Sentencia 11798 de diciembre 2 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Suárez Hernández

Ref.: Exp. 11.798

Actor: María Inés Castiblanco Torres. Demandado: Nación-Mindefensa-Policía Nacional y Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia.

Santafé de Bogotá, D.C., diciembre dos de mil novecientos noventa y seis.

EXTRACTOS: «2. El régimen de responsabilidad aplicable.

Sea lo primero señalar que para la sala no existe ninguna duda con respecto al régimen de responsabilidad extracontractual bajo el cual se decidirá la presente controversia. Sin desconocer que teóricamente lo acontecido podría enmarcarse dentro de la tesis objetiva del daño especial, dada, en principio, la legitimidad de la actuación oficial y los daños ocasionados, lo cierto es que se hallan en el proceso fundamentos fácticos y jurídicos más que suficientes para estructurar el régimen de responsabilidad a la luz de la teoría de la falla o falta del servicio.

Jurisprudencial y doctrinariamente, con respaldo fundamental en el artículo 16 de la anterior Constitución Nacional, de donde se desprende quizás la más importante de las obligaciones del Estado: la de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, obligación que además constituye en considerable proporción no sólo el fundamento de la actividad estatal, sino que justifica su existencia y organización, así como la serie de poderes de que dispone y de la obediencia y respeto que le deben los administrados. Sobre el incumplimiento de las aludidas obligaciones y de las demás plasmadas en la propia Carta o en las leyes, por vía jurisprudencial se ha edificado el régimen de responsabilidad extracontractual del Estado, bajo el criterio de que tal incumplimiento obligacional, sea de índole constitucional, legal o reglamentario, implica una falla del servicio que aunada con el daño y el nexo causal genera la responsabilidad patrimonial de la administración.

El concepto anterior, el de la falla del servicio como sustento del régimen de responsabilidad extracontractual del Estado, no sólo ha sido cotidiano y reiterado sustento jurídico de la justicia contencioso administrativa para decidir las controversias sobre responsabilidad patrimonial pública, con mayor fuerza en la actualidad, con base en lo previsto en el artículo 90 de la Carta Política vigente, que continúa orientando en número mayoritario, las providencias respectivas. Precisamente y para darle claridad a algunas anticipadas concepciones doctrinales, la sala ha clarificado la vigencia jurisprudencial de la teoría de la falla del servicio, en simultaneidad con el concepto de daño antijurídico, sobre el cual actualmente se estructura el régimen constitucional del artículo 90 sobre responsabilidad patrimonial de los entes oficiales. Al respecto, en providencia del 13 de julio de 1993, expediente 8163, actor José Elías Rivera, con ponencia del señor consejero doctor Juan de Dios Montes Hernández, se precisó: “Con esta orientación, es lógico concluir que la falla del servicio ha sido, en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete —por principio— una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación administrativa a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual”. Continúa el fallo:

“En este panorama se puede observar, como ya se dijo, cierta tendencia objetivizante, en cuanto al tratamiento del daño indemnizable se refiere del artículo 90 de la Constitución Política, y el mantenimiento de la falla del servicio como principal título de imputación del daño al Estado y, por lo tanto, la conservación de la regla general de la responsabilidad subjetiva” (negrilla por fuera de texto).

Establecido, pues, el criterio de la sala con relación al régimen de responsabilidad preferencialmente aplicable, se procede a determinar si en el sub judice resulta comprometida bajo dicho régimen la responsabilidad de la Nación por los hechos que originaron éste y otros procesos similares.

3. La falla del servicio.

Sobre el particular la parte actora ha expresado que con anterioridad al 6 de noviembre de 1985 el Gobierno Nacional y la propia opinión pública estaban enterados no sólo de las amenazas que existían contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, sino también de la pretendida ocupación del Palacio de Justicia por parte del M-19.

