se hubieren registrado en su contabilidad.

“PAR.—En caso de que el almacén general de depósito opte por pagar el valor por el cual las mercancías se encuentren registradas en su contabilidad, puede hacer el pago por consignación, depositándolo en un banco legalmente autorizado para recibir depósitos judiciales, que funcione en el lugar donde debe hacerse el pago, con obligación de dar aviso al beneficiario””.

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