Sentencia 11616 de octubre 21 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

PERMANENCIA DEL INTERÉS PARA EJERCER VÁLIDAMENTE ESTA ACCIÓN

EXTRACTOS: «1. En este proceso están probados los hechos siguientes, relevantes para la decisión que se haya de adoptar.

a) La Empresa Nacional de Telecomunicaciones “Telecom” celebró, el 2 de noviembre de 1988, el contrato de compraventa de bienes muebles número C-293-88 con la sociedad “Telectrónica Ltda.”, con el objeto de adquirir unidades y repuestos para el mantenimiento de equipos de comunicación vía satélite.

En la cláusula novena del contrato se acordó que el contratista debía garantizar la calidad y correcto funcionamiento de los bienes “por un monto igual al cincuenta por ciento (50%) del valor total de los bienes contratados, la cual permanecerá vigente por un (1) año contado a partir de la fecha de recibo de los mismos”. (fls. 110 a 114, cdno. 2).

b) Telectrónica Ltda. entregó a Telecom los bienes contratados en septiembre 26 de 1989 (Acta de entrega, revisión y recibo de materiales Nº 039) y para garantizar la calidad y correcto funcionamiento de los equipos, constituyó la póliza EO 9185791, expedida por Seguros del Estado S.A., por valor de $ 112.209.110, con vigencia entre el 30 de noviembre de 1989 y el 30 de noviembre de 1990 (fl. 15, cdno. 1).

c) El 29 de mayo de 1990 la empresa Telecom informó al contratista “que los transmisores VARIAN modelo VZC-6962D701, 125w, SN 585 y SN 596” presentaron “falla total dentro del período de garantía” y en consecuencia, le fueron devueltos para que sean reparados. Transcurridos dos años el contratista no presentó ninguna solución (fls. 16, 32 y 33, cdno. 2).

d) Mediante Resolución 10000-9031 del 30 de septiembre de 1992, la presidenta de Telecom declaró la ocurrencia del riesgo amparado en la póliza antes referida y ordenó a Seguros del Estado S.A. pagar US$ 86.074 más los gastos en que incurriera Telecom por concepto de seguros, fletes y gastos de nacionalización por la readquisición de los equipos; se ordenó que la suma de dinero debería ser cancelada dentro de los 60 días siguientes a su requerimiento escrito; igualmente, se ordenó notificar esa decisión a la demandante y a Telectrónica Ltda. (fls. 16 a 19, cdno.1).

e) Tanto la compañía de seguros como el contratista, interpusieron recurso de reposición, que fue resuelto mediante Resolución 10000-6096 del 12 de agosto 1993, modificando el monto exigible de la garantía, el cual será del “50% del valor de los transmisores que no funcionaron”, esto es, la suma de US$ 43.037 (fls. 21 a 26, cdno. 1).

f) La unidad de ejecuciones fiscales de Telecom inició un proceso ejecutivo Nº 043 por jurisdicción coactiva en contra de “Telectrónica Limitada y/o Seguros del Estado S.A.”, que terminó por pago por compensación mediante cruce de cuentas que hicieran Telecom y el contratista, de conformidad con el auto de mayo 10 de 1994 (fls. 5 a 8, cdno. 2).

g) Antes de dicha decisión tomada dentro del proceso ejecutivo referido, el 16 de diciembre de 1993, Seguros del Estado S.A. presentó la demanda que da origen a este proceso(*).

(*) Se demandó la nulidad de las Resoluciones 10000-9031 de 1992 y 10000-6096 de 1993 (N. del D.).

2. Control jurisdiccional del acto administrativo.

2.1. Dentro de las diversas manifestaciones del poder del Estado, el acto administrativo constituye una de las más importantes; a través suyo, exterioriza su voluntad unilateral, en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos en derecho.

No se trata de meras manifestaciones, opiniones o conceptos de la autoridad pública que no entrañan un deber de cumplimiento ni comportan una decisión, sino de aquellos actos decisorios de la administración que producen consecuencias jurídicas, vale decir cambios en el mundo de las regulaciones del derecho, bien para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sean éstas generales o particulares. Es cierto que algún sector de la doctrina ha visto éste como un concepto procesal, y demasiado estrecho, del acto administrativo, pero, para efectos de su impugnación ante el juez contencioso administrativo, es el criterio que ha referido nuestra jurisprudencia(1).

