Sentencia 11585 de agosto 10 de 2000-3059261

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Radicación 11585

Consejero ponente:

Dr. Alier Eduardo Hernández Enriquez

Radicación 11585

Actor: Nohemy Revelo de Otálvaro y otros

Santa Fe de Bogotá D.C., diez de agosto de dos mil.

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de octubre de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES: 

1. Mediante escrito presentado el 30 de abril de 1992 y adicionado el 30 de junio siguiente, por intermedio de apoderado, los señores Nohemy Revelo de Otálvaro, Manuel Otálvaro Sánchez, Carlos Enrique Otálvaro Revelo, Mary Elizabeth Otálvaro Revelo –quien obra en nombre propio y en representación de su hijo Manuel Ignacio León Otálvaro-, María Josefina Zamorano de Mafla, Jaime, Fernando y Gloria Mafla Zamorano, Aura María Gutiérrez Salas, Hernán Vega González, Mélida Martínez Flórez, María Eucaris Martínez, Ensueño del Pilar e Iván Jassir Calle Martínez, Gersaín Antonio, Jorge Abel, Nubia y Esperanza Agudelo Martínez, Jaime Antonio, Mélida, Bonervis, Óscar y Daniel Martínez Flórez, Noemí Martínez de Arcila, Imelda González Trujillo, Lucerley González Ospina, Teresa Aguirre Durán, Héctor Fabio Lasprilla Aguirre, Marleny Buendía Lozada, Pedro José Salazar, Donatila Molano de Salazar, José Aníbal Marín Martínez, Olga Marina Dávila de González, Haydn González Dávila, Jaime Castro Aguirre, Jaime Castro Galeano –quien obra en su propio nombre y en representación de Claudia Andrea Castro Rojas–, Flor Aguirre de Castro, Flor Nancy y Martha Yaddy Castro Aguirre, Emma Tamayo vda. de Vásquez, Urania López Jiménez, Rodrigo Tamayo Jurado, María de J. Jiménez, Magali López Jiménez, Lilia Cifuentes de Villaquirán, Patricia Lozano Salazar, Luz Miriam Salazar de Franco y James Tobón Salazar, María Margoth Duque Duque, Víctor Manuel Reyes Conde, Víctor Manuel y Astrik Reyes Duque, Monroy U. & Cia. S. en C. CASA LIGIA, Jorge Eduardo Monroy, Francisco Antonio Ramírez Giraldo y Gladis Monroy de Ramínez –quienes obran en nombre propio y en representación de sus hijos Hernán y Juan Felipe Ramírez Monroy–, Hernán Herrera García, Gonzalo Herrera Cano, Julio César Correa Páez, Martha Madrid y Blanca Judid o Blanca María Duque Duque, formularon demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a fin de que se la declarara responsable de los perjuicios materiales y morales sufridos por ellos, como consecuencia de la explosión de un “carro-bomba”, ocurrida el 3 de mayo de 1990, aproximadamente a las 7:40 p.m., en la carrera 27 con calles 8ª y 9ª de la ciudad de Cali (folios 633 a 717, 752 a 755).

 

Al relatar los hechos que dan sustento a las pretensiones formuladas, el apoderado de los actores hizo referencia a que, con este suceso, que calificó de “acción terrorista”, continuaba en el país la ola de violencia, que venía de mucho tiempo atrás. Recordó que, mediante Decreto 1038 de 1984, el gobierno declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, dada la “acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, que vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones, en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional”. Por las mismas razones, dijo, se expidieron varios decretos “de orden público”, durante los años 1989 y 1990. Concluyó, entonces, que el Estado, por medio del Gobierno Nacional, “reconoció su cabal y perfecto conocimiento de la grave situación de inseguridad y violencia que vivía – y aún vive – Colombia. Tal situación era, además, un hecho de público conocimiento, dentro y fuera del país.

Agregó que, por lo anterior, se hacía forzosa la “presencia especial” de las autoridades policivas en el lugar donde hizo explosión el carro bomba, para evitar la acción “siniestra y nociva”, dado que una explosión como la ocurrida “no era rara o insólita en la ciudad de Cali y en el país”. Sin embargo, ni antes de que ocurriera la explosión, ni en el momento en que se produjo, se encontraba en el lugar de los hechos algún miembro activo de la Policía Nacional, por lo cual los terroristas pudieron dejar allí, fácil y tranquilamente, el carro bomba, en el lugar que quisieron. Y tuvieron tiempo, incluso, para programarlo, a fin de que explotara en un momento determinado.

Así, es claro, dijo, que se configura, en este caso, una falla del servicio de vigilancia, ya que la Policía no previno “la infracción penal... de los terroristas”. Incumplió esta institución su obligación de proteger a los vecinos del lugar en su vida, honra y bienes. Aquélla no podía “cruzarse de brazos, como en efecto sucedió, a esperar que los vecinos del sector... les pidieran protección especial, pues ellos, como es obvio, ignoraban que eso iba a suceder, debido a que el atentado no estuvo dirigido contra ninguno de ellos en forma individual, unitaria, sino por el contrario, en forma masiva e indiscriminada”. Los agentes de la Policía debieron proceder, por su propia iniciativa, dando cumplimiento al artículo 32 de la Constitución Nacional, que resultó vulnerado, ya que la omisión del Estado facilitó la conducta criminal de los terroristas.

