SENTENCIA 1185 DE JULIO 18 DE 1991

 

Sentencia 1185 de julio 18 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

REVOCACIÓN DIRECTA

ACTOS DE CARACTER PARTICULAR

Consejero Ponente:

Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Ref.: Exp. 1185

Actor: Eleázar de Jesús Agudelo Arango.

Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciocho de julio de mil novecientos noventa y uno.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el señor Fiscal Primero del Tribunal Administrativo del Valle y del señor apoderado de la parte actora contra la sentencia de 23 de enero de 1989, proferida por el mismo Tribunal, que denegó las súplicas de la demanda.

I. Antecedentes

I.1. El señor Eleázar de Jesús Agudelo Arango, mediante apoderado judicial, acudió ante el Tribunal Administrativo del Valle, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Decreto-Ley 01 de 1984, a presentar demanda tendiente a obtener las siguientes declaraciones:

a) La nulidad de la Resolución No RJ-022 de 6 de abril de 1984, “Por la cual se revoca la resolución No RJ-018 de febrero 16 de 1984”, expedida por el señor secretario de gobierno municipal de Santiago de Cali.

b) La nulidad de la Resolución No 035 de 8 de mayo de 1984, expedida por la misma secretaría, que rechazó el recurso de reposición interpuesto contra la precitada Resolución No RJ-022.

c) Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, lo restablezca en su derecho, reconocido por la Resolución No RJ-018 de 16 de febrero de 1984, expedida por el señor secretario de gobierno municipal de Santiago de Cali, que le concedió licencia por el término de un año para explotar en la misma ciudad “El juego de doce caras, para el juego de lotería de precisión” y que por concepto de perjuicios se le reconozca la suma de veinte millones setecientos mil ($20.700.000) pesos por daño emergente y la suma de cincuenta y ocho millones ochocientos mil ($58.800.000) pesos por concepto de lucro cesante.

I.2. A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión de la demanda, fijación en lista, probatoria, alegaciones y concepto fiscal. Cabe señalar que en desarrollo de la etapa probatoria no se recaudaron los testimonios, ni la inspección judicial, con intervención de peritos, solicitada por la parte demandante, pruebas éstas con las cuales pretendía demostrar los perjuicios pedidos en el libelo demandatorio.

I.3. La primera instancia culminó con la sentencia proferida el 23 de enero de 1989 por el Tribunal Administrativo del Valle, que denegó las súplicas de la demanda y que fue apelada tanto por el señor agente del Ministerio Público, como por el señor procurador judicial de la parte actora.

II. La sentencia recurrida

Para denegar las súplicas de la demanda el Tribunal a-quo sostuvo, en esencia, lo siguiente:

II.1. La Ordenanza 1 de 1977, le otorgó competencia a la secretaría de hacienda departamental del Valle para conceder licencia para la explotación del “juego de doce caras, para el juego de lotería de precisión” y, en consecuencia, la secretaría de gobierno municipal de Santiago de Cali al expedir la licencia para este tipo de juegos, violó la referida ordenanza, al carecer de facultades para ello.

II.2. La Resolución 18 de 16 de febrero de 1984, expedida por la secretaría de gobierno municipal de Santiago de Cali, no reconoce una situación jurídica, ni otorga un derecho particular y concreto, porque para hablar de derechos adquiridos o situaciones jurídicas concretas, deben haberse adquirido con justo título y con arreglo a las leyes vigentes.

II.3. Hay actos jurídicos que son imputables y son los incompletos, los imperfectos o ilegales porque les faltan requisitos para su perfeccionamiento, o que no pueden producir efectos jurídicos porque no han causado estado y por tales razones es permitida su revocación por el funcionario que los expidió.

II.4. De acuerdo con lo expuesto la Resolución No RJ-018 de 16 de febrero de 1984, no ha reconocido derecho alguno de carácter particular ya que fue expedida por un funcionario que no era competente para conceder licencia de funcionamiento para el juego de lotería de precisión y tampoco la tenía para conceder la que permitiera explotar dicho juego, pues la ordenanza 01 de 1977 atribuyó exclusivamente dicha competencia a la secretaría de hacienda departamental del Valle.

III. Sustentación del recurso

III.1. El señor Fiscal Primero del Tribunal Administrativo del Valle en el mismo escrito que interpuso el recurso de apelación, lo sustentó, aduciendo lo siguiente:

III.1.1.1. Para la Fiscalía es incuestionable que la Resolución No RJ-022 de 6 de abril de 1984, reconoció un derecho de carácter comercial a un administrado que la administración no podía desconocer.