(1) El profesor Jesús González Pérez en sus “Comentarios a la ley de procedimiento administrativo” comenta: “Y el acto administrativo ha constituido un presupuesto esencial para que el particular afectado pudiera utilizar válidamente los medios de impugnación en vía administrativa y acudir a los tribunales en demanda de justicia frente a la administración (art. 1º, LJ). Precisamente esta transcendencia procesal del acto ha dado lugar a una deformación doctrinal al delimitar su concepto. Pues el procesal no es más que un aspecto —todo lo importante que se quiera— del concepto. El que sólo sea —o sea susceptible— objeto de recurso el acto administrativo que reúna una serie de requisitos, no quiere decir que sólo sea acto administrativo el que reúna estos requisitos. El acto que reúna estos requisitos será el acto que determine la admisibilidad del recurso administrativo y, en su caso, de la pretensión ante la jurisdicción contencioso administrativa. Pero el concepto no debe limitarse a estos supuestos concretos”. (Madrid: Editorial Civitas, 1991, pp. 305 y 306).

Se trata, pues, de decisiones que, por su propia naturaleza, están destinadas a cumplirse, para lo cual el ordenamiento jurídico las ha rodeado de privilegios tales como la ejecutoriedad, la ejecutividad y la presunción de legalidad, características que, en mutuo apoyo, permiten al Estado-administrador, en buena parte de los casos, proveer a la ejecución de sus propios actos sin necesidad de acudir a instancias judiciales con ese propósito, como ocurre —por regla general— en las relaciones entre particulares.

Es éste, quizás, uno de los aspectos más sobresalientes y específicos del acto administrativo, a propósito del cual el tratadista Manuel María Díez expresa:

“Los actos más interesantes a efectos de la eficacia son aquellos que establecen deberes para los administrados, quienes habrán de acatarlos y cumplirlos porque de lo contrario, la administración, que no reconoce obstáculos a su actividad, ejercerá, si es preciso, la coerción, a los efectos de que aquellos actos sean eficaces y produzcan el fin para que fueron dictados”(2).

(2) Manuel María Díez. Derecho Administrativo, T. II. Buenos Aires: Biblioteca Omeba, 1965, p. 274.

2.2. Con el propósito de proteger el orden jurídico y garantizar los derechos de los administrados, la ley ha consagrado importantes mecanismos de control judicial respecto de los actos administrativos, de los cuales vale la pena resaltar ahora los siguientes:

a) A través de la acción popular de nulidad, establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cualquier persona puede solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos, con el objeto de que se restablezca objetivamente el orden jurídico vulnerado, ya sea por violación de normas superiores, por haber sido expedido por funcionarios incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa o falsamente motivados o con desviación de poder. Como el interés que anima esta acción es público, cualquier persona está legitimada para entablar una demanda de nulidad o para impugnarla.

b) El artículo 85 del estatuto contencioso administrativo consagra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho según la cual “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y que se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.

En consecuencia, esta acción tiende a realizar dos finalidades básicas: en primer término, la nulidad del acto de la administración por los mismos vicios de ilegalidad señalados anteriormente y, en segundo lugar, el restablecimiento de los derechos subjetivos violados, o la reparación del daño.

Lo anterior significa, que mientras la acción de nulidad simple podrá ser ejercida por cualquier persona, solamente está legitimado para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho quien tenga interés jurídico para reclamar en razón de haber sido lesionado en sus derechos por el acto acusado.

Al resolver el fondo de la litis, el juez administrativo establecerá si el actor logró desvirtuar la presunción de legalidad de la que está amparado el acto, si hasta ese entonces es titular de los derechos subjetivos cuyo amparo reclama, puesto que mal puede restablecerse algo que ya no se encuentra en el patrimonio jurídico de quien demanda, y del interés que tuvo y tiene para impugnarlo.

En efecto, la acción resarcitoria prevista por el artículo 85 del CCA requiere, para su procedencia, que el actor tenga el interés necesario para impugnar su legalidad en orden de satisfacer su derecho; aquí el control de legalidad es un medio para un fin consistente en el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. De modo que solamente quien sienta lesionado su derecho tiene la aptitud legal necesaria para ejercer la acción que, de otra manera, se estaría dejando a la disposición de cualquier persona distorsionando así su contenido y traicionando la finalidad que le es propia.

