Sentencia 11604 de noviembre 12 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-1999-0056-01-11604

Consejero Ponente:

Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

Actor: Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Acción pública de nulidad contra los artículos 136 y 147 del Decreto Distrital 807 de 1993.

Fallo

Bogotá, D.C., doce de noviembre de dos mil tres.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Bogotá contra la sentencia del 20 de septiembre de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad instaurada contra los artículos 136 y 147 del Decreto Distrital 807 de 1993.

EXTRACTOS:«Consideraciones de la Sección

Se controvierte la legalidad de la expresión “al momento en que se produjo el pago en exceso o de lo no debido” contenida en los artículos 136 inciso 2º y 147 inciso 1º del Decreto Distrital 807 de 1993 “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional”.

Sostiene el demandante que mediante las disposiciones acusadas se limita a dos años el término para solicitar la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, término que no estaba contemplado en las normas del estatuto tributario nacional, por lo que habría el ejecutivo extralimitado las facultades que le fueron conferidas en los artículos 162 y 172 del Decreto 1421 de 1993, para armonizar las normas distritales vigentes con las contenidas en el estatuto tributario nacional; posición que fue acogida por el tribunal para decretar la nulidad de los apartes acusados.

Adicionalmente considera que con tales disposiciones se genera un trato desigual, al aplicar a los contribuyentes de los impuestos distritales un término menor, al que fue previsto en el Decreto Reglamentario 1000 de 1997 para los impuestos nacionales, según el cual la solicitud de devolución de pagos en exceso o de no lo debido, atiende al término de prescripción ordinaria de 10 años que consagra el artículo 2536 del Código Civil.

Al respecto la Sala observa:

Mediante el Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, se otorgaron facultades al gobierno distrital, en los siguientes términos:

“ART. 176.—Régimen de transición. Con el fin de asegurar la vigencia efectiva de las disposiciones del presente estatuto y de evitar las dificultades y litigios que puedan surgir de posibles vacíos normativos, adóptase las siguientes disposiciones transitorias:

1ª ...

2ª El gobierno distrital ... expedirá las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el distrito con los preceptos de este estatuto sobre las siguientes materias: carrera administrativa, régimen presupuestal y fiscal y trámite de los asuntos que en virtud de este decreto deban ser decididos por autoridades distintas de las que los venían conociendo o respecto de los cuales hayan cambiado su procedimiento, recursos e instancias”.

A su vez el mismo Decreto 1421, dispuso la aplicación del estatuto tributario nacional en materia de procedimiento y administración de los tributos, al consagrar en su artículo 162 que “Las normas del estatuto tributario sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de este”.

Teniendo en cuenta que dentro de lo preceptuado en el artículo 176, el gobierno distrital debía expedir “las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el distrito” con las del Decreto 1421, y que este a su vez ordena la aplicación directa del estatuto tributario nacional, debe entenderse, que en el proceso de adecuación de las normas debían atenderse estrictamente las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico tributario nacional, para armonizar su aplicación a los procedimientos distritales vigentes, sin introducir modificaciones al marco legal preexistente.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 850 del estatuto tributario, “la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que estos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor”.

Si bien como se observa, la norma remite al procedimiento previsto para la devolución de saldos a favor, cuando se trate de pagos en exceso o de lo no debido, no contiene el estatuto tributario disposición expresa acerca del término dentro del cual deba formularse la solicitud de las sumas pagadas en exceso o de lo no debido. De otra parte, no puede entenderse aplicable a dicho concepto el término de dos años que consagra el artículo 854 del mismo estatuto para la devolución de saldos a favor, puesto que en este evento se parte de la existencia de una declaración tributaria que contiene el saldo a favor, y por ello, la solicitud de devolución, según la norma, “deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar”; supuesto fáctico que evidentemente no se adecua a los pagos en exceso o de lo no debido.

Así las cosas, y al no existir en el ordenamiento tributario nacional, ni el distrital, norma expresa respecto al término dentro del cual debía formularse la solicitud de devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, no podía el gobierno distrital, sin exceder las facultades otorgadas en el Decreto 1421, establecer el término de dos años para solicitar la devolución de tales conceptos, contados desde el “momento del pago en exceso o de lo no debido”, como se dispone en los artículos 136 y 147 del Decreto 807 de 1993, objeto de la demanda.

Ahora bien, no puede aceptarse como justificación para la expedición de las disposiciones acusadas, la necesidad de garantizar certeza y seguridad jurídica, reglando lo necesario para que no quedara en el procedimiento distrital vacío legal en cuanto al término dentro del cual debía solicitarse ante la administración distrital la devolución del pago en exceso o de lo no debido, como lo sostiene el recurrente, puesto que las atribuciones del gobierno distrital en desarrollo de las facultades otorgadas en el Decreto 1421, se circunscriben a armonizar, unificar, ajustar o conciliar las disposiciones nacionales vigentes con las distritales, situación que le impide crear elementos normativos, pese a que existan razones que ameriten la conformación de procedimientos adicionales a los ya existentes.

De otra parte, está claro que tratándose de ejercer el derecho a devolución de pagos en exceso o de lo no debido, si bien no existe en la normatividad tributaria nacional disposición alguna que señale el término dentro del cual debe formularse la solicitud respectiva, se ha entendido que dicho término es el previsto para la prescripción de la acción ejecutiva de que tratan los artículos 2535 y 2536 del Código Civil; y precisamente por ello el Decreto 1000 de 1997 “por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de las devoluciones y compensaciones”, dispuso en sus artículos 11 y 21, que las solicitudes de devolución o compensación por pagos en exceso o de lo no debido “deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil”, esto es dentro del término de diez años.

Lo anterior permite confirmar que en lo referente al término para la devolución por pagos en exceso o de lo no debido, el alcance de las facultades del gobierno distrital no permitían establecer en manifiesta contradicción con la norma superior a la cual remite el decreto reglamentario nacional, un término distinto al allí previsto. Adicionalmente porque con tal distinción se rompe el equilibrio que debe existir dando trato similar y equitativo a los contribuyentes de los impuestos distritales y los del nivel nacional.

En síntesis, comparte la Sala la decisión del tribunal en cuanto considera que son nulas las disposiciones acusadas, por haber sido expedidas excediendo las precisas facultades otorgadas al gobierno distrital para armonizar las normas del estatuto tributario nacional con las del ordenamiento distrital, por lo que habrá de confirmarse la sentencia apelada.

Por último advierte la Sala que la consejera, doctora María Inés Ortiz Barbosa, se encuentra impedida para conocer del presente negocio, de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, por lo que al encontrarse procedente el impedimento, se declarará separada del conocimiento del presente proceso.

Sin embargo, y por cuanto existe quórum deliberatorio y decisorio para fallar, no se procederá a nombrar conjuez que la reemplace, y en consecuencia, la sentencia habrá de ser proferida por los restantes consejeros de la sección.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Acéptase el impedimento manifestado por la doctora María Inés Ortiz Barbosa, por lo cual se declara separada del conocimiento del presente negocio.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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