Adicionalmente, expuso el apoderado de la parte actora los hechos relacionados con los perjuicios sufridos por los demandantes, refiriéndose a la situación particular de cada uno de ellos.

2. La Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional dio contestación a la demanda, por medio de apoderado (folios 766 a 768).

Luego de referirse a las funciones de la Policía Nacional, manifestó que corresponde a la parte demandante demostrar que dicha institución incurrió en omisión en el cumplimiento de las mismas y que ésta dio lugar a los hechos ocurridos el 3 de mayo de 1990, en la ciudad de Cali. Y agregó:

“...si bien es cierto que la razón de la existencia de la Policía Nacional y concretamente los objetivos... son los de velar y garantizar el orden público en sus aspectos de seguridad, es físicamente imposible que pueda prever hasta el mínimo de los riesgos en una sociedad convulsionada por acciones guerrilleras, de narcotráfico y delincuencia común...”.

Con fundamento en lo anterior, consideró absurdo lo expresado en la demanda, en el sentido de que era forzosa la “presencia especial” de la Policía en el lugar donde hizo explosión el carro bomba, a fin de evitar la acción de los terroristas.

3. El a quo decretó pruebas, mediante auto del 7 de diciembre de 1992 (folios 770 a 778).

4. Vencido el período probatorio, se citó a audiencia de conciliación, la cual no tuvo éxito, por no existir ánimo conciliatorio en la entidad demandada (folios 1.160A, 1.171 a 1.173).

5. Dentro del término de traslado respectivo, las partes presentaron alegatos de conclusión (folios 1.176 a 1.186, 1.194 a 1.202), y el Ministerio Público rindió concepto (folios 1.187 a 1.193).

La parte demandante insistió en los planteamientos expuestos al formular la demanda. Manifestó que los hechos allí relatados se encuentran debidamente probados. Cuestionó las razones de defensa alegadas por la apoderada de la Nación, manifestando que no puede considerarse “absurdo” que se exija a las autoridades de Policía cumplir lo dispuesto en la Constitución Política y en la ley.

Afirmó que la previsión es, precisamente, una de las tareas esenciales de la Policía Nacional. Al respecto, explicó que la explosión de un carro bomba supone el desarrollo previo de distintas actividades de preparación (compra del material explosivo, fabricación de la bomba, ubicación de la misma en el vehículo, conducción de éste al lugar elegido, estacionamiento, huída de los autores y detonación), y concluyó que esta “cadena de actos” no podría desarrollarse si las autoridades policivas cumplieran con sus funciones. Agregó que no existen, en el ordenamiento jurídico vigente, “excusas, justificaciones o excepciones que atenúen o disminuyan... la responsabilidad” de la Policía Nacional, planteada en los términos antes expuestos.

Citó, finalmente, varias normas constitucionales y legales que considera vulneradas por la Policía Nacional, por haber faltado al deber de protección en el caso concreto, y precisó que el Tribunal estaba impedido para buscar “acomodaticias justificaciones” al incumplimiento de los deberes del Estado, so pena de incurrir en violación de la Constitución y la ley. Y tampoco puede el juez ampararse en “criterios jurídicos anteriores suyos, o en jurisprudencia del H. Consejo de Estado que... contraríen los mandatos perentorios contenidos en los estatutos... mencionados”, ya que, conforme al artículo 230 de la Carta Política, los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.

El apoderado de la demandada, por su parte, se ratificó en las razones de defensa planteadas en la contestación del libelo y citó, en apoyo de las mismas, varios pronunciamientos del Consejo de Estado, emitidos en casos similares, en los que se consideró que no había lugar a declarar la responsabilidad del Estado.

El representante del Ministerio Público consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda, dado que, en este caso, no existía amenaza alguna contra los actores y tampoco contra los establecimientos en donde se produjo la explosión. En esa época, agregó, no existían amenazas de terrorismo sobre la ciudad de Cali. Además, ninguno de los demandantes o de las personas muertas o lesionadas solicitó protección policiva, con anterioridad a la ocurrencia de los hechos. Y agregó:

“...El Estado no puede colocar en cada establecimiento de comercio o para cada ciudadano una escolta o vigilancia especial, fuera de la que se presta normalmente en toda la ciudad y para todos sus habitantes. Y en el caso de que se hubiera tenido conocimiento previo de que se iba a llevar a cabo un atentado, sin especificar el sitio, era muy difícil para las autoridades establecer el lugar en el cual se iba a colocar un carro-bomba, y lógicamente en el evento de que así fuere, se entrarían a cuidar los sitios de mayor afluencia de público como lo son los centros deportivos..., los bancos y entidades financieras, almacenes de cadena, etc., pero nunca se iba a prestar un especial cuidado a un Grill, pues éstos no son los lugares buscados por los terroristas para cometer tales atentados”.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante sentencia del 18 de octubre de 1995, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca resolvió negar las pretensiones de la parte demandante (folios 1.203 a 1.215 del cuaderno 5).

