Sentencia 1165-2005 de octubre 11 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA LA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 110010325000200500035 00

Número interno 1165-2005

Consejero Ponente:

Dr. Jesús María Lemos Bustamante

Autoridades nacionales

Actor: Miguel Ángel Sánchez Acosta

Bogotá, D.C., once de octubre de dos mil siete.

Extractos: «Consideraciones de la Sala

El problema jurídico

Consiste en dilucidar si el artículo 2º, numeral 4º, subnumeral 4.1, del Acuerdo 1549 del 17 de septiembre de 2002, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por medio del cual se convocó al XII concurso de méritos para la provisión de cargos de carrera de la rama judicial, particularmente para los cargos de magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial y de juez de la República de la Jurisdicción Ordinaria, se ajusta a derecho en el aspecto cuestionado.

Análisis de la Sala

Señala el demandante que el aparte impugnado desconoce las previsiones contenidas en el parágrafo del artículo 160 de la Ley 270 de 1996 al omitir consignar que los funcionarios de carrera que acrediten haber realizado el curso de formación judicial no están obligados a repetirlo para eventuales ascensos.

De conformidad con los artículos 256, numeral 1º, de la Constitución Política, 85, numeral 17, y 174 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura administrar la carrera judicial. Esta tiene en cuenta el mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio, artículos 156 y 157 de la Ley 270 de 1996.

El sistema de ingreso a los cargos de carrera judicial para funcionarios comprende las etapas de concursos de méritos, conformación del Registro Nacional de Elegibles, elaboración de listas de candidatos, nombramiento y confirmación, siendo competencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentar la forma, clase, contenido, alcances y los demás aspectos de cada una de las etapas, artículos 162 y 164, parágrafo 1º, ibídem.

El artículo 164 ibídem define el concurso de méritos como “(...) el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, se determina su inclusión en el registro de elegibles y se fijará su ubicación en el mismo”. Todo concurso de méritos comprende dos etapas sucesivas: (i) la etapa de selección que tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente registro de elegibles y está integrada por el conjunto de pruebas que, con sentido eliminatorio, señale y reglamente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; y (ii) la etapa de clasificación, que tiene por objetivo establecer el orden de registro según el mérito de cada concursante elegible asignándole a cada uno un lugar dentro del registro para cada clase de cargo y de especialidad.

El artículo 160 de la ley en cita consagra los requisitos especiales para ocupar cargos en la carrera judicial, en los siguientes términos:

“Para el ejercicio de cargos de carrera en la rama judicial se requiere, además de los requisitos exigidos en disposiciones generales, haber superado satisfactoriamente el proceso de selección y aprobado las evaluaciones previstas por la ley y realizadas de conformidad con los reglamentos que para tal efecto expida la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

El acceso por primera vez a cualquier cargo de funcionario de carrera requerirá de la previa aprobación del curso de formación judicial en los términos que señala la presente ley.

PAR.—Los funcionarios de carrera que acrediten haber realizado el curso de formación judicial, no están obligados a repetirlo para obtener eventuales ascensos y, en este caso, se tomarán las respectivas calificaciones de servicio como factor sustitutivo de evaluación” (1) (resalta la Sala).

Con relación a la disposición transcrita la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996 precisó:

“Esta norma es un desarrollo de las atribuciones que la Carta Política le ha conferido al legislador para regular el sistema de carrera judicial (arts. 125 y 150-23). Por lo demás, esta corporación no halla vicio alguno de constitucionalidad en el hecho de que se establezca como requisito para acceder a los cargos en la rama judicial, además de haber aprobado los procesos de selección y evaluación correspondientes, el tener que acreditar el curso de formación que el presente proyecto de ley le encarga reglamentar al Consejo Superior de la Judicatura (C.P., art. 257-3). Con ello, se logra que los funcionarios que se vinculen sean personas de alta capacidad profesional cuyo conocimiento jurídico garantice la seriedad y la profundidad de las decisiones que habrán de tomar, lo cual se traducirá a su vez en una mejor prestación del servicio público de administrar justicia”.