Tales manifestaciones sin duda se ajustan a la realidad procesal, si se toma en cuenta:

a) Que en la reunión correspondiente al 30 de septiembre de 1985, el Consejo Nacional de Seguridad se trató el tema de las amenazas que existían contra los magistrados de la Corte, según informe rendido por el DAS, cual fue leído por su director Maza Márquez, en el cual “Analiza los antecedentes, los hechos más significativos, la credibilidad de las amenazas y presenta conclusiones y recomendaciones”, en tanto que el general Delgado Mallarino, director general de la Policía Nacional expresa que “los magistrados en general aceptan las medidas de seguridad que se adopten, salvo el doctor Ricardo Medina Moyano, quien no ha querido que se le dé protección”; el Ministro de Gobierno se refirió a que en el Consejo Nacional de Seguridad se había convenido enviar “una carta a la Corte Suprema de Justicia en la cual se le informara sobre el conocimiento que tenía de las amenazas a algunos magistrados de la Corte y sobre la necesidad de tomar las medidas del caso para brindarles seguridad”, posición que compartió el Ministro de Justicia, quien además agregó “que tales amenazas no debían mantenerse en reserva sino darse a conocer para que no se convirtieran en una grave presión para los magistrados y por esa razón resolvió hacerlas conocer a través de los medios de comunicación” (fls. 395 y 396 c. 2).

b) Que en el estudio de seguridad del Palacio de Justicia elaborado por la Dijin en el mes de octubre de 1985, en su introducción se lee: “La dirección general de la Policía Nacional consciente de los riesgos actuales y potenciales que afecta la integridad personal de los honorables magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en razón de la naturaleza de sus funciones y muy especialmente como resultado de los propósitos criminales expresados por bandas organizadas dedicadas al narcotráfico...” (fl. 143 c. 3).

c) Que el Ministro de Defensa Miguel Vega Uribe al intervenir ante el Congreso manifestó: “El día 16 de octubre el comando general de las Fuerzas Militares recibió por carta un anónimo que decía (acá tengo el original): “El M-19 planea tomarse el edificio de la Corte Suprema de Justicia el jueves 17 de octubre, cuando los magistrados estén reunidos, tomándolos como rehenes al estilo Embajada de Santo Domingo; harán fuertes exigencias al gobierno sobre diferentes aspectos, entre ellos el tratado de extradición”. Éste es el anónimo que llegó” (Las Fuerzas Armadas de Colombia y la defensa de las instituciones democráticas, pág. 55, fl. 98 c. 3). En el transcurso de su intervención afirmó luego que el mismo día que llegó el anónimo, la dirección de inteligencia del ejército comunicó que existían indicios e informaciones de que el M-19 “pretendía apoderarse del edificio de la Corte Suprema de Justicia... como consecuencia de lo anterior, el Departamento de Policía Bogotá reforzó la vigilancia del edificio y la protección de las personas que tenían ya seguridad... Ese mismo día 23 de octubre, mediante un casete enviado a una cadena radial, el señor... en un atrevido comunicado... manifestó que llevarían a cabo algo de tanta trascendencia que el mundo quedaría sorprendido” (la misma intervención, pág. 58).

d) Que en la prensa nacional del 18 y 25 de octubre, en el periódico El Siglo, se informó: “Hallan plan del M-19 para ocupar Palacio de Justicia”.

e) Que para el 4 de noviembre de 1985, la Policía Nacional retiró la vigilancia que prestaba en el edificio del Palacio de Justicia, sin que al respecto se encuentre en el proceso justificación o explicación alguna para tomar tan irresponsable determinación. La mayor parte de los testimonios recaudados de los magistrados de la Corte y de los consejeros de Estado, permiten deducir que fue una medida inconsulta, tomada a espaldas de los presidentes de dichas corporaciones.

El entonces Ministro de Justicia en sesión de consejo de ministros, manifestaba: “Tenemos el deber de investigar por qué se retiró el día de la toma del Palacio de Justicia por el M-19, la fuerza que el DAS y la policía habían asignado para la protección de la Corte y del Consejo de Estado”.

El doctor Humberto Murcia Ballén expresó: “En varias sesiones plenas de la Corte Suprema de Justicia se decidió que se solicitara la vigilancia policiva indispensable para proteger el palacio y las personas que en él trabajaban... Estos requerimientos inicialmente no fueron acatados... pero unos pocos días antes ocho más o menos, y más precisamente cuando al país vino el señor Presidente de Francia... el palacio se vio invadido en número múltiple por unidades del DAS, del ejército y de la policía. Pero curiosamente en la última semana esa vigilancia se redujo al mínimo, a tal punto que el seis de noviembre de ese año, hacia las once de la mañana, ... advertí con sorpresa que el palacio estaba ya sin vigilancia la única que encontré al entrar por la puerta de la carrera octava con calle once eran dos unidades de la seguridad privada” (fls. 139, 140 c. 3).