Motivó el Tribunal su decisión expresando que, analizadas las pruebas practicadas, se concluye que no está demostrada la falla del servicio alegada. Precisó que ésta no puede ser abstracta, sino “concreta y atribuible... al ente estatal”, y manifestó que, en este caso, el atentado no iba dirigido contra personas o bienes determinados, ya que su objetivo era la alteración del orden público, lo que impide “materializar” la responsabilidad individualmente.

Citó un pronunciamiento expedido por el mismo Tribunal en un caso similar, en el que se expresó que si bien es deber del Estado velar por la vida, honra y bienes de los ciudadanos, es claro que este deber no tiene carácter ilimitado, ya que el Estado lo asume de acuerdo a los recursos y medios de que disponga. En efecto, es imposible que un país subdesarrollado pueda cumplir cabalmente su obligación de asistencia en todos los campos –salud, educación, vigilancia, etc.-, pues ello requiere de la disponibilidad de recursos, tanto económicos como humanos, de los cuales carece. Así las cosas, los demandantes se ubican en un plano ideal, ya que para brindar la protección que ellos reclaman, habría sido necesario colocar, en todas las calles, plazas, establecimientos y residencias de la ciudad, vigilantes y expertos que pudieran prevenir el atentado terrorista, lo que resulta imposible incluso en los países más avanzados.

Citó, posteriormente, algunos apartes del concepto rendido por el representante del Ministerio Público, cuyos planteamientos acogió totalmente.

III. RECURSO DE APELACIÓN

Dentro del término de ejecutoria de la sentencia de primera instancia, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación (folio 1.217), que fue concedido el 24 de noviembre de 1995 (folios 1.219, 1.220).

Corrido el traslado respectivo, el apelante reiteró los argumentos expuestos al alegar de conclusión, en el curso de la primera instancia y expresó, adicionalmente, lo siguiente:

La providencia apelada no reúne los requisitos de una sentencia, ya que no analiza los hechos, los argumentos de las partes, ni las pruebas practicadas dentro del proceso. Tampoco estudió el Tribunal las normas jurídicas aplicables al caso, y se limitó a adoptar la decisión con fundamento en lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política. Por estas razones, incumplió lo dispuesto en los artículos 170 y 187 del Código de Procedimiento Civil.

Insistió en que el servicio de vigilancia debe ser prestado por la Policía Nacional en forma permanente, y en que su naturaleza es esencialmente preventiva.

En relación con lo expresado por el Tribunal, en el sentido de que no se pudo establecer a quién iba dirigido el atentado o cuál era su objetivo, expreso que la víctima del daño es toda la comunidad “respectiva”, ya que, si bien los daños no afectaron a todos sus miembros, sí fueron víctimas del pánico y la alarma. Al respecto, se refirió al artículo 187 del Código Penal, en el cual se tipifica el delito de terrorismo. De otra parte, manifestó que la falla del servicio puede ser anónima, de modo que no es preciso identificar a los autores del hecho.

Expresó, adicionalmente, que no se trataba de un hecho imprevisible, dada la situación de guerra y de turbación del orden público que vivía el país. Tampoco era un hecho irresistible, ya que el terrorismo es simplemente un delito, y la ejecución de los delitos no es “irresistible”.

Alegó que cuando el Tribunal manifiesta que debió probarse que las medidas de seguridad eran necesarias, exige que se pruebe un hecho notorio, “no sólo para los caleños, sino para todo residente en Colombia y aun en el exterior”.

Citó algunos artículos de la Ley 104 de 1993 y manifestó que, no obstante lo dispuesto en su artículo 46, en el sentido de que la asistencia que la Nación o las entidades públicas presten a las víctimas de los atentados terroristas no implica el reconocimiento por parte de éstas de responsabilidad alguna por los perjuicios causados por el atentado, en realidad, esta norma no cierra la puerta para que, en algunos casos, se profiera una condena en contra de tales entidades. Además, esta ley reconoce la frecuencia con que se presentan los actos de terrorismo y la gravedad de sus consecuencias.

Finalmente, indicó que, en el caso concreto, hay un informe de la Sijín en el que consta que el ataque fue producido por el cartel de Medellín.

Solicitó la parte demandante, con fundamento en lo anterior, que se revoque la sentencia impugnada y se concedan las pretensiones formuladas (folios 1.226 a 1.275).

El recurso fue admitido el 3 de mayo de 1996 (folio 1.277).

