Sentencia 11868 de septiembre 7 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

Ref.: Número interno 11868.

Rad.: 11001 03 27 000 2001 0022 01.

Bogotá, D.C., septiembre siete de dos mil uno.

Actor: Óscar Jiménez Leal c/ La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Acción de nulidad contra el Decreto 1344 de 1999 en cuanto gravó con IVA la importación de fibra de algodón.

Fallo

El ciudadano, Óscar Jiménez Leal en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad parcial del Decreto 1344 expedido por el Gobierno Nacional el 22 de julio de 1999, en cuanto gravó con IVA implícito la importación de fibra de algodón de la partida arancelaria 52 01.

El acto demandado

La norma cuya nulidad parcial se solicita es el Decreto 1344 de 1999 que se transcribe en la parte pertinente.

DECRETO NÚMERO 1344 DE 1999

(Julio 22)

Por el cual se reglamenta el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales y en especial de las que le confieren los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Constitución Política, y el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario,

DECRETA:

ART. 1º—Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:

Partida arancelariaDescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa) %Tarifa promedio implícita %
52.01Fibras de algodón11.81.9

La demanda

Según el demandante con el acto impugnado se violó el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 486 de 1998.

Aduce que fue voluntad expresa del legislador excluir del impuesto a las importaciones, aquellos productos cuya oferta doméstica fuere insuficiente para atender la demanda interna. El algodón que se produce en el país no alcanza para atender la demanda nacional, afirmación que sustenta con datos del anuario estadístico 1998 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, donde muestra cómo la producción nacional cada año satisface un menor porcentaje del consumo doméstico, pues mientras en 1994 satisfacía el 61.6% en 1998 sólo lo hizo en el 45.1% y en 1999 sólo será del 31.6%. Por esta razón las importaciones de algodón están igualmente exceptuadas del IVA promedio implícito.

Sin embargo la norma acusada gravó las importaciones con este impuesto y al hacerlo contrarió ostensiblemente la voluntad del legislador.

La oposición

La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderada se opuso a la solicitud de nulidad por cuanto la disposición impugnada se ajusta a la ley.

Dice que de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario, modificado sustancialmente por el artículo 44 de la Ley 488 de 1998 se evidencia la voluntad del legislador de gravar con IVA implícito la importación de determinados productos con el fin de proteger la producción nacional de la misma clase de bienes.

Lo anterior porque en la producción nacional de bienes excluidos, la adquisición de insumos gravados con IVA genera un mayor valor de los mismos que en últimas es pagado por el consumidor final, situación que no se presenta en la importación de bienes excluidos, por lo que la economía de orden nacional compite en desventaja.

Así las cosas contempla como excluidos de impuesto sobre las ventas determinados productos agrícolas y pecuarios, teniendo en cuenta tanto la producción nacional como su importación, en aplicación del principio de igualdad de las cargas fiscales, que implica para los importadores asumir el pago de un IVA proporcional a los impuestos que en el proceso de producción asumen los productores nacionales.

Por tanto la regla general, es que la importación de bienes excluidos está gravada con IVA implícito, que equipara las condiciones en el mercado, respecto de la producción nacional.

En desarrollo del precepto legal, el gobierno expidió el Decreto 1344 de 1999, en el cual estableció el IVA implícito para la importación de ciertos bienes que al ingresar al país, existiendo producción interna, hacen su oferta suficiente.

Este decreto fue derogado expresamente por el 2085 de 2000, el cual establece que hay oferta insuficiente, cuando no existe producción nacional que se debe acreditar con certificado de la dirección general de comercio exterior, situación ante la cual la importación del bien no está gravada con el impuesto sobre las ventas.

Concluye que para que la importación de fibra de algodón no sea gravable con IVA implícito es necesario que no exista producción nacional o interna del mismo.

Alegatos de conclusión

La apoderada de la Nación, en alegato reitera lo expresado en la contestación de la demanda.

El actor no presentó alegato de conclusión.

Ministerio Público

La señora procuradora sexta delegada ante esta corporación sostiene que las cifras del anuario estadístico allegado al expediente, demuestran que la producción nacional de algodón ha disminuido y la existencia del producto es inferior a la demanda interna en términos porcentuales, lo cual resulta suficiente para apreciar que con ella no se satisface la demanda interna.

Considera no válida la definición del Decreto 2085 de 2000 que derogó el Decreto 1344 de 1999 al equiparar “oferta insuficiente a la no producción”.

En su sentido más natural y obvio la ausencia es falta de suficiencia mientras que la no producción implica carencia absoluta y ésta no es la condición establecida en el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario para detener la exención del IVA promedio implícito.

Por lo anterior solicita la declaratoria de nulidad de la norma impugnada.

Consideraciones de la Sala

Se debate en este proceso la legalidad o ilegalidad parcial del Decreto 1344 de 1999 en cuanto estableció IVA promedio implícito para las importaciones de fibra de algodón.

