Sentencia 11801 de abril 24 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

ESTADO DE INVALIDEZ

COMPETENCIA PARA CALIFICARLO

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora

Santafé de Bogotá, D.C., abril veinticuatro de mil novecientos noventa y siete.

Ref.: Expediente 11801

Decretos del gobierno.

Actor: Héctor Alfonso Sánchez Sánchez.

Procede la Sala a desatar la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad instauró el ciudadano Héctor Alfonso Sánchez Sánchez contra el numeral 1º del artículo 3º del Decreto Reglamentario Nº 1346 del 27 de junio de 1994, por el cual se reglamentó la integración, la financiación y el funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez creadas mediante los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 (ley de seguridad social).

Consideraciones

Con miras a establecer de manera precisa el ámbito dentro del cual se define la materia acusada, resulta pertinentes transcribir las normas relacionadas con el tema, a saber:

El artículo 48 de la Constitución Política de 1991, reza:

“La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley”.

“Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.

“El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley”.

“La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

“No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”.

“La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”.

A su turno, los artículos de la Ley 100 de 1993 que se reputan transgredidos por el acto enjuiciado, contemplan lo siguiente:

“ART. 41.—Calificación del estado de invalidez”.

“El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de la invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, que deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por la pérdida de la capacidad laboral”.

“ART. 42.—Juntas regionales de calificación de invalidez”. “En las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y determinará su origen”.

“Las comisiones estarán compuestas por un número impar de expertos, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional”.

“Los honorarios de los miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante”.

“ART. 43.—Junta nacional de calificación de invalidez”. “Créase la junta nacional para la calificación de los riesgos de invalidez con sede en la capital de la República, integrada por un número impar de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.

“Esta junta, que será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas”.

“Los honorarios de los miembros de la junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente”.

“El Gobierno Nacional reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la junta nacional de calificación de invalidez, en su secretaría técnica y de las juntas regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para la calificación de la invalidez y demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento”.

“PAR.—Los miembros de la junta nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez de que trata el artículo anterior, no tienen el carácter de servidores públicos”.

En cuanto al texto que constituye el objeto de la demanda, debe recordarse que forma parte del artículo 3º del Decreto 1346 del 27 de junio de 1994, que dispone:

“Determinación de la invalidez”.

“El estado y origen de la invalidez, así como el origen de la enfermedad o de la muerte, serán determinados”.

“1. Por el Instituto de Seguros Sociales, las compañías de seguros y las entidades que asuman los riesgos de invalidez y de sobrevivientes, con base en el manual único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional”.

“2. En caso de controversia, y en desarrollo de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993”:

“a) En primera instancia por las juntas regionales de calificación de invalidez de que trata el presente decreto”.

“b) En segunda instancia por la junta nacional de calificación de invalidez de que trata el presente decreto”.

“Las decisiones de las juntas de calificación de invalidez se emitirán con base en el manual único para la calificación de invalidez”. (se subraya lo demandado).

La parte actora aduce que con el esquema adoptado mediante la Ley 100 de 1993 se “subsanan las grandes deficiencias, iniquidades y dilaciones que se presentaban para éstos (sic) casos con el sistema que operaba antes”. Agrega que el mayor inconveniente de los organismos que debían atender la cobertura en el régimen anterior era el de que pertenecían a las propias entidades deudoras, razón que no les daba la mejor posición para definir y calificar el grado de invalidez cuando de esa valoración surgiría una obligación a cargo suyo y en favor de los beneficiarios de aquél: Y el decreto reglamentario lo que hace es volver por ese estado de cosas, superado en el texto de la ley 100.

De igual manera, afirma que el espíritu de la reforma fue el de resolver los problemas de iniquidad. El principio de eficiencia que introdujo ese estatuto busca que, como lo señala el literal a) del artículo 2º (L. 100/93), se produzca una “mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente”. (El resaltado es del demandante).