IV. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA

Corrido el traslado para presentar alegatos, sólo intervino la parte demandada, quien expresó que se ratifica en las razones de defensa expuestas en el curso del proceso, y agregó que con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, se concluye que no está demostrada la existencia de la falla alegada por la parte demandante; en efecto:

“Está probado que para la época de los hechos el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, desplegó un gran operativo nacional tendiente a prevenir y contrarrestar los actos terroristas, especialmente en las principales ciudades, las cuales estaban siendo objeto de constantes amenazas y atentados de los que fueron víctimas entre otras Bogotá, Medellín y Cali.

Es cierto que el Estado debe procurar el bien común, el bienestar de la comunidad, y para su efectividad debe cumplir con las obligaciones que le señalan la Constitución y la ley, pero estas obligaciones no pueden ser ilimitadas hasta el punto de exigirles (sic) una protección a la Administración con el fin de evitarles hasta los más mínimos riesgos.

El estado no puede poner en cada establecimiento de comercio o para cada ciudadano un escolta o vigilancia especial fuera de la que normalmente se coloca en toda la ciudad y para el conglomerado, esto es humana y logísticamente imposible...”.

Manifestó, finalmente, que, en el caso concreto, los actores fueron unas víctimas más de conductas realizadas por personas al margen de la ley, y no es posible responsabilizar al Estado por ello, toda vez que las limitaciones de orden presupuestal se lo impiden (folios 1.181, 1.182).

V. CONSIDERACIONES: 

1 RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR DAÑOS CAUSADOS COMO CONSECUENCIA DE ACTOS DE TERRORISMO: 

El Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que, en determinados eventos, la administración puede resultar responsable del perjuicio sufrido por los ciudadanos como consecuencia de atentados terroristas.

En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y fundamentalmente la francesa y la española1, en el sentido de expresar que el Estado no asume responsabilidad patrimonial alguna por este tipo de actos –incluidos dentro de las denominadas operaciones de guerra–, esta Sala se ha apartado de aquéllas, al considerar que, dadas las circunstancias en que los mismos se producen, podrían resultar imputables a una acción u omisión de la administración, que bien puede consistir en una falla del servicio, o en la exposición de algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento del deber constitucional y legal del Estado de proteger a la comunidad en general.

Así, en fallo del 22 de julio de 1996 y respecto de la muerte de un inspector de policía, que fue asesinado en una zona del país afectada por la violencia, se expresó lo siguiente:

“...la víctima envió numerosos oficios a las distintas autoridades gubernamentales, de seguridad y militares, para informar de la constante alteración del orden público en su jurisdicción y de las amenazas contra su vida y su familia.

(...)

Por el contrario, ninguna acción positiva tomaron las autoridades requeridas por el aludido funcionario. Las amenazas contra su vida, ocasionadas precisamente por el cumplimiento de sus obligaciones públicas, no fueron suficientes frente a la indolencia de la administración. El Inspector de Policía continuó seriamente amenazado pero cumpliendo con sus obligaciones, hasta que en ejercicio de las mismas resultó asesinado, sin contar en ningún momento con la custodia, apoyo o vigilancia que las circunstancias específicas exigían y que en numerosas oportunidades suplicara.

No cabe en tales condiciones el predicamento de la demandada sobre la imposibilidad de colocarle un vigilante a cada persona, cuando quien reclama un servicio especial de vigilancia está individual y concretamente amenazado de muerte...”.2

Concluyó el Consejo, en esta oportunidad, que existía un deber especial, en cabeza del Estado, de proteger al mencionado inspector de policía, deber que surgió cuando sus particulares circunstancias de peligro se hicieron evidentes, a raíz de las amenazas recibidas, y fueron informadas a las autoridades competentes. Sin duda, entonces, el incumplimiento de este deber facilitó la acción de los antisociales.

En providencia del 12 de noviembre de 1993, decidió la Sala sobre los perjuicios materiales causados al propietario de un bus, que se encontraba afiliado a una empresa transportadora, al ser incendiado, el 14 de julio de 1989, por miembros del E.L.N., que protestaban por el alza en el transporte entre Bucaramanga y Piedecuesta. Declaró, también, en esta oportunidad, la responsabilidad de la Nación, con fundamento en lo siguiente:

“El acervo probatorio recaudado no le permite a la Sala establecer con certeza, que la empresa... hubiera solicitado una protección especial a la policía... Pero esta sola circunstancia no exonera de responsabilidad a la demandada, puesto que esa institución está al tanto de que en esa región el alza del transporte genera reacciones violentas de parte de subversivos en contra de los vehículos con los cuales se presta ese servicio público. A esta conclusión se llega con base en el contenido del oficio... del comandante del Departamento de Policía de Santander al Tribunal..., en el que se lee:

“...me permito informarle que... con motivo del alza del transporte en ese tiempo, se previeron servicios policiales con el fin de brindar seguridad y protección a las empresas transportadoras, como fueron el incremento de patrullajes por las diferentes vías de la ciudad, refuerzo de personal en los terminales y la realización de retenes...”.