Advierte la Sala que a la fecha de presentación de la demanda, 18 de diciembre de 2000, la disposición impugnada había sido derogada expresamente por el artículo 4º del Decreto 2085 de 18 de octubre de 2000, sin embargo como reiteradamente lo ha sostenido esta corporación, la jurisdicción contenciosa debe pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos de carácter general así hayan perdido su vigencia, por cuanto aunque la derogatoria de una disposición surte efectos hacia el futuro, las situaciones particulares y concretas que produjo durante su existencia podrían no estar consolidadas y ser objeto de debate. La declaratoria de nulidad por el contrario, surte efectos a partir de la vigencia de la norma con lo cual se restablece el orden jurídico perturbado si el acto impugnado es ilegal.

En sentencia de 14 de enero de 1991 (exp. S-157). Consejero Ponente Dr. Carlos Gustavo Arrieta, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, dijo:

“Aun a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que se hubiesen expedido durante su vigencia”.

Por lo anterior, aunque el Decreto 1344 de 1999 está denegado, procede la Sala a pronunciarse de fondo sobre la litis.

La disposición impugnada era reglamentaria del parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario que con anterioridad a la vigencia de la Ley 633 de 2000, decía:

“ART. 424.—Modificado por el 43 de la Ley 488 de 1998. Bienes que no causan el impuesto. Los siguientes bienes se hallan excluidos del impuesto y por consiguiente su venta o importación no causa el impuesto a las ventas. Para tal efecto se utiliza la nomenclatura arancelaria Nandina vigente:

(…).

52.01 Fibras de algodón

(…)

PAR. 1º—Modificado. Artículo 43 de la Ley 488 de 1998. La importación de los bienes previstos en el presente artículo estará gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna.

Para efectos de la liquidación y pago del impuesto sobre las ventas por las importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional deberá publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional.

Tampoco será aplicable lo dispuesto en este parágrafo a la importación de energía eléctrica, de los combustibles derivados del petróleo, de gas propano o natural, y de los bienes de las partidas 27.01, 27.02 y 27.03”.

La norma cuya nulidad se impetra dice:

ART. 1º—Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:

Partida arancelariaDescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa) %Tarifa promedio implícita %
52.01Fibras de algodón11.81.9

El parágrafo 1º del artículo 424 modificado por el 43 de la Ley 488 de 1998 establece como excepción que no podrán gravarse con la tarifa general del IVA promedio implícito en el costo de producción de bienes, relacionados en el artículo 424 del Estatuto Tributario cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna. Entre esos productos se contempla la fibra de algodón.

Así las cosas, para determinar si la imposición de fibra de algodón está excluida del IVA promedio implícito, se debe demostrar que la producción interna no alcanza a cubrir la demanda del país.

A folio 128 del expediente está el balance de fibra de algodón enviado por el director de cadenas productivas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual incluye producción nacional y consumo de la industria textil desde 1990 a 2000. Del documento se extractan los siguientes datos:

AñoProducción nacional tons.Consumo tons.
1991148.84298.156
1992112.97391.846
199367.46391.840
199448.60581.660
199557.17583.423
199669.86568.007
199736.19672.211
199834.45975.237
199935.16258.012

La simple comparación de estas cifras demuestra que la producción nacional de fibra de algodón ha sido inferior al consumo interno, a partir de 1993, con excepción del año 1996.

Por lo anterior, se cumple la condición que exige el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario para excluir de IVA las importaciones de fibra de algodón, por ser la producción nacional insuficiente para satisfacer la demanda nacional.

De otra parte no puede aceptar la Sala el concepto que la opositora aduce, con base en el Decreto 2085 de 2000, en el sentido de que “La insuficiencia de la oferta sólo es plenamente comprobable en el caso de no producción, en cuyo caso no se aplica IVA implícito. Todo lo cual nos lleva a concluir sin mayor esfuerzo que para que la importación de fibra de algodón no se grave con IVA implícito, es necesario que no exista producción nacional”.

Esta tesis es contraria a lo que dispone el parágrafo 1º del artículo 424 del estatuto tributario porque éste se refiere a “productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna”. Esto es que exista oferta pero que sea escasa que no es lo mismo a que no haya oferta de producción nacional.

En conclusión el reglamento desbordó la ley al gravar la importación de fibra de algodón con IVA y hacer caso omiso de la excepción que consagra la norma superior para excluir del gravamen esa operación. Estas razones son suficientes para acceder a las súplicas de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1344 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto gravó con IVA promedio implícito la importación de fibra de algodón, cuyo texto es el siguiente:

ART. 1º—Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del estatuto tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del estatuto tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:

Partida arancelariaDescripciónCosto de producción nacional (base gravable para el cálculo de la tarifa) %Tarifa promedio implícita %
52.01Fibras de algodón11.81.9

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.

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