Sentencia 11867 de diciembre 12 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 1100103270002001002101, Rad.: 11867

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Óscar Jiménez Leal

Decreto Gobierno Nacional

Fallo

Bogotá, D.C., doce de diciembre de dos mil dos.

EXTRACTOS: «El acto demandado.

El acto demandado es el Decreto 2085 de octubre 18 de 2000 “por el cual se reglamenta el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario”, en cuanto dispone:

“ART. 1º—Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación:

Partida arancelariaDescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa) (%)Tarifa promedio implícita (%)
52.01Fibras de algodón34.74.2

(...).

Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala determinar la legalidad del artículo 1º del Decreto 2085 de 2000, en cuanto gravó con impuesto sobre las ventas, la importación de fibras de algodón, clasificada en el arancel con la partida 52.01.

Se acusa a la norma de vulnerar directamente el parágrafo primero del artículo 424 del estatuto tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, que dispone:

“PAR. 1º—La importación de los bienes previstos en el presente artículo (se refiere a los bienes excluidos del IVA) estará gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna (destaca la Sala).

Para efectos de la liquidación y pago del impuesto sobre las ventas por las importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional deberá publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional.

(...)”.

El accionante considera que la fibra de algodón se encuentra dentro de la excepción prevista por el legislador, por lo que el gobierno se excedió al establecerle una tarifa del impuesto sobre las ventas en su importación.

De acuerdo con la norma transcrita, para que no se considerara gravada la importación de un producto de los mencionados en el artículo 424 del estatuto tributario, debía demostrarse que la producción interna no alcanza a cubrir la demanda del país.

Sin embargo, el artículo 3º del Decreto 2085 de 2000, definió la “oferta insuficiente” así:

“ART 3º—Oferta insuficiente. Para efectos de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario, hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo, lo cual se acreditará con la certificación que expida la dirección general de comercio exterior del Ministerio de Comercio Exterior, con base en el registro que sobre el particular obre en esa dependencia. La importación de estos bienes no está gravada con el impuesto sobre las ventas”.

Ahora bien, frente al argumento de las entidades demandadas, según el cual si el importador requería que se le excluyera del IVA promedio implícito, debía presentar el documento a través del cual la dirección general de comercio exterior del Ministerio de Comercio Exterior certificaba la no producción nacional del bien objeto de importación, precisa la Sala que si bien como quedó anotado, el artículo 3º del Decreto 2085 de 2000 definía la oferta insuficiente como carencia de la producción, la Sala mediante sentencia de fecha 15 de marzo de 2002, con ponencia del consejero Germán Ayala Mantilla, declaró la nulidad de la expresión “hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo”, del citado artículo, sentencia que se encuentra ejecutoriada y que tuvo como fundamento para tomar la decisión, entre otras las siguientes consideraciones:

“Analizada la jurisprudencia transcrita (1) , encuentra la Sala que si bien, en ella se declaró la constitucionalidad del inciso segundo del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 488 de 1998, en virtud del cual el Gobierno Nacional deberá publicar la base gravable aplicable a cada bien, “teniendo en cuenta la composición en su producción nacional”, al considerar que “para su realización se debe consultar una serie de datos e información y efectuar la respectiva evaluación, así como la valoración de los mismos”, aspectos que considera de la administración, también se aduce que esta función no es absolutamente discrecional sino que ésta está reglada, “lo que permitirá el debido cumplimiento de los mandatos legales establecidos en la disposición acusada, con sujeción a los artículos 113, 189-11 y 338 de la Carta Política”.

(1) Se refiere a la Sentencia C-597 de 2000 de la Corte Constitucional, que estudio la exequibilidad de los incisos 1º y 2º del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 488 de 1998.

Así las cosas, el Gobierno Nacional al publicar la base gravable aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional, está sujeto a las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 113, 189-11 y 338 de la Carta Política.

Ahora, consideró también la Corte Constitucional que la controversia que se puede suscitar frente a los resultados de esa función, para efectos de la liquidación y pago del IVA no es de su competencia, pues constituyen materia de examen de otra jurisdicción distinta a la constitucional y por vía procesal diferente a la de la acción pública de constitucionalidad.

Se tiene, entonces, que los argumentos de la demandada en cuanto fundamenta la defensa de la legalidad del artículo 3º en la sentencia constitucional citada no confirman por sí sola la legalidad de la disposición censurada, toda vez que, en el sub lite, no se discute la competencia del gobierno nacional para publicar la base gravable, para efectos de la liquidación y pago del impuesto, debatiéndose si existió exceso en la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional al reglamentar el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario, en cuanto definió que hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo ...”.

La norma reglamentada en su parágrafo primero grava la importación de los bienes previstos en el presente artículo con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, y establece una excepción para aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender a la demanda interna.

La Corte Constitucional en la sentencia anteriormente transcrita, adiciona a las definiciones de las autoridades estatales sobre la oferta insuficiente para atender la demanda interna (2) , la doctrina especializada en la materia que la define como “ la situación que se presenta cuando la demanda interna por un bien o un servicio es superior a las cantidades producidas localmente, dando lugar a una escasez de dicha mercancía ya un incremento en su precio ...” (3) .