Par la Sala, no es necesario que la empresa transportadora hubiera solicitado protección especial de sus vehículos..., porque la demandada sabía los desórdenes que esa alza podía provocar. Ahora bien, esas medidas no se pueden limitar a unos simples patrullajes, sino que deben procurar un resultado eficaz para evitar que se presente el acto terrorista.

(...)

En el fondo, estos particulares al prestar el servicio público de transporte, están... constituyéndose en colaboradores del Estado, dado que los servicios públicos, en principio, deben ser prestados directamente por el Estado, pero hay ocasiones en que éste no puede prestarlos, entonces lo prestan los particulares pero en su condición de colaboradores de aquel y por ello necesitan una especial protección. Si el Estado admite que el particular intervenga como colaborador, éste es digno de que se le preste una especial protección, más aún, cuando se presentan circunstancias notorias de seguridad, de constreñimiento para la no prestación del servicio como ocurre en épocas de paro cívico, o protestas por alzas den las tarifas...”.3

También en esta ocasión, encontró la Sala responsable a la Nación, por haber faltado a un deber de protección especial, en relación con empresas de transporte público. Se advierte, sin embargo que, en este caso, se consideró que tal deber existía, a pesar de que no se hubiera solicitado protección por las personas afectadas; se demostró que las autoridades tenían conocimiento previo de su situación de peligro, por lo cual, en opinión de la Corporación, debieron actuar espontáneamente, desarrollando acciones eficaces para evitar que se causara daño. Y dado que las medidas adoptadas no se consideraron suficientes, se declaró la responsabilidad de la entidad demandada.

De otra parte, en sentencia del 29 de abril de 1994, en un caso relativo a los perjuicios sufridos por una persona como consecuencia de la explosión de un carro bomba que era manipulado por la guerrilla cerca de un cuartel militar, se dijo:

“La actividad de la fuerza pública y la ubicación de sus instalaciones era legítima y en beneficio de la comunidad, pero como por razón de ellas el actor sufrió un daño que desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los administrados, la indemnización de los perjuicios correrá a cargo del Estado...”.4

En sentido similar, en sentencia del 23 de septiembre de 1994, por la cual se decidió un caso en el que se solicitaba la indemnización de los perjuicios sufridos por los demandantes con la muerte de una persona, como consecuencia del atentado dinamitero realizado contra el General Miguel Maza Márquez, el 30 de mayo de 1989, se expresó:

“...si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el OBJETO DIRECTO de la agresión fue UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, UN CENTRO DE COMUNICACIONES, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado a un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado...”. 5

Sin duda, el planteamiento de la Sala encuentra sustento, en estos dos últimos fallos, en una razón distinta del incumplimiento de un deber por parte del Estado. Se reconoce en éstos la legitimidad y legalidad de su actuación, pero se considera que, en cumplimiento de sus funciones, ha puesto en situación especial de riesgo a una o varias personas en particular, por lo cual su sacrificio se torna excepcional y da lugar al surgimiento de la responsabilidad.

En otras ocasiones, sin embargo, la Sala ha considerado que, dadas las circunstancias en que se presentan los hechos, la administración no está obligada a responder. Así, en fallo del 25 de octubre de 1991, por el cual se decidió sobre los perjuicios causados por el estallido de un artefacto explosivo abandonado, expresó:

“...la falla del servicio no puede predicarse de un Estado ideal. Para hablar de ella hay que tener en cuenta la realidad misma del país, el desarrollo, la amplitud y la cobertura de los servicios públicos. En otras palabras, la infraestructura de los mismos.

Por eso es fácil pensar que no puede tener la misma extensión la tesis en un país desarrollado que en uno como el nuestro que apenas está en vía de desarrollo.

(...)

En el plano ideal el Estado debería responder por toda muerte acaecida en el territorio nacional (él tiene el deber de proteger su vida); siempre que muriera una persona por falla de asistencia médica; por los niños que se quedan sin escuela y entran a la mendicidad....

Tan en el plano ideal se sitúa la parte demandante, que la falla del servicio ni siquiera la hace consistir en el hecho de que algún miembro de las fuerzas armadas hubiera dejado el artefacto explosivo abandonado, sino en el hecho, puro y simple, de que unos particulares no tenían por qué tener en su poder esa granada ya que ésta era del uso privativo de la autoridad militar.

Tan cierta es esta afirmación que el recurrente... anota: No fue entonces a una falla del servicio dibujable materialmente “a la cual aludimos en la sentencia. Fue a esa otra, a la general, ideal, que penetra dentro del amplio estadio o espectro de la función estatal, de sus obligaciones constitucionales y legales, plasmadas en el artículo 16 de la Carta Magna...