III.1.1.2. Si la administración advirtió que la mencionada Resolución No RJ-018 era nula por carecer de facultad para expedirla, ha debido acudir ante el juez administrativo, para que mediante el proceso de lesividad así lo declarara, conforme lo establecen los artículos 63, 64, 149 del C.C.A.

III.1.1.3. Ratifica lo expuesto en su concepto fiscal rendido ante el Tribunal, en el sentido de que se decrete la nulidad de la Resolución No RJ-022 de 1984 por violar las normas invocadas en la demanda, así como también la de la Resolución No RJ-018 de 16 de febrero del mismo año por incompetencia, petición que formula con fundamento en el artículo 2o de la Ley 50 de 1936.

III.2. El señor apoderado del actor en el mismo escrito que interpuso el recurso de apelación, lo sustentó, arguyendo:

III.2.1. Acoge el criterio y concepto del señor Fiscal Primero del Tribunal Administrativo del Valle en el sentido de que la administración carecía de competencia para revocar el acto acusado, ya que al crear una situación jurídica de carácter particular debía contar con el consentimiento expreso y escrito del interesado, según lo dispone el artículo 73 del C.C.A.

III.2.2. El permiso, licencia o autorización que la administración le concede a un particular para la explotación de una actividad lícita, así se dicte con incompetencia para ello, ese acto le concede al beneficiario un derecho subjetivo que sólo puede ser revocado con su consentimiento expreso o, en su defecto, la administración debe acudir en demanda del acto ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como un respeto y garantía para el administrado.

III.2.3. El acatamiento del acto acusado por el demandante, le originó consecuencias contractuales que la administración no le ha reconocido al revocar el acto.

III.2.4. El artículo 73 del C.C.A., ha hecho que la jurisprudencia afirme que si se expide un acto que no puede ser revocado por la administración, ésta debe promover acción jurisdiccional con el objeto de que se anule. Es la única manera de infirmar un acto, o su defecto ejecutorio, cuando crea una situación jurídica particular o reconoce un derecho individual, pues dicho artículo impide su revocación directa.

III.2.5. La falta de competencia de la administración al producir un acto subjetivo que reconoció un derecho particular, debe conducir irremediablemente a la reparación de los perjuicios causados, previa anulación del acto que revocó sin mediar el consentimiento del titular del derecho.

IV. Concepto fiscal

El señor Fiscal Primero de la Corporación en su vista de fondo estima que no deben prosperar las súplicas del apelante, puesto que se expidió un acto en forma irregular que no puede producir efectos jurídicos porque no ha causado estado, ya que la resolución demandada fue expedida por funcionario incompetente, dado que la ordenanza la atribuye a la secretaría de hacienda del departamento del Valle.

V. Consideraciones de la sala

Tanto la parte actora como el señor agente del Ministerio Público ante el Tribunal a-quo concretan su censura a la sentencia apelada al hecho de que al denegar las súplicas de la demanda se desconoció que el artículo 73 del C.C.A. prohíbe la revocación directa de los actos que reconocen un derecho de carácter particular y concreto como la Resolución No RJ-022 de 6 de abril de 1984, de la secretaría de gobierno del municipio de Santiago de Cali.

El artículo 73 del C.C.A., es del siguiente tenor:

“Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales...”

De su tenor literal se desprende lo siguiente:

En su primer inciso consagra una regla general, y al mismo tiempo un principio general del Derecho Administrativo Colombiano: el de la intangibilidad de los actos de carácter particular y concreto que reconozcan un derecho o que creen o modifiquen una situación jurídica de la misma categoría.

Dicho principio consiste en que los actos administrativos que creen o modifiquen una situación jurídica de carácter particular y concreta o reconozcan un derecho de la misma categoría no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

La filosofía que informa el principio anterior es la de dar certeza, seguridad y estabilidad jurídicas a los derechos particulares y concretos o situaciones de la mima índole que haya reconocido la ley. Pero la intangibilidad que predica la norma se refiere es a los actos administrativos expresos.

El segundo inciso del precepto transcrito consagra una excepción cuando dice:

“Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.

Este inciso ha dado origen a diferentes interpretaciones en la doctrina:

Una primera posición considera que el precepto consagra dos excepciones a la intangibilidad de los actos de carácter particular y concreto y son las siguientes:

a) La primera es, que pueden revocarse los actos administrativos que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo si se dan las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A.

b) La segunda es, que pueden igualmente revocarse “cuando fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.