En similar sentido se pronunciaron bajo juramento los doctores Nemesio Camacho Rodríguez, María Helena Giraldo Gómez, Jorge Valencia Arango, Aydeé Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Gaspar Caballero Sierra y Carlos Betancur Jaramillo, todos ellos funcionarios de la Corte Suprema o del Consejo de Estado, presenciales de los momentos antecedentes, concomitantes y posteriores a la toma. El último en mención, era además el presidente del Consejo de Estado, estuvo más cerca de las medidas de seguridad y trató el asunto personalmente con el también presidente de la Corte Suprema de Justicia el doctor Alfonso Reyes Echandía. De la certificación jurada de aquél, estima la sala conveniente resaltar los siguientes aspectos:

“En el mes de octubre de ese año de 1985, no recuerdo la fecha, se hizo una reunión a la que asistieron las salas de gobierno de la Corte y del Consejo ...y unos oficiales de la policía con el fin de discutir el plan que las Fuerzas Militares habían elaborado para la seguridad tanto de los magistrados de la Corte y del Consejo como de la edificación misma ...Se nos presentó un plan bastante ambicioso, estudiado y completo... En esa misma reunión los señores oficiales informaron que los organismos de inteligencia de las Fuerzas Militares habían detectado días antes un plan terrorista orientado a la toma del Palacio de Justicia por el M-19; y que a eso precisamente, se debían las medidas que con urgencia había que tomar... Efectivamente con anterioridad a la visita del Presidente francés se aumentó considerablemente el número de funcionarios de la policía, agentes y oficiales encargados de la vigilancia y se empezó a controlar estrictamente el ingreso al palacio; esto se hizo hasta unos dos o tres días antes de los sucesos trágicos. El martes 5 de noviembre, después del festivo del 4, el palacio amaneció solo, con la escasa vigilancia privada que teníamos de tiempo atrás ...No tuve en esos días ninguna información hablada o escrita, relacionada con el retiro de la fuerza pública, ni recibí ninguna explicación por parte de las fuerzas de policía y menos por parte del señor presidente de la Corte no recibí llamada ni del Ministerio de Justicia ni de organismo militar en la que se me comunicara la disminución o el retiro de la vigilancia policiva... Reitero que el servicio policivo no se suspendió por petición de algún miembro de la Corte o del Consejo y menos por los que teníamos en ese momento la vocería de las corporaciones, el doctor Reyes Echandía y yo... Ni yo di la orden de retiro del servicio policivo ni el doctor Reyes Echandía pudo hacerlo, dadas las conversaciones previas que habíamos tenido... Estábamos demasiado compenetrados con el deber que teníamos y no podíamos dejar a los funcionarios sin protección, bien por capricho nuestro o bien por intransigencia de uno o dos compañeros. Además tuve información que en ese puente anterior a la toma del palacio, ni siquiera estaba el doctor Reyes en la ciudad. Creo recordar que estaba en Bucaramanga” (fls. 226 a 233 c. 3).

De igual manera está acreditada en el proceso la forma como el Gobierno Nacional reaccionó ante la ocupación del Palacio de Justicia por parte del movimiento guerrillero M-19. Sin obedecer a un operativo estratégicamente estudiado y analizado, sin medir las múltiples y graves consecuencias que de todo orden podían derivarse no sólo para el propio Estado colombiano, sino para las instituciones judiciales amenazadas, haciendo caso omiso de la vida e integridad de quienes sin ser protagonistas de violencia quedaron encerrados en la edificación ocupada, sin atender las llamadas angustiosas del presidente de la Corte Suprema de Justicia, doctor Alfonso Reyes Echandía, quien solicitaba con suficiencia de motivos un cese al fuego, el Gobierno Nacional con el Presidente de la República a la cabeza no prestó atención oportuna y adecuada a tan angustioso llamado. La única respuesta en la práctica fueron más disparos, más violencia, más agresión, que sólo dejarían más muertos entre los guerrilleros y quienes no lo eran, más desolación, más resentimientos, y sobre todo el sabor amargo de saber que la violencia militar había prevalecido sobre el respeto que constitucionalmente la fuerza pública le debía a los jueces y a sus colaboradores, quienes sin otras armas que su dignidad y sabiduría jurídica, se hallaron a tan mala hora en el Palacio de Justicia.