La cita precedente permite entender por qué el asunto no se haya (sic) enfocado en la forma tradicional analizada en muchos fallos, en los cuales se estudia la responsabilidad del Estado por el abandono de artefactos explosivos por parte de las fuerzas armadas, y se decide con base en la tesis tradicional de la falla del servicio concreta y por un hecho fácilmente identificable: que en el lugar estuvo el ejército o la policía haciendo prácticas y abandonó el lugar sin limpiar previamente el terreno de artefactos explosivos que quedaron sin estallar...”.6

En sentencia del 25 de marzo de 1993, relativa al caso de los perjuicios causados a unas personas como consecuencia del incendio y la destrucción de un bus de su propiedad, en las instalaciones de la Universidad de Antioquia, manifestó la Sala:

“...efectivamente le cabe razón al Tribunal cuando concluye que no se dio falla en el servicio generadora de responsabilidad atribuible a los entes demandados. Ciertamente fue el propio Gerente de la Empresa de Transportes Castilla S.A. quien por escrito dio a entender que no había solicitado protección policiva para los vehículos de la empresa, ni en especial para el vehículo perteneciente a los demandantes, por cuando la prestación de dicho servicio la piden “cuando se tiene conocimiento de que van a existir problemas de orden público”.

Por su parte el Capitán de Bomberos informa que al enterarse del hecho, inmediatamente despachó dos máquinas para atender la emergencia, pero encontró con (sic) las puertas cerradas y fue repelido grosera y violentamente por quienes se hallaban dentro de los predios universitarios atizando el incendio del bus. Tal situación los hizo replegarse...

De otra parte, está demostrado que la Policía llegó con posterioridad a la iniciación del incendio, que su acceso fue obstaculizado con objetos peligrosos, pero que, en todo caso, compareció y pretendió establecer la normalidad para que los bomberos cumplieran su labor extintora, ya demorada por los subversivos...”.7

En un caso similar, ocurrido en el mismo lugar, dijo la Sala:

“2. No está demostrado... que para dicha época existieran circunstancias que hubiesen ameritado que las autoridades policiales tomaran especiales medidas para la protección de los vehículos de transporte público, en el sitio donde ocurrieron los hechos..., razón por la cual no puede entonces concluirse que las entidades demandadas incurrieron en falla del servicio por omisión.

3. En relación con los actos terroristas contra vehículos de servicio público, la Sala ha señalado que solamente en estados especiales de agitación, en los cuales dichos actos son normalmente previsibles, las autoridades tienen la obligación de tomar medidas especiales de protección sobre dichos vehículos; y su omisión, en tales casos, puede constituir falla del servicio que comprometa la responsabilidad de la administración. Pero cuando no se presenten dichas circunstancias especiales, no puede imponerse a las autoridades la obligación de escoltar cada vehículo de servicio público, pues ellas carecen de medios y de personal para tal efecto; y menos deducirse falla en el servicio por omisión cada vez que ocurran actos terroristas en tales circunstancias...”.8

Y en pronunciamiento del 28 de abril de 1994, por el cual se decidió sobre la responsabilidad por los perjuicios sufridos por un transeúnte, como consecuencia del atentado terrorista cometido contra el periódico Vanguardia Liberal, el 16 de octubre de 1989, en la ciudad de Bucaramanga, expresó la Sala:

“..., no es posible concluir que HUBO FALLA DEL SERVICIO, por parte de la administración, pues... siguiendo las enseñanzas del profesor Jean Rivero, ella debe examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, “...viable según su misión y según las circunstancias...”...

(...)

A la luz de la filosofía jurídica que se deja expuesta, se impone concluir que la Nación... no es responsable de la realización de ninguna conducta antijurídica, ora por acción, ora por omisión. No por lo primero, porque la fuerza pública... no participó en los hechos. No lo segundo, porque los directores del periódico... no habían demandado de la autoridad policiva una especial protección... El demandante fue, pues, una víctima más de las conductas antijurídicas realizadas por las fuerzas del desorden, que han sembrado los caminos y valles de la patria de víctimas inocentes. Sin que sea posible predicar que el Estado sea responsable por no tener al pie de cada colombiano un agente del orden, que cuide de su vida o de sus bienes....”.9

En sentido similar, se pronunció la misma Sala, al negar las pretensiones de las demandas formuladas contra la Nación, en relación con los daños sufridos por algunas personas, como consecuencia de la explosión de dos carros bomba, el 12 de mayo de 1990, en un centro comercial del Distrito Capital10, y en la denominada “Calle de los Grilles” de la ciudad de Cali.11

Del análisis de las providencias transcritas, resulta claro que es necesario el estudio de las circunstancias en que ocurren los hechos, en cada caso concreto, para establecer si el Estado es responsable del daño sufrido por los demandantes. Adicionalmente, es claro para la Sala que reflexiones similares a las expuestas en tales providencias, con base en los regímenes antes referidos, permiten obtener, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política vigente, conclusiones parecidas, en la medida en que, antes, como ahora, el punto central de la discusión se sitúa en uno de los elementos fundamentales de la responsabilidad, la imputabilidad del daño.

En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado sólo fue condenado en aquéllos en que no se pudo establecer la existencia del hecho de un tercero, como causal de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada caso, cual era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es ésta la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Hechas estas consideraciones preliminares, procede la Sala a estudiar el caso que la ocupa.