Lo hasta aquí dicho se acomoda perfectamente a la tesis que la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha venido construyendo desde 1961, relacionada con los móviles y finalidades como elemento definitorio de la acción que se ha ejercido en la demanda, y sus consecuencias.

Retomando esta reflexión, la Sala precisa que es menester que el interés necesario para ejercer válidamente la acción del artículo 85 del CCA esté en cabeza del actor a la hora de formular la demanda, pero, además, que allí permanezca a lo largo del proceso hasta su finalización.

Porque —y es lo que ocurre en este caso— si el actor disponía del interés legalmente suficiente para ejercer la acción, razón por la cual se proveyó a la admisión de la demanda, pero, con posterioridad lo pierde, antes de la finalización del proceso, al juez no podía pasar desapercibida dicha circunstancia, pues no habrá lugar a que proceda ninguna de las pretensiones en ella contenidas, a saber, la de anulación del acto y la de restablecimiento o de reparación.

En este caso, lo que el expediente revela es que la Resolución 10000-9031 de septiembre 30 de 1992 afectó, inicialmente a Seguros del Estado S.A., frente a quien se exijía el pago de US$ 86.074, más otros gastos, como indemnización por el riesgo amparado; frente a ella interpusieron recurso de reposición, tanto la aseguradora como el contratista, el cual se decidió por medio de la Resolución 10000-6096 de agosto 12 de 1993, por medio de la cual quedó vinculada, además de la compañía de seguros, Telectrónica Ltda., en el pago de la obligación.

Iniciado el proceso ejecutivo contra “Telectrónica Limitada y/o Seguros del Estado S.A.” por jurisdicción coactiva, el mismo terminó por pago que hizo el contratista (asegurado y tomador del seguro) y obligado por la Resolución 10000-6096 de la totalidad de la deuda, circunstancia que despojó de todo interés a la Compañía de Seguros para impugnar los actos descritos, por los mecanismos del artículo 85 del CCA, así, inicialmente, la perjudicaran.

Obsérvese cómo este caso es completamente distinto de aquellos en los cuales sobreviene la revocatoria o la derogación o, incluso, el decaimiento del acto, eventos para los cuales la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación ha estimado imperativo hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el acto demandado, por cuanto no es posible desconocer los efectos que pudo producir durante el tiempo en que tuvo vigencia(3).

(3) Cfr. Sentencia de enero 14 de 1991, Exp. S-157, Ponente: Carlos Gustavo Arrieta Padilla; sentencia de julio 23 de 1996, Exp. S-612, Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Recientemente este criterio jurisprudencial ha sido reiterado por la Corporación en los siguientes fallos: CA-003 de abril 22 de 1997, Ponente: Ernesto Rafael Ariza; CA-007 de mayo 5 de 1997, Ponente: Julio E. Correa Restrepo; CA-004 de mayo 13 de 1997, Ponente: Germán Ayala Mantilla; CA-006 de agosto 26 de 1997, Ponente: Jesús María Carrillo; CA-013 de febrero 2 de 1999, Ponente: Ricardo Hoyos Duque.

También, es distinto el evento sub exámine a la pérdida sobreviniente de un derecho particular suyo que el actor estimó vulnerado por el acto, caso en el cual bien pudo conservar, hasta el final del proceso, el interés necesario para que el juez se pronuncie sobre la legalidad del acto sin que haya lugar a restablecimiento o resarcimiento alguno.

Lo aquí ocurrido es un ejemplo del cumplimiento, es decir, de la plena eficacia del acto administrativo; el contratista (uno de los obligados por él) satisfizo la obligación contenida en el acto, vale decir, aceptó la decisión administrativa y la cumplió y, por consiguiente, eliminó el interés de la aseguradora en cuestionar un acto que, en principio, la perjudicaba, por cuanto en adelante ni la administración ni el contratista podrán hacerle exigencias con fundamento en el mismo.

El acto agotó su objeto, sin dejar lesión en el demandante porque otro, obligado como él, solucionó definitivamente la obligación.

(...).