En cuanto al curso de formación judicial, prescribe el artículo 168 de la ley en cita lo siguiente:

“El curso tiene por objeto formar profesional y científicamente al aspirante para el adecuado desempeño de la función judicial. Puede realizarse como parte del proceso de selección, caso en el cual revestirá, con efecto eliminatorio, la modalidad de curso-concurso, o contemplarse como requisito previo para el ingreso a la función judicial. En este último caso, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los contenidos del curso y las condiciones y modalidades en las que el mismo podrá ser ofrecido por las instituciones de educación superior” (2) .

Sobre esta norma la Corte Constitucional, en la referida Sentencia C-037 de 1996, sostuvo:

“Como ya se manifestó en esta providencia, la creación del curso de formación judicial interpreta cabalmente con el propósito del Constituyente en el sentido que la administración de justicia no solo sea pronta y eficaz (C.P., art. 228), sino que además se constituya en un servicio público que responda las exigencias de calidad y seriedad que todos los asociados reclaman. En igual sentido, también considera la Corte que la facultad de la Sala Administrativa de reglamentar los contenidos del curso y las condiciones y modalidades del mismo, se aviene a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 257 constitucional, toda vez que se trata de un asunto que compromete directamente la eficiencia en el funcionamiento de la administración de justicia.

El artículo, por tanto, se declarará exequible, pero bajo el entendido de que el curso de formación judicial estará abierto a todos los aspirantes que estén interesados en formarse profesional y científicamente para el adecuado desempeño de la función judicial”.

Por su parte, la norma acusada es del siguiente tenor:

“ART. 2º—El concurso será abierto mediante convocatoria pública a los interesados, la cual es norma obligatoria y reguladora de este proceso de selección y se ceñirá a las condiciones y términos que se relacionan a continuación: (...).

4.1. Etapa de selección (...).

Fase II. Curso de formación judicial

Solo los aspirantes que obtengan los mayores puntajes en la fase I, hasta la cantidad estimada de vacantes existentes al momento de expedirse el registro de elegibles y de las que se produzcan dentro del término de vigencia del mismo, adicionadas en un 25%, continuarán en el concurso y serán convocados a participar en el curso de formación judicial que dictará la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a través de la Escuela Judicial ‘Rodrigo Lara Bonilla’, con una duración aproximada de 48 semanas en la modalidad semipresencial, según programación que se entregará oportunamente a los participantes.

La Sala Administrativa determinará la sede o sedes en las cuales se llevará a cabo el curso atendiendo, entre otras circunstancias, al número de aspirantes que participarán en el mismo y sus lugares de inscripción.

El curso estará conformado por módulos de análisis y de aplicación y práctica, así como por pasantías en las correspondientes corporaciones o despachos judiciales, cada uno de los cuales será prerrequisito para tomar el siguiente, de manera que quien no apruebe alguno de estos no podrá continuar en el concurso.

Para aprobar el curso se requiere haber asistido al menos al 80% de las actividades presenciales siempre que las inasistencias, que no pueden superar el 20%, se encuentren debidamente justificadas; cumplir todas las cargas académicas y las prácticas programadas y obtener el puntaje mínimo aprobatorio correspondiente en cada módulo. El promedio del puntaje obtenido en los diferentes módulos y en el trabajo final de investigación será el puntaje final del curso.

Los gastos que se generen por desplazamiento y estadía para quienes asistan al curso, serán asumidos por cada concursante”.

Pues bien, la simple lectura del Acuerdo 1549 de 2002 permite inferir que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, al convocar el XII concurso de méritos para la provisión de cargos de magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial y de juez de la República de la Jurisdicción Ordinaria, particularmente en el artículo segundo, numeral 4.1, que se ocupa del curso de formación judicial, dentro de la fase II de la etapa de selección del concurso, omitió hacer referencia al mandato contenido en el parágrafo del artículo 160 de la Ley 270 de 1996, que para eventuales ascensos exonera de la obligación de seguir el curso de formación judicial a los funcionarios de carrera judicial que acrediten haberlo realizado.