2. EL CASO CONCRETO: 

Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, se tiene lo siguiente:

El 3 de mayo de 1990, siendo aproximadamente las 7:40 p.m., se produjo la explosión de una bomba, instalada en un automóvil Chevrolet Monza, de color gris y vidrios polarizados, identificado con placas NE 6133 y con el motor 14054839, que se encontraba estacionado en un parqueadero ubicado en la Carrera 27, entre Calles 8ª y 9a, en la ciudad de Cali, “adyacente” al almacén Supertiendas La Rebaja. La bomba tenía una carga aproximada de 100 kilos de dinamita amoniacal, detonador “ineléctrico” y mecha lenta.

Lo anterior consta en el libro de población de la Cuarta Estación Alameda de la Policía Metropolitana de Cali, donde también se indica que el vehículo fue dejado en el parqueadero por tres sujetos de apariencia joven, uno de ellos usaba gafas oscuras y otro era una mujer. Dejaron el vehículo y huyeron en un campero Land Cruyser y en una motocicleta de color rojo; los esperaban a una cuadra del lugar (folios 290 a 294 del cuaderno 2).

Como consecuencia de la explosión, resultaron muertas y heridas varias personas, y afectados varios bienes inmuebles y muebles que se encontraban en la zona. De este hecho se deja constancia en el informe citado anteriormente.

Adicionalmente, obran en el proceso los testimonios de los señores Amparo Camacho Corredor, Mary Duque de Campo, Hernando Chilito Lasso, Luis Alfredo Martínez Gómez, Víctor Manuel Collazos, Abel Tovar Álvarez, Oliva Mora de Pontes, Eunice Quintana de Rivera, María Eucaris Martínez y Eduardo José Victoria Ruiz, vecinos del lugar, quienes relatan la forma en que sintieron los efectos de la explosión, en el mismo momento en que ésta se produjo, y se refieren a los daños físicos y económicos sufridos por personas que se encontraban en la zona; aluden a la muerte de niños y adultos y a las heridas causadas a otras personas, a la destrucción de casas, edificios y bienes muebles, y de algunos almacenes que estaban ubicados allí. Mencionan, además, que varios días después de estos hechos, esto es, el 12 de mayo de 1990, se produjo la explosión de otra bomba, en la llamada “calle de los grilles”, en la misma ciudad. Varios de estos testigos se refieren a los daños sufridos concretamente por algunos de los demandantes y a la muerte de sus parientes (folios 911 a 928, 931 a 933, 936 a 937 del cuaderno principal).

Obran también en el proceso certificaciones expedidas por el jefe del Departamento Técnico de Prevención y Seguridad y por el Comandante del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Cali, así como por el jefe del grupo de Policía Judicial y el Director Seccional del DAS del Valle del Cauca, y la Secretaría de Gobierno Municipal de Cali, en las que se hace constar que las propiedades de algunos de los demandantes sufrieron daños como consecuencia de la explosión ocurrida el 3 de mayo de 1990, en la Carrera 27 con Calle 9ª de la ciudad de Cali (ver folios 5 a 7, 137 a 139, 157, 158, 177 a 179, 242, 252, 253, 384, 385, 428, 454, 455, 496, 497, 524, 613, 614, 625).

Igualmente, obran los certificados de defunción de varias personas que resultaron muertas como consecuencia del mismo hecho, así como historias clínicas donde constan las lesiones sufridas por otras, en las mismas circunstancias, y copias de los registros civiles que permiten acreditar el parentesco existente entre las personas afectadas y algunos de los demandantes.

Conforme a lo anterior, existen en el proceso elementos probatorios suficientes para establecer la existencia del daño sufrido por los demandantes. Y sería procedente, entonces, el estudio de las pruebas que permiten determinar el alcance del perjuicio correspondiente; sin embargo, en opinión de la Sala, tales daños no resultan imputables a la entidad demandada, razón por al cual las pretensiones formuladas no pueden prosperar.

 

En primer lugar, es necesario advertir que, mediante providencia del 6 de septiembre de 1991, el Juzgado de Instrucción de Orden Público de Cali resolvió suspender provisionalmente toda actuación investigativa, dentro del expediente penal adelantado como consecuencia de los hechos antes descritos, dado que, transcurrido un año después de su iniciación, no se pudo identificar al posible autor del hecho punible (fls. 284 y 285, cdno. 2). Por esta razón, se concluye, por una parte, que no existe evidencia de que el atentado hubiera sido causado por agentes del Estado. Por otra parte, no obra en el proceso prueba alguna de que dicho atentado hubiera ocurrido en circunstancias que permitan considerar que, a pesar de haber sido causado por personas ajenas a la administración, ésta deba asumir responsabilidad por los daños ocasionados como consecuencia del mismo. En efecto, ninguno de los testigos hace referencia a la existencia de amenazas contra personas residentes en la zona, o establecimientos ubicados en la misma, en época anterior a la ocurrencia de la explosión. Tampoco resulta demostrado este hecho con fundamento en otras pruebas practicadas dentro del proceso. Adicionalmente, no hay evidencia de que la bomba hubiera tenido por objeto atentar contra una persona o un establecimiento en particular, que debiera ser protegido por la Policía Nacional de manera especial, o contra inmuebles donde tuvieran sede dependencias u organismos del Estado, que pudieran ser considerados objetivos militares por parte de la subversión o de otros grupos al margen de la ley, de manera que su sola existencia pudiera poner en situación especial de riesgo a los habitantes del sector. 