(2) Según el Departamento Nacional de Planeación: “La insuficiencia de oferta sólo es plenamente comprobable en el caso de no producción”. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural conceptúa que todas las importaciones de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales producidos en el país, deben ser gravadas con el impuesto al valor agregado, para no discriminar contra la producción nacional”.

(3) Concepto mencionado en la nota 3 de la Sentencia C-597 de 2000.

(...).

Analizadas las definiciones de oferta insuficiente referidas y de la anterior posición jurídica de la Sala, claramente se colige la ilegalidad del artículo 3º del Decreto 2085 de 2000 en cuanto define la “insuficiencia” como la carencia absoluta de la producción nacional del bien agropecuario susceptible de gravamen, por contravenir los postulados constitucionales contenidos en los artículos 4º; 95-9, 189-11 y 338 y el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 que modificó el artículo 424 del estatuto tributario.

En efecto, el Departamento Nacional de Planeación no define el término insuficiencia sino que se refiere es a la prueba al considerar que ésta sólo es plenamente comprobable en el caso de no producción”. Así mismo el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por su parte, tampoco la define sino que hace referencia a la finalidad de la norma, al conceptuar que todas las importaciones de bienes agropecuarios, pesqueros y forestales producidos en el país, deben ser gravadas con el impuesto al valor agregado, “para no discriminar contra la producción nacional”.

La referencia doctrinal de la Corte Constitucional, en el mismo sentido que la corporación identifica la insuficiencia no como la carencia absoluta de un bien sujeto al gravamen, como lo señala la norma censurada, sino como el exceso de demanda interna de un bien sobre la oferta del mismo.

En este orden de ideas, considera la Sala que el Gobierno Nacional excedió su facultad reglamentaria al señalar la insuficiencia como la carencia absoluta de un bien, cuando la norma superior (L. 488/98, art. 43) no señaló tal supuesto. Del caso es, en consecuencia dar la prosperidad al cargo formulado por el demandante, declarando la nulidad del artículo 3º del Decreto 2085 de 2000, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia”.

De acuerdo a lo anterior, no puede considerarse que la excepción contenida en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario se aplique sólo a aquellos bienes que no se producen en el país, pues la “insuficiencia” de que habla la norma no puede equipararse a la “carencia” como lo señalaba la disposición anulada.

Ahora bien, del examen de los documentos presentados con la demanda, encuentra la Sala que tal como lo expresó el actor y lo corroboró el Ministerio Público las pruebas aportadas son válidas y eficaces para demostrar la insuficiencia de la producción nacional de fibras de algodón.

Con base en las cifras estadísticas contenidas en el “Anuario estadistico-1998”, elaborado y publicado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural” donde se registran para el período 1987-1997 las existencias físicas a fin de mes en almacenes generales de depósito del Idema (tabla 38 pág. 34); la producción de algodón obtenida - Total nacional 1991-1998 (tabla 2 pág.33); la superficie cosechada, producción y rendimiento obtenido por departamento 1991-1998, de algodón (tabla 16); las importaciones de algodón 1994-1998 (tabla 76 págs. 79 y 80); el volumen de las exportaciones de algodón 1994-1998 (tabla 75 pág. 56); demuestra el actor que la producción nacional del producto referenciado, satisface cada año en menor porcentaje el consumo doméstico, así, mientras en el año 1994 satisfacía el 61.6% en el año 1998 sólo satisface el 45.1%.

Por otra parte, obra a folios 168 y 169 del expediente el informe presentado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, denominado “Principales indicadores del cultivo del algodón en Colombia 1996 y preliminar 2000”. Del documento se extractan los siguientes datos:

Balance total fibra19961997199819992000
Existencia inicial10.62612.3315.9527.0007.000
Producción69.86536.19634.45935.16927.547
Importaciones21.84936.44241.05329.90958.626
Oferta total102.34084.96981.46472.07193.173
Consumo industrial aparente85.30278.59074.18964.92186.073

La simple comparación de estas cifras demuestra que la producción nacional de fibra de algodón ha sido inferior al consumo interno.

De acuerdo con lo anterior, a juicio de la Sala está demostrada la insuficiencia de la oferta de algodón para atender la demanda interna, por lo que en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario su importación no es susceptible de ser gravada con el impuesto sobre las ventas a la tarifa promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, resultando por tanto contrario al precepto superior, su inclusión en el artículo 1º del Decreto 2085 de 2000, que señala la tarifa promedio implícita del impuesto sobre las ventas.

La Sala concluye que el Gobierno Nacional excedió sus facultades reglamentarias al establecer el impuesto sobre las ventas implícito en la importación de algodón, por lo que accederá a declarar la nulidad del aparte demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE LA NULIDAD del artículo 1º del Decreto Reglamentario 2085 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto gravó con IVA promedio implícito la importación del producto “Fibras de algodón” de la partida arancelaria 52.01, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 1º—Tarifa del Impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes el artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:

(...).

Partida arancelariaDescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa) (%)Tarifa promedio implícita (%)
52.01Fibras de algodón34.74.2

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

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