Tal omisión puede conducir a equívocos y, como acertadamente lo señala la agente del Ministerio Público, da a entender que todos los aspirantes deben hacer el curso de formación judicial, desconociendo que los funcionarios de carrera que ya lo realizaron y que aspiren a ascender no están obligados a volverlo a hacer.

El trato diferencial que da la Ley 270 de 1996 a los servidores que cumplieron y aprobaron el curso de formación judicial es razonable, en la medida en que resulta innecesario que repitan las pruebas que han superado.

Afirma la apoderada del Consejo Superior de la Judicatura que las primeras convocatorias para cargos de funcionarios que contemplan el curso de formación judicial como parte del proceso de selección fueron las realizadas por los acuerdos 1546, 1547, 1548 y 1549 de 2002 y que, por ende, solo es viable proceder a dar aplicación al artículo 160 en cita en las siguientes convocatorias. “(...) comoquiera que, se reitera, solo ha sido previsto el curso de formación judicial en la modalidad de curso-concurso, a partir de las convocatorias 1547 a 1550 de 2002, no era viable considerar la otra forma de curso de formación judicial, esto es, en la modalidad de requisito para ingreso a la función pública, para integrar los registros de elegibles resultantes de dichas convocatorias” (fl. 40).

Como se advierte del texto del artículo 168 de la Ley 270 de 1996 el curso de formación judicial tiene como finalidad formar profesional y científicamente al aspirante para el adecuado desempeño de la función judicial y reviste dos modalidades, a saber: (i) curso-concurso, como parte del proceso de selección, con efecto eliminatorio; y, (ii) curso para el ingreso a la función judicial.

Por su parte el artículo 160 ibídem señala que el acceso por primera vez a cualquier cargo de funcionario de carrera requerirá de la previa aprobación del curso de formación judicial en los términos que señale ley y que los funcionarios de carrera que acrediten haber realizado el curso de formación judicial no están obligados a repetirlo para obtener eventuales ascensos.

El parágrafo del artículo 160 de la Ley 270 de 1996 no diferencia si la realización del curso de formación judicial que habilita al funcionario de carrera para no repetirlo en posteriores ascensos es el curso concurso o el que se realiza como requisito previo para el ingreso a la función judicial. Tampoco señala la norma en que etapa del ascenso se homologa el curso, si dentro del proceso de selección o para ingresar al cargo.

Al no distinguir el legislador no le corresponde al intérprete distinguir y, por ende, atendiendo al principio de favorabilidad al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, artículo 53 de la Constitución Política, ha de entenderse que cualquiera de las modalidades del curso de formación judicial tiene cabida para los fines previstos en el parágrafo del artículo 160.

Si bien la Sala Administrativa tiene la facultad de reglamentar la forma, clase, contenido y alcances de cada una de las etapas del concurso de méritos, artículos 162 y 164, parágrafo 1º de la Ley 270 de 1996, en ejercicio de esa atribución no puede desconocer las previsiones contenidas en la ley.

El artículo segundo del Acuerdo 1549 de 2002, aunque no hace mención explícita al parágrafo del artículo 160 de la Ley 270 de 1996 tampoco lo contraría de manera expresa. Ambas disposiciones deben interpretarse sistemáticamente y, como consecuencia de ello, debe entenderse que el curso de formación judicial a que alude la convocatoria en estudio debe ser realizado por los aspirantes que hayan participado en el concurso, exceptuando a los funcionarios de carrera que hayan acreditado su realización previa, caso en el cual “(...) se tomarán las respectivas calificaciones de servicio como factor sustitutivo de la evaluación”.