Por el contrario, de las pruebas practicadas se desprende con claridad que se trató de un atentado terrorista dirigido indiscriminadamente contra habitantes de la ciudad de Cali, cuyo objetivo no era la afectación de personas o establecimientos específicos, sino la alteración del orden público. 

Lo anterior es reconocido por el apoderado de la parte demandante, quien, por esa razón, acude, en apoyo de sus pretensiones, al deber general de protección que tiene el Estado en relación con la vida y bienes de los ciudadanos, fundado en que un hecho como el ocurrido no podía ser considerado imprevisible en ningún lugar de la ciudad de Cali, e incluso del país entero, dada la grave situación de violencia en que éste se encontraba sumido. 

Para la Sala es claro, sin embargo, que en estas condiciones, no se puede concluir que el daño sufrido por los demandantes sea imputable a la Nación, dado que éste fue causado por un tercero, cuyo hecho es extraño a la acción u omisión de aquélla, salvo que pretendiera obligársela a lo imposible, desconociendo una realidad que, sin duda, genera circunstancias insuperables, no sólo para países que, como el nuestro, tienen grandes limitaciones de orden presupuestal, sino para cualquier otro país del mundo. 

En efecto, como lo ha precisado la Corporación en otros pronunciamientos, los atentados terroristas dirigidos indiscriminadamente contra la población resultan imprevisibles para las autoridades públicas, a menos que se produzcan amenazas previas que permitan adoptar oportunamente medidas de protección. No existe, entonces, en estos casos, una omisión del Estado que pueda constituirse en causa del hecho, por no haber impedido la acción de la delincuencia. Tampoco se presenta un riesgo concreto y excepcional que afecte a un grupo específico de ciudadanos, creado por la misma administración en cumplimiento de sus funciones. 

No podría pensarse, por lo demás, como lo pretende la parte actora, que el Estado está obligado a responder por los perjuicios causados a los ciudadanos como consecuencia de la realización de cualquier delito. Si bien aquél tiene una función preventiva y sancionadora en relación con los hechos punibles, no puede concluirse, a partir de ello, que sea responsable de su comisión en todos los casos, ya que sólo pueden considerarse imputables a él cuando han tenido por causa la acción o la omisión de uno de sus agentes, como podría ocurrir con el delito de terrorismo, en aquellos eventos en los que, como sucedió en varios de los casos citados en la primera parte de estas consideraciones, la acción de los antisociales fue facilitada por la omisión en el cumplimiento de un deber concreto de la administración, o tuvo por causa la realización de un riesgo creado lícitamente por ésta, que tenía carácter excepcional o especial, en relación con quienes resultaron afectados. 

Así, es claro que la noción presentada por el recurrente corresponde a un Estado omnipotente y mágico, que no sólo desconoce la realidad colombiana, sino que, sin lugar a dudas, no encuentra sustento en las normas constitucionales y legales que establecen sus funciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, el 18 de octubre de 1995, dentro del presente proceso, por la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Magistrados; María Elena Giraldo Gómez Alier E. Presidenta de la Sala—Hernández Enríquez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez VillamizarJesús María Carrillo Ballesteros

1 Ver, al respecto, TAMAYO JARAMILLO, Javier. La responsabilidad del Estado, edit. Temis, Santafé de Bogotá, 1997, p. 110 a 115.

2 Expediente 11.934, actora: Mariela Guzmán Sánchez y otros.

3 Expediente 8233, actor: Hilario Mantilla Mantilla.

4 Expediente 7136.

5 Expediente 8577, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño.

6 Expediente 6680, actores: Helí de Jesús Cardona Ríos y otros.

7 Expediente 7641, actores: Juan Manuel y Ramón Elías Aguirre Castrillón.

8 Sentencia del 16 de junio de 1.995, expediente No. 9392, actor: Adán Antonio Vanegas Díaz. En el mismo sentido, sentencia del 16 de noviembre de 1995, expediente 10.309, actor: Pedro Julio Moreno Rodríguez, y sentencia del 18 de abril de 1996, expediente 10.230, actor: José Rómulo Palomino.

9 Expediente 7733, actores: Álvaro Medina Mendoza y otros.

10 Sentencia del 15 de abril de 1999, expediente 11.461, actor: Eduardo Solano.

11 Sentencia del 15 de marzo de 1996, expediente 9034, actores: José María Córdoba Ibarra y otros.