La presencia de personal civil ajeno a la ocupación, integrado por los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por los consejeros de Estado, por los funcionarios y empleados de tales corporaciones judiciales, por quienes en razón de sus funciones debían realizar diligencias dentro del edificio, no alcanzaron a impedir el uso exagerado e irresponsable de las armas oficiales. El pie de fuerza fue sin duda numeroso, el armamento fue de gran poder destructivo, participaron tropas de la compañía antiguerrillas, escuela de artillería, escuela de caballería, escuela de ingenieros, grupo mecanizado Rincón Quiñones, Policía Militar, batallón guardia presidencial, Departamento de Policía Bogotá, vehículos Cascabel y Urutú, pistolas, revólveres, fusiles y ametralladoras de diferentes calibres, granadas de fragmentación y cañón, subametralladoras, bombas Kleimer, minas, dinamita, explosivos plásticos, personal y armamento que fueron utilizados precipitadamente, con desconocimiento absoluto de quienes indefensos se encontraron en medio de la violencia, afectándolos por igual, lastimados inmisericordemente y sin diferenciación alguna por las armas de la subversión, o por las de quienes constitucionalmente, de manera paradójica, estaban obligados a protegerlos en su vida e integridad. Lamentablemente, antes que la defensa de las instituciones, lo que se dio fue un exceso en el uso del poder y un desconocimiento de los fines del Estado, los que le impidieron prever al Gobierno Nacional, las dolorosas consecuencias que traería para Colombia y para sus gentes el sacrificio ilegítimo y precipitado no sólo de algunos de los más caracterizados y notables exponentes de la justicia colombiana, sino de los demás funcionarios y ciudadanos que ajenos a la contienda, sin embargo, en medio de la misma encontraron la muerte.

(...).

4. El daño.

Conforme a lo anteriormente expuesto, en el sub judice se encuentra establecida la falla del servicio. Corresponde ahora establecer si se encuentra igualmente acreditado en el proceso el segundo elemento estructural de la responsabilidad patrimonial, esto es, el daño.

Al respecto, es decir, con relación a la desaparición de la señora Ana Rosa Castiblanco, estima la sala que si bien no se encuentra prueba directa que permita atribuir tal desaparición a la administración, sí obran en el expediente distintas comprobaciones de carácter indiciario que permiten concluir que la mencionada señorita sí desapareció a raíz de los hechos cumplidos en el Palacio de Justicia por parte de la fuerza pública.

Suficientemente demostrada se encuentra la existencia como persona de Ana Rosa Castiblanco, según se desprende del registro civil de nacimiento y de otras informaciones procesales.

Que la mencionada señora trabajaba como auxiliar del cheff en la cafetería del Palacio de Justicia se encuentra igualmente establecido con los testimonios aportados para tal efecto. Aparte de lo anterior, cabe destacar como lo hizo el tribunal, una serie de hechos o circunstancias que permiten deducir la desaparición de la aludida víctima. Son ellos: el hecho de que figure en la lista de desaparecidos elaborada por la Procuraduría General de la Nación, las informaciones de la procuraduría sobre la existencia de algunas personas en el Palacio de Justicia al momento de producirse la toma y que luego resultaron desaparecidas. Igualmente debe tomarse en consideración el hecho de que otras personas que se encontraban en la cafetería e inclusive hablaron por las emisoras, posteriormente no fueron encontradas, como tampoco lo fueron algunas otras que misteriosamente también allí desaparecieron inclusive sin ser empleadas de la cafetería.

En las anteriores condiciones, con fundamento en los hechos y circunstancias relacionados, provenientes de distintas fuentes y convergentes a señalar la desaparición de Ana Rosa Castiblanco, concluye la sala que tuvo razón el fallador a quo al deducir su desaparición en el Palacio de Justicia, conclusión idéntica a la que en tal sentido arribó el tribunal especial.

Establecidos, pues, los dos primeros elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la administración, se procede a examinar si entre la falla del servicio y el daño, se presenta una relación de causalidad. Sobre el particular estima la sala que entre la desaparición de la señora Castiblanco Torres y las fallas del servicio anotadas en párrafos anteriores se da una relación de causalidad tan evidente que de no haberse presentado aquéllas tampoco se hubiera dado la desaparición. Es incuestionable que si el comportamiento estatal hubiere sido diferente, si las labores de custodia y vigilancia se hubieran cumplido adecuadamente, si el manejo del personal rescatado y retenido se hubiera efectuado en forma bien organizada y si el levantamiento y manejo de los cadáveres se hubiera cumplido legal y técnicamente, no se podría sostener la existencia de ese nexo causal.