Es decir, que en su criterio se buscó la especialización y objetividad del calificador, pues antes la intervención de médicos pagados por el propio empleador condujo a que produjeran innumerables litigios, con grave detrimento para quienes “venían vanamente dilatados sus efectivos derechos a recibir la pensión de invalidez, bien de origen profesional o por riesgo común”. De otro lado, la multiplicidad de regímenes, procedimientos y las contradicciones jurídicas que ese manejo provocó convirtió a las entidades de seguridad social “en centros de corrupción, dadas las demoras y anomalías que se presentaban en el reconocimiento de pensiones a que eran sometidos los beneficiarios y sus familias, debido a lo complejo, parcializado y sesgado de los trámites para el reconocimiento, obtención y disfrute de las pensiones, convirtiéndose indudablemente esta situación en mecanismo de distorsión social”.

Dice también el actor que es menester adoptar criterios técnicos unificados para lograr esa mayor eficiencia, puesto que en ese sistema (el anterior) no había una definición oficial en cuanto al a evaluación de los estados de invalidez o muerte del trabajador; ni se le dio cabida a organismos que no eran complementarios ni interdependientes, entre otros el ISS, diez (19) (sic) cajas de previsión del orden nacional, veinticinco (25) departamentales, diez (10) del intendencial o comisarial, al igual que un manejo diferente de unos novecientos noventa y un (991) municipios, que manejaban estas situaciones directamente o mediante cajas de previsión. De suyo, esa proliferación contribuyó a la ineficiencia, deterioro financiero de las entidades, y en muchas ocasiones desmejoras en la calidad de vida y en el nivel económico de los trabajadores.

Recuerda a propósito de estas fallas del demandante, invocando apartes de la ponencia presentada en el Congreso durante el trámite del proyecto de ley, que en Colombia “la pensión de invalidez ha estado muy bien protegida en el texto legal pero no en la realidad”. Expone sus inquietudes, igualmente, en cuanto a los conflictos que pueden surgir entre las Entidades Prestadoras de Servicios de Salud (EPS) y las Entidades Administradoras de Riesgos Profesionales (ARPS), en cuanto las primeras buscarán demostrar el carácter “profesional” de las contingencias, y las segundas, desvirtuarlo, con el fin de no asumir los costos respectivos, lo que muy seguramente afectará a los afiliados con un incremento en los aportes.

Por lo anterior, no es lógico que la norma acusada le confiera una nueva instancia a las entidades eventualmente obligadas al pago de la prestación, para que definan el origen de las contingencias, permitiéndoles autocalificar su responsabilidad para pagar o no.

No debe olvidarse que la Ley 100 de 1993 reguló lo concerniente con la pensión de invalidez por riesgo común. Y para ello previó qué debe entenderse por estado de invalidez, los requisitos para hacerse acreedor a la prestación, su monto y la calificación misma, por manera que la determinación es indispensable hacerla con base en el manual único expedido por el Gobierno Nacional. Y según los artículos 42 a 45 de la ley, inequívocamente son las juntas regionales y la nacional las que deben determinar la calificación y el origen de la invalidez en primera y segunda instancia, respectivamente. Esto es, que no previó la ley que pudiera ser la misma entidad que asume el riesgo, la que lo calificara.

Así las cosas, cuando el texto demandado señaló como responsables de esa calificación al Instituto de Seguros Sociales, las compañías de seguros y las entidades que asuman los riesgos de invalidez y de sobrevivientes, excedió las previsiones de la Ley 100 de 1993 y por contera, los límites señalados en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

Y es que la inconveniencia de que esas entidades pudiesen participar en la calificación de la invalidez es elemental, de bulto, ostensible, pues de alguna manera terminarían siendo juez y parte frente a una misma coyuntura.

Por contraposición, con arreglo a los mandatos constitucionales y legales ya reseñados, del estado y origen de la invalidez, así como del origen de la enfermedad o de la muerte, conocen en primera instancia las juntas regionales de calificación de invalidez, y en segunda, la junta nacional de calificación de invalidez.

En este orden de ideas, deberá decretarse la nulidad del texto demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Decrétase la nulidad del numeral 1º del artículo 3º del Decreto Reglamentario 1346 del 27 de junio de 1994, que dice lo siguiente:

“1. Por el Instituto de Seguros Sociales, las compañías de seguros y las entidades que asuman los riesgos de invalidez y de sobrevivientes, con base en el manual único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional”. (se subraya).

Notifíquese, cúmplase, publíquese en los anales del Consejo de Estado y archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 24 de abril de 1997.

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