De acuerdo con lo anterior, la Sala declarará la legalidad del artículo 2º, numeral 4.1, del Acuerdo 1549 de 17 de septiembre de 2002, condicionada a que la interpretación que se haga del mismo deberá ser armónica con el contenido del parágrafo del artículo 160 de la Ley 270 de 1996, de tal manera que pueda suplirse la omisión aludida.

Sobre la procedibilidad de sentencias condicionadas en acciones de nulidad, la Sección Tercera de esta corporación, en pronunciamiento de 2 de mayo de 2007, expediente 1100-10-3267-000-1998-05354-01 (16257), actor Empresa de Energía de Bogotá S.A., precisó:

“(...) La sentencia interpretativa que se adoptará en función del contenido del acto acusado se limitará a modular sus efectos y en lugar de retirar del ordenamiento jurídico la preceptiva administrativa demandada o de mantenerla a pesar de las observaciones de legalidad señaladas, se proferirá un pronunciamiento que alterará parcialmente su contenido y supone, de paso, que se expulsa del ordenamiento cualquier otra interpretación que admita la norma acusada. (...).

La decisión desde el punto de vista de su contenido que adoptará la Sala es del tipo de condicionadas que suele emplearse de antaño en el control abstracto de constitucionalidad de las leyes (3) y que recientemente comenzó a aplicarse respecto de actos administrativos en Francia (4) . (...)” (resaltado por la Sala).

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

DECLÁRASE condicionadamente ajustado a derecho el artículo 2º, numeral 4.1, del Acuerdo 1549 de 17 de septiembre de 2002, en tanto se interprete armónicamente con el parágrafo del artículo 160 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Archívese las diligencias.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) “PAR. TRANS.—Con arreglo a la presente ley y dentro del año siguiente a su entrada en vigencia, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura adoptará todas las medidas que sean necesarias para que el curso de formación judicial sea exigible, con los alcances que esta ley indica, a partir del lo. de enero de 1997”. // “Artículo 164 (...) Los concursos de mérito en la carrera judicial se regirán por las siguientes normas básicas: 1. Podrán participar en el concurso los ciudadanos colombianos que de acuerdo con la categoría del cargo por proveer, reúnan los requisitos correspondientes, así como también los funcionarios y empleados que encontrándose vinculados al servicio y reuniendo esos mismos requisitos, aspiren a acceder o a ocupar cargos de distinta especialidad a la que pertenecen”.

(2) “PAR. TRANS.—Hasta tanto la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla se encuentre en condiciones de ofrecer los cursos de formación de acuerdo con lo previsto en este artículo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá contratar su prestación con centros universitarios públicos o privados de reconocida trayectoria académica”. // Antes de la expedición de la Ley 270 de 1996, el Acuerdo 034 de 1994, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura “Por el cual se dictan reglas generales para los concursos de méritos destinados a la selección de funcionarios y empleados de Carrera de la Rama Judicial”, en su artículo 23 dispuso: “Curso de formación judicial. Los cursos de formación judicial previstos como una de las fases para superar la etapa de selección del concurso, tienen por objeto garantizar a los nuevos funcionarios y empleados el adecuado conocimiento de la rama judicial y la destreza y las aptitudes profesionales especificas que requiera el desempeño del cargo al que aspiran en particular, así como de los deberes, derechos y garantías que les son propios. // Estos cursos serán reglamentados, organizados y dirigidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.

(3) Cfr. Martínez Caballero, Alejandro, tipos de sentencias en el control constitucional de las leyes: la experiencia colombiana, en Revista Estudios Sociojurídicos, Facultad de Jurisprudencia, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, vol. 2, nº 1 marzo de 2000, p. 9 y ss.

(4) “Le Conseil D‘état, Arret d‘assemblée du 14 mai 2004 (Assoc. AC! et autres) Vid. Boulouis, Nicolas et Courrèges, Anne, Passé et avenir des annulations contentieuses-Le Conseil d‘État module dans le temps les effets d‘une annulation, en La lettre de la justice administrative, numéro 4, juillet 2004, en www.conseil-etat.fr.

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