En consecuencia, como bien lo estima el a quo, la aseguradora que, en la época en que formuló la demanda, tenía pleno interés jurídico para pretender la nulidad de las resoluciones que declararon la ocurrencia del siniestro por ella amparado y le ordenaron el pago de la suma asegurada, lo perdió durante el curso del proceso por cuanto el tomador del seguro llegó a un acuerdo con la beneficiaria, consistente en la satisfacción total de la obligación garantizada, conducta con la cual la compañía de seguros quedó exonerada de satisfacerla.

Esta circunstancia produjo los siguientes efectos:

1. La entidad beneficiaria quedó jurídicamente imposibilitada de cobrar la garantía contractual a la aseguradora, por haberse satisfecho en forma total los perjuicios inferidos por el tomador de la póliza, que, es, al propio tiempo, el contratista. Es decir, el interés asegurable, que constituye uno de los elementos esenciales del contrato de seguro de conformidad con el artículo 1045 del Código de Comercio(4), fue plenamente satisfecho ante la ocurrencia del siniestro.

(4) El tratadista Efrén Ossa en su obra “Teoría General del Seguro-El Contrato”, define el interés asegurable como “la relación económica amenazada en su integridad por uno o varios riesgos, en que una persona se halla con las cosas o derechos, tomados en sentido general o particular. Objeto del interés pueden ser las cosas individualizadas (en los seguros reales) o el patrimonio (en los seguros patrimoniales)”.

Tampoco el tomador puede entablar acción alguna en contra de la aseguradora pretendiendo una eventual recuperación de lo pagado por él, por cuanto el contrato de seguro se constituyó con el objeto de indemnizar los perjuicios patrimoniales que cause el asegurado a un tercero, en el presente caso la entidad pública, lo cual significa que, de conformidad con el artículo 1127 del Código de Comercio, modificado por el artículo 84 de la Ley 45 de 1990, la víctima es el beneficiario de la indemnización y no el tomador(5).

(5) En la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 113 de 1990 de la Cámara de Representantes que se convirtió en la Ley 45 de 1990, se expresó: “El incremento de actividades industriales, comerciales y profesionales, con su correlativo aumento de capacidad de generación de daño, hacen que el seguro de responsabilidad civil cumpla una función preventiva y reparadora que evita la lesión patrimonial del asegurado causante del hecho dañoso y protege a los damnificados. Acogiendo tendencias del derecho comparado, el proyecto introduce dos enmiendas fundamentales: de una parte, la conversión del damnificado en el beneficiario de la indemnización que tenga como fuente un seguro de responsabilidad civil, con ocasión de determinada responsabilidad en que incurra el asegurado, y por la otra, la consagración legal de que dicho seguro es un contrato en favor de terceros y que, en tal virtud, los damnificados tienen acción directa contra el asegurador”. (Subraya la Sala). Cfr. Reforma Financiera. Bogotá: Superintendencia Bancaria, Colección Legislación Financiera, 1991, pp. 74 y 75.

De otro lado, el contratista fue igualmente vinculado por la administración, como obligado, a indemnizar por la ocurrencia del riesgo amparado, al resolver el recurso de reposición contra el primer acto demandado, por haber interpuesto dicho recurso conjuntamente con la aseguradora (fls. 25, cdno. 1). De tal manera, que de conformidad con los artículos 1625 y 1626 del Código Civil la obligación se extinguió por pago efectivo realizado por uno de los obligados.

2. La aseguradora, al quedar liberada de la garantía que asumió contractualmente, perdió el interés que tenía para solicitar la nulidad de los actos administrativos acusados, por cuanto éstos ya no afectan ni lesionan sus derechos.

Además, no es de recibo la alegación de la apelante en el sentido de que la solución de la obligación indemnizatoria fue realizada en contra de la voluntad del contratista, puesto que éste en ningún momento ha cuestionado dicho arreglo ni la legalidad de los actos administrativos sobre los que versa el proceso.

Por lo anterior y en aplicación del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, estima la Sala que en el presente caso ha operado un hecho sobreviniente extintivo del interés necesario para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, del cual estaba investida la parte demandante al momento de formular la demanda, motivo suficiente para decidir en forma adversa a sus pretensiones.

En razón de lo anterior, se impone la confirmatoria del fallo protestado que negó las súplicas de la demanda».

(Sentencia de octubre 21 de 1999. Expediente 11.616. Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez).

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