Sentencia 11687 de agosto 14 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 11687

Actor: Javier Márquez Vargas

Consejero Ponente:

Dr. Silvio Escudero Castro

Santafé de Bogotá catorce de agosto de mil novecientos noventa y siete.

CONSIDERACIONES:

EXTRACTOS: «En orden a dilucidar la legalidad o no del aparte impugnado del artículo 3º del Decreto 813 del 21 de abril de 1994, por medio del cual se reglamentó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resulta pertinente transcribir tales preceptos, para cotejarlos y poder derivar de allí una conclusión valedera.

El precitado artículo 36 es del siguiente tenor:

“Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.

El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificado que expida el DANE. [Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos (esta parte del texto fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia recaída dentro del expediente C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz)].

Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tenga treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.

Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.

Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se le reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos.

PAR.—Para los efectos de reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1º) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio”.

A su turno, el artículo 3º del Decreto 813 del 21 de abril de 1994, por medio del cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, reza:

“Beneficios. Las personas que cumplan algunos de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de vejez o jubilación cuando cumplan los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en las disposiciones del régimen que se les venía aplicando con anterioridad al 1º de abril de 1994.

El monto de dichas pensiones será el que se establecía en el respectivo régimen, que en ningún caso podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario. El ingreso base para la liquidación de la pensión se calculará de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones en (sic) la Ley 100 de 1993.

Tratándose de trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo con empleadores o empresas del sector privado que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, los requisitos y montos de la pensión legal de vejez, serán los que se establecían en los artículos 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del Código Sustantivo del Trabajo, y demás disposiciones que las complementen, modifiquen o adicionen, según sea el caso.

Lo dispuesto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio de los derechos adquiridos, de la aplicación de las disposiciones pactadas en convención o pacto colectivo de trabajo, o previstos en laudo arbitral”.

Pues bien, ante todo conviene señalar, de acuerdo con abundante y constante doctrina emanada de las altas Cortes, que la potestad reglamentaria, que tiene un origen constitucional, ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su inteligencia, debiendo, para ello, obrar dentro de los límites de su competencia sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros establecidos en aquélla. “...el decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y sólo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. Lo contrario implica extralimitación de funciones y constituye una invasión en el campo propio del legislador”. (Auto del 14 de junio de 1963. Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo. Consejero Sustanciador, Dr. Alejandro Domínguez Molina, Diccionario Jurídico, Tomo III, páginas 439 y 440).

De suerte, pues que el Presidente de la República al ejercer la atribución conferida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política no puede exceder los lineamientos, ni el alcance de la ley que reglamenta, so pena de incurrir en abuso de atribuciones, circunstancia que hace anulable el precepto reglamentario.

Al confrontar el texto de la norma reglamentada y la norma reglamentaria, se advierte, sin lugar a equívocos, que en ésta se estableció un tope máximo para el monto de las pensiones de las personas a quienes se les aplica el régimen de transición, no contemplado en el contenido implícito o explícito de aquélla, con lo cual se rebasa la función en comento. De hecho, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al regular lo relativo al régimen de transición, en ningún momento fijó limitación al monto superior de la aludida prestación.

Pero aún armonizando la norma contentiva del aparte acusado con la preceptiva vigente antes de expedirse la Ley 100, se tiene que no hay motivo válido para establecer coto al máximo de la pensión, en la forma como se hizo. En efecto, el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 contemplaba que “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales”. En idéntico sentido se pronunciaba el artículo 3º del Decreto Reglamentario 1160 de 1989. Ocurre, empero, que el parágrafo del artículo 35 de la precitada Ley 100 dispuso que “las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica...”, con lo cual se despeja toda duda sobre el asunto, teniendo en cuenta, además, que de todas maneras las pensiones que se decreten en aplicación del régimen de transición, obviamente van a ser reconocidas “con posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992”, por lo que resultaría odioso acomodarles el margen enunciado.

Tal como lo señala el colaborador del Ministerio Público el aparte acusado es violatorio del derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta Fundamental, por cuanto no existe una razón objetiva para excluir o discriminar a las personas cobijadas por el régimen de transición del monto establecido en el inciso segundo del artículo 34 de la Ley 100 de 1993, que les es más favorable, según el cual “el valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente”, precepto que hay que interpretar en armonía con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 18 ibídem que indica que “cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotizaciones a veinte (20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida no podrá ser superior a dicho valor”.

Sobre este aspecto jurídico, precisamente la Corte Constitucional, en Sentencia C-089 del 26 de febrero de 1997, recaída dentro del expediente D-1403, al declarar inexequible la expresión “salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas en el artículo 279 de esta ley” contenida en el artículo 35 que se trae a colación sostuvo:

“Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se crearon dos regímenes pensionales, a saber: el de ahorro individual, o fondos privados de pensiones, y el de prima media con prestación definida, sistema que venía manejando el Instituto de Seguridad Social, pero al que se le introdujeron algunas modificaciones.

El primero, consiste en la administración de recursos públicos y privados destinados al pago de pensiones de vejez, invalidez y de sobrevivientes, en el que los beneficios y la cuantía de las pensiones dependen de los aportes individuales. Por tanto, el monto de la pensión de vejez, que es el caso que nos ocupa, dependerá, en este sistema, del aporte efectuado, de las tasas de interés y del capital acumulado. Sin embargo, el artículo 64 de la Ley 100, exige que el ahorro individual y los otros factores económicos mencionados, deben dar lugar a que se obtenga una pensión mensual superior al 110% del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de la ley (dic. 23/93), reajustado anualmente según la variación porcentual del índice de precios al consumidor.