La segunda posición doctrinal estima que el inciso sólo consagra una excepción y es la que pueden ser revocados los actos administrativos cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo o cuando fuere evidente que esta misma clase de actos —los del silencio administrativo positivo—, ocurrieron por medios ilegales.

Frente a las dos posiciones doctrinales, la Sala considera que la primera es susceptible de reparos dado que de aceptarse haría nugatorio el principio de la intangibilidad de los actos que reconocen derechos o situaciones jurídicas de carácter particular y concreto que pregona el inciso primero, pues serían objeto de revocación así los actos expresos cuando “fuere evidenté'' su expedición por medios ilegales.

En cambio la segunda posición doctrinal si merece la acogida de la Sala, ya que se ajusta con fidelidad tanto a la letra como al espíritu del inciso 2o del artículo 73 del C.C.A.

En efecto, a manera de excepción consagra el inciso que solamente se pueden revocar los actos que reconozcan un derecho de carácter particular y concreto o una situación jurídica de la misma índole cuando son resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo o cuando fuere evidente que esta misma clase de actos “ocurrió por medios ilegales”.

Cabe señalar que el inciso cuando dice “si se dan las causales previstas en el artículo 69”, contempló tal regulación teniendo en cuenta que el precepto allí mencionado consagra dichas causales respecto de los actos administrativos expresos, mas no de los presuntos por silencio administrativo positivo.

Ahora, en lo concerniente a la frase que dice “o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales” torna redundante en ese aparte la norma puesto que al hacerse referencia a las causales del artículo 69 del C.C.A., en éstas, figura como primera, la de “manifiesta oposición del acto con la ley” y quedaba por lo tanto comprendida como modalidad de revocación, la evidencia de que el acto “ocurrió por medios ilegales”. Pero si se tuviera duda sobre la referencia de dicha frase a los actos presuntos por silencio administrativo positivo, ella se despeja teniendo en cuenta que cuando se dice que el acto “ocurrió por medios ilegales”, con ello se quiere significar que la ocurrencia solamente se puede predicar de los hechos. Los actos del silencio administrativo positivo son precisamente fruto, consecuencia de un hecho: la abstención o inacción de la administración durante determinado tiempo, al cual la ley le atribuye una consecuencia jurídica positiva.

El análisis anterior permite a la Sala llegar a la conclusión que los únicos actos de carácter particular o concreto que son susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la aplicación del silencio administrativo positivo, conforme a la previsión contenida en el inciso 2o del artículo 73 del C.C.A.

Aplicando lo expuesto al caso sub-judice resulta incuestionable que la Resolución No RJ-022 de abril de 1984, como la que la confirmó: la 035 de 8 de mayo del mismo año, expedidas por la secretaría de gobierno municipal de Santiago de Cali, violaron el inciso 2o del artículo 73 del C.C.A., ya que revocaron directamente un acto: la Resolución No RJ-018 de 16 de febrero de 1984, de la misma secretaría, que había reconocido un derecho al demandante: licencia por el término de un año prorrogable para explotar “el juego de doce caras, para el juego de lotería de precisión”, en los establecimientos públicos de Cali que allí se enuncian.

La transgresión anotada da merito para que se despachen favorablemente las peticiones 1a y 2a de la demanda, las cuales a su vez aparejan el restablecimiento del derecho del demandante, a que alude éste en la 3a. En lo tocante a la súplica 4a, sobre indemnización de perjuicios, se denegará, habida cuenta que no milita ningún elemento de juicio en el proceso, dado que la inspección judicial, con intervención de peritos, que servía para determinarlos no se recaudó por no haberse hecho presente el apoderado del demandante en las fechas que se señaló para ello (folios 321 a 334).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

FALLA:

1. Se revoca la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, de 23 de enero de 1989 y, en su lugar, se dispone:

a) Se declara la nulidad de la Resolución No RJ-022 de 6 de abril de 1984 “Por la cual se revoca la Resolución No RJ-018 de febrero 16 de 1984”, y de la Resolución No 035 de 8 de mayo de 1984 “Por la cual se decide sobre un recursó'', expedidas, respectivamente, por la secretaría de gobierno municipal de Santiago de Cali.

b) Se deniegan las demás súplicas de la demanda.

2. Esta sentencia deberá ejecutarse dentro del término señalado por el artículo 176 del C.C.A.

3. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión del día 17 de julio de 1991.

Libardo Rodríguez Rodríguez, presidente—Ernesto Rafael Ariza Muñoz—Miguel González Rodríguez—Yesid Rojas Serrano.

Victor M. Villaquirán, Secretario.

______________________________________