Estima la sala que si el gobierno hubiese tomado las medidas requeridas para lograr una efectiva y real custodia de los magistrados y una adecuada vigilancia del Palacio de Justicia, o si el manejo táctico-militar hubiera sido más humano, más lógico y medianamente razonable, si las actividades posteriores a la toma hubieran sido más técnicas y organizadas, otras seguramente hubieran sido las consecuencias, no sólo con respecto a los guerrilleros ocupantes, sino, especialmente, con relación a las víctimas civiles fallecidas o desaparecidas en tan cruento y absurdo episodio.

Es cierto que el hecho del tercero, constituye causal exonerativa de responsabilidad estatal, en tanto que ese tercero no dependa de la propia administración y además que el hecho aludido sea causa exclusiva o determinante del daño. En el caso bajo estudio considera la sala que fue decisiva la contribución de las autoridades gubernamentales a la ocurrencia del daño, por causa precisamente de la falla del servicio anteriormente establecida. Fueron tales autoridades quienes con su negligente y omisiva conducta dieron lugar, o por lo menos facilitaron, la ocupación del Palacio de Justicia, pues conociendo de antemano que existían amenazas no sólo contra la vida e integridad de los magistrados, sino de ocupación por parte del M-19 de la edificación, a pesar de estar en capacidad de evitar la anunciada toma, ninguna medida preventiva ordinaria tomaron, mucho menos extraordinaria, como lo exigía la situación. Esa contribución estatal traducida en la falla del servicio que le permitió al M-19 tomarse el Palacio de Justicia es la que hace recaer la responsabilidad exclusivamente sobre la Nación y desautoriza la eximente alegada como medio de interrumpir o romper el nexo de causalidad entre la falla de la administración y el daño ocasionado. Se recuerda que el hecho del tercero para valer como causal exonerativa de responsabilidad debía de ser, en el sub judice, irresistible e imprevisible para el Estado colombiano, en razón a que si estaba en condiciones de preverlo o de resistirlo, como en efecto lo estuvo, y a pesar de ello no lo hizo, o lo hizo deficientemente, tal comportamiento culposo administrativo que vincula su conducta con el referido daño, bien puede considerarse como causa generadora de éste, sin que en tales condiciones resulte interrumpida la relación de causalidad anteriormente advertida.

En torno del tema analizado, cabe recordar el fallo de 24 de agosto de 1989, expediente 5693, del cual fue ponente el señor consejero doctor Gustavo de Greiff Restrepo, cuyos apartes pertinentes contienen:

“La doctrina es unánime al considerar que para que el hecho del tercero pueda configurarse como causal de exoneración de responsabilidad, es indispensable que pueda tenérsele como causa exclusiva del daño, producida en tales circunstancias que sea imprevisible e irresistible para que reúna las características de una causa extraña, ajena a la conducta de quien produjo el daño.

Se hace notorio que el hecho del tercero debe ser imprevisible puesto que si puede ser prevenido o evitado por el ofensor le debe ser considerado imputable conforme al principio según el cual “no evitar un resultado que se tiene la obligación de impedir, equivale a producirlo”. Y debe ser irresistible puesto que si el causante del daño puede válidamente oponerse a él y evitarlo, luego no lo puede alegar como causal de exoneración”.

Establecidos entonces los elementos configurativos de la responsabilidad patrimonial del Estado, a saber: la falla del servicio, el daño y el nexo causal entre éste y aquélla, resultaba no sólo pertinente, sino procesalmente imperativa la declaratoria de responsabilidad que hizo el juzgador de primera instancia.

Considera la sala que la referida responsabilidad debe asumirla exclusivamente la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, en razón a que correspondía a las Fuerzas Armadas la vigilancia y custodia tanto de los magistrados, como del Palacio de Justicia. Por lo demás, los otros entes públicos demandados igualmente son parte integrante de la Nación. En cuanto al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, en razón a que la naturaleza misma de la vigilancia exigida y adecuada para hacer frente al tipo de amenazas recibidas no le correspondía suministrarla, ni tenía los medios para brindarla, estima la Sala que por tal motivo no debe asumir responsabilidad alguna por los daños ocasionados.

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