En síntesis, no existe un límite máximo en el régimen de ahorro individual.

El segundo régimen, es decir, el de prima media con prestación definida, permite a los afiliados o sus beneficiarios, obtener pensiones de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, cuando se cumplen los requisitos establecidos por la ley.

En este régimen, los artículos 34 y 35 de la Ley 100 establecen los valores máximos y mínimos para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, así:

Artículo 34, inciso final:

‘El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente’.

En el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 100, se autorizó al gobierno para limitar el monto de la pensión, en el régimen solidario de prima media con prestación definida, a veinte (20) salarios mínimos.

El Decreto 314 de 1994, en desarrollo del mencionado parágrafo, establece que las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales no podrán exceder los veinte (20) salarios mínimos legales.

El artículo 35, por su parte, preceptúa que estas pensiones no puede ser inferiores al valor del salario mínimo legal mensual vigente.

De esta manera, tenemos que los límites máximos de las pensiones de vejez y jubilación, son los siguientes:

1. Las pensiones causadas y reconocidas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, tenían como límite máximo el 75% de la base de liquidación, sin que la pensión mensual sobrepasara los quince (15) salarios mínimos, salvo lo estipulado en laudos arbitrales, pactos colectivos y convenciones colectivas, casos en los que estos montos podrían ser distintos.

2. Las pensiones causadas y reconocidas en vigencia de la Ley 100 tienen como límite superior el 85% del ingreso base de liquidación, sin que el monto de la pensión mensual exceda de veinte (20) salarios mínimos legales.

3. Por su parte, la Ley 4ª de 1992, ley marco que fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, establece, en relación con los congresistas, que el monto de la pensión no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, devenguen. Esta ley no fijó un máximo para las pensiones de los congresistas.

(...).

“2. El parágrafo, tal como está redactado, podría hacer referencia a dos límites: el primero, relacionado con el límite mínimo de la pensión, y el segundo, con el máximo.

Esta interpretación del parágrafo acusado, merece el siguiente análisis:

3. Como se ha explicado, la Ley 71 de 1988, como la Ley 100 de 1993, establecía que las pensiones no podían ser inferiores al salario mínimo legal.

Lo preceptuado constituye una garantía para los pensionados, tanto del sector público como del privado, pues fija el parámetro mínimo al que deben sujetarse las distintas entidades, al momento de liquidar y reconocer la pensión de vejez.

(...).

En consecuencia, hoy no es posible el reconocimiento de una pensión de vejez que esté por debajo del valor señalado en el artículo 35.

(...).

4. La referencia al limite de que trata el parágrafo del artículo 35, sólo puede ser entendida en relación con el máximo de las pensiones.

Si el parágrafo se interpreta en relación con el máximo, tenemos que las pensiones reconocidas con posterioridad a la Ley 4ª de 1992, y antes de la vigencia de la Ley 100, no están sujetas al límite de los quince (15) salarios mínimos, y, en principio, no lo estarían a ninguno, pues el parágrafo no es claro al respecto. Sin embargo, como se explicará más adelante, debe aplicarse el límite que establece la Ley 100 de 1993 es decir, veinte (20) salarios mínimos.

Por tanto, el parágrafo parcialmente acusado creó un beneficio en favor de los pensionados cuyas pensiones fueron ajustadas al máximo establecido por la ley. Esto es, a quienes se les reconoció la pensión después del 18 de mayo de 1992 (fecha en que fue promulgada la Ley 4ª de 1992), y que, a pesar de tener un salario base superior, solamente tendrían derecho a una pensión equivalente al monto de los quince (15) salarios mínimos vigentes, por la aplicación del artículo 2º de la Ley 71 de 1988.

5. El legislador podía establecer válidamente que los pensionados a quienes se les reconociera la pensión en determinada época, no quedarían sujetos al límite de los quince (15) salarios mínimos que establecía el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, variando en su favor una situación ya consolidada. No existe ninguna razón de orden constitucional que le impida al legislador variar la situación jurídica de los destinatarios de una norma, siempre que esa decisión no implique el desconocimiento de derechos adquiridos (Const., art. 58).

En el caso en estudio, la pensión ya reconocida es un derecho del pensionado, y toda norma posterior que se dicte no puede modificar esa situación salvo si la nueva ley implica un beneficio para él, tal como acontece en el precepto que se analiza pues mejora la situación económica de ciertos pensionados.

6. Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte, ha de entenderse que si la nueva ley de seguridad social establece beneficios para los pensionados, de los que no gozan aquéllos que se rigen por un sistema pensional excluido de su aplicación, por expresa disposición de la Ley 100 de 1993 (art. 279), dichos beneficios y prerrogativas deben también cobijar a quienes pertenezcan a esos regímenes especiales.

(...).

En síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la Ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la Ley 100 no se les puede aplicar. Por el contrario si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses”.

En estas condiciones, considera la Sala que el aparte acusado del artículo 3º del Decreto 813 de 1994, amerita ser anulado, toda vez que desborda los límites de la potestad reglamentaria, al establecer un tope máximo de quince (15) salarios mínimos legales para las pensiones reconocidas a las personas amparadas por el régimen especial de transición, cuando, se reitera, la Ley 100 de 1993 contempló un monto superior que es más benéfico y que, por tanto, les es aplicable (C.P., art. 53).

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad del aparte “... ni exceder de quince (15) veces dicho salario”, contenido en el inciso segundo del artículo 3º del Decreto 813 